創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制的思考——以靖江市為例

顧利華 吳一江 劉德基 郁 雷

創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制的思考——以靖江市為例

顧利華 吳一江 劉德基 郁 雷

2012年初，江蘇省靖江市被省委、省政府確定為全省13個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，并作為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)村改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)，承擔(dān)“創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制”的改革試驗(yàn)任務(wù)。靖江市委、市政府按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，健全機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，把推進(jìn)改革試驗(yàn)作為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要抓手和進(jìn)一步改善農(nóng)村民生的重要載體，在靖江市馬橋、東興、新橋、生祠、孤山、西來(lái)六個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行“5+1”試驗(yàn)探索，不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)全市新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化融合”和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，取得了階段性成效。

一、先行先試，積極探索，把推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給均等化作為攻堅(jiān)點(diǎn)和突破口

（一）深入調(diào)研，精心組織，確保改革試驗(yàn)落到實(shí)處

靖江市委、市政府在統(tǒng)一思想、深入充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《靖江市創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制改革試驗(yàn)方案》和“實(shí)施意見(jiàn)”，結(jié)合靖江市實(shí)際情況，著重圍繞新型社區(qū)管理、農(nóng)村居住環(huán)境、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民集中居住、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)五個(gè)方面，大膽先行先試，積極探索創(chuàng)新。明確了改革試驗(yàn)的目標(biāo)任務(wù)是：積極探索“多元化供給、均衡化配置、精細(xì)化服務(wù)”機(jī)制模式，體現(xiàn)“城鄉(xiāng)逐步均衡、供給制度優(yōu)化、投入保障到位”的目標(biāo)方向，圍繞供給什么、誰(shuí)來(lái)供給、如何供給的思路，重點(diǎn)在政策和機(jī)制層面積極探索，力爭(zhēng)通過(guò)3～5年時(shí)間，基本構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)補(bǔ)充的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給格局，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技研究、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育等純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共安全、農(nóng)村公共文化、農(nóng)村體育設(shè)施、農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施、農(nóng)機(jī)農(nóng)技推廣、農(nóng)村水電氣工程、農(nóng)村通村道路等準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、充分、高效供給。

（二）先行先試，專題探索，“5+1”改革試驗(yàn)取得階段性成效

1.創(chuàng)新新型社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制

新橋鎮(zhèn)為了進(jìn)一步完善基層政府行政服務(wù)機(jī)制，大力開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)，全面推行“一委一居一站一辦”（黨委、居委會(huì)、管理服務(wù)站、綜合治理辦公室）社區(qū)管理服務(wù)新體系，打造社區(qū)一站式服務(wù)中心，實(shí)行“開(kāi)放式辦公、一站式受理、一門化服務(wù)和網(wǎng)格化管理”，基本建成城鄉(xiāng)社區(qū)“10分鐘便民服務(wù)圈”。實(shí)現(xiàn)群眾需求表達(dá)汲取、意見(jiàn)反饋、村務(wù)監(jiān)督、責(zé)任分擔(dān)、社區(qū)志愿者管理等渠道通暢，公開(kāi)透明，方便快捷。建立并完善新型社區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，由業(yè)主委員會(huì)選擇社區(qū)物業(yè)管理的供給主體。

2.創(chuàng)新農(nóng)村居住環(huán)境服務(wù)機(jī)制

西來(lái)鎮(zhèn)通過(guò)建立專業(yè)化管護(hù)、監(jiān)督隊(duì)伍，扎實(shí)開(kāi)展村莊環(huán)境整治。完善了農(nóng)村河道、公路、綠化、保潔“四位一體”綜合管護(hù)機(jī)制，構(gòu)建了“政府主導(dǎo)、社會(huì)捐助、農(nóng)民參與”的管護(hù)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效投入機(jī)制，健全了農(nóng)村垃圾收集處理機(jī)制，全面形成“組收集、村集中、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、市處理”的農(nóng)村垃圾處理模式。建立農(nóng)村河道輪浚機(jī)制，每3～5年疏浚農(nóng)村河道一次，不斷改善農(nóng)村水質(zhì)，達(dá)到三類地表水標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“完善農(nóng)村垃圾處理系統(tǒng)”、“完善農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制”兩個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目。著手建立村莊環(huán)境監(jiān)測(cè)通報(bào)機(jī)制，對(duì)村莊的大氣、水、地表環(huán)境實(shí)行定期監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)發(fā)布，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。

3.創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)制

重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)支撐保障等方面求突破。對(duì)生祠鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范園區(qū)和8個(gè)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)實(shí)行政策聚焦、項(xiàng)目集聚和產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快形成“一園一特”、“產(chǎn)業(yè)興園”的良好格局。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新、完善農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)制。一是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的氣象、地質(zhì)、病蟲害等實(shí)行先兆預(yù)警，積極推廣高效適用的農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新機(jī)械，提升農(nóng)業(yè)綜合效益。三是建立農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息服務(wù)機(jī)制，組織“農(nóng)超對(duì)接”、“農(nóng)企對(duì)接”、“農(nóng)校對(duì)接”、“農(nóng)市對(duì)接”活動(dòng)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。四是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶持機(jī)制，在金融、稅收、工商、審批、項(xiàng)目服務(wù)等方面實(shí)行政策傾斜，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大。

4.創(chuàng)新農(nóng)民集中居住服務(wù)機(jī)制

著力打造“規(guī)劃優(yōu)化、設(shè)施完善、居住舒適”的農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)新家園。孤山鎮(zhèn)一是建立農(nóng)民集中居住引導(dǎo)機(jī)制，以自愿為原則，通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)、權(quán)益保障引導(dǎo)、利民惠民引導(dǎo)、優(yōu)美環(huán)境引導(dǎo)、設(shè)施配套引導(dǎo)等，吸引農(nóng)民集中居住。二是完善建設(shè)資金籌集機(jī)制，在市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，注冊(cè)成立農(nóng)村土地整理開(kāi)發(fā)投資有限公司，負(fù)責(zé)集中居住區(qū)建設(shè)的融資、調(diào)配等工作，鼓勵(lì)和吸引民間資本對(duì)集中居住區(qū)公共設(shè)施的投資。三是建立集中居住區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理競(jìng)爭(zhēng)公平化、管理長(zhǎng)效化。

5.創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)事業(yè)服務(wù)機(jī)制

東興鎮(zhèn)以“學(xué)有所教、病有良醫(yī)、勞有所得、老有頤養(yǎng)、民有所樂(lè)”為目標(biāo)，宏觀上建立大服務(wù)便民機(jī)制，微觀上建立大統(tǒng)籌惠民機(jī)制，全面提升社會(huì)事業(yè)服務(wù)科學(xué)化、優(yōu)質(zhì)化、均等化水平。一是創(chuàng)新教育發(fā)展機(jī)制，實(shí)施新一輪教育布局調(diào)整，教學(xué)、文化、體育設(shè)施全面升級(jí)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)師資有序流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。二是創(chuàng)新社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和城鄉(xiāng)醫(yī)保并軌機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)，大病再保險(xiǎn)及新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)保并軌。三是創(chuàng)新公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)品補(bǔ)充供給機(jī)制，新建文化中心，提供閱讀、體育健身、影視娛樂(lè)服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，調(diào)動(dòng)民間力量，開(kāi)展送戲、送電影下鄉(xiāng)，推進(jìn)文化惠民活動(dòng)。四是創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制，充分利用扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，及時(shí)提供免費(fèi)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。五是創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制和社會(huì)互助補(bǔ)充供給機(jī)制。六是創(chuàng)新便民服務(wù)、公共安全、信訪處置、矛盾調(diào)解、應(yīng)急處置等社會(huì)管理機(jī)制。

6.全面改革試驗(yàn)

實(shí)施“五項(xiàng)工程”，努力探索適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平和鎮(zhèn)級(jí)實(shí)際的管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。馬橋鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，搭建了五個(gè)試驗(yàn)課題組，確保改革試驗(yàn)任務(wù)和“五大”工程事事有人抓，件件能落實(shí)。一是實(shí)施“強(qiáng)基提質(zhì)”工程，創(chuàng)新新型社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制。二是實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村”工程，創(chuàng)新農(nóng)村居住環(huán)境服務(wù)機(jī)制。三是實(shí)施“一萬(wàn)三千”工程，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)制。四是實(shí)施“康居惠民”工程，創(chuàng)新農(nóng)民集中居住服務(wù)機(jī)制。五是實(shí)施“幸福民生工程”，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)事業(yè)服務(wù)機(jī)制。馬橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱，除必要的硬件投入外，重在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上動(dòng)腦筋，多方面借助外界力量和民間資本，整合政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)、村民個(gè)人等多種資源，以項(xiàng)目推動(dòng)改革試驗(yàn)進(jìn)程，取得了階段性成果。

二、創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制改革試驗(yàn)中的問(wèn)題所在

1.思想不夠解放，立法理念淡薄

思想不夠解放主要表現(xiàn)在：一是仍然沿襲“自上而下”的供給決策機(jī)制，即上級(jí)政府依據(jù)行政權(quán)威對(duì)下級(jí)政府層層下任務(wù)、定目標(biāo)。這種決策程序使得農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的責(zé)任大多落在鎮(zhèn)基層政府，致使供給面臨諸多困難，供給與農(nóng)民需求之間產(chǎn)生較大差異。二是對(duì)供給主體與供給責(zé)任的劃分不夠科學(xué)，缺乏劃分供給主體與供給責(zé)任的勇氣。如教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等，從中央到地方各級(jí)政府都有供給責(zé)任，但如何具體劃分卻并沒(méi)有規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的供給責(zé)任劃分也是如此。以致基層政府有的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)應(yīng)該供給卻不充分作為，有的并非供給責(zé)任卻大包大攬，擔(dān)當(dāng)“全能保姆”。

立法理念淡薄主要表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給未能上升到法制保障的高度加以固定，缺乏農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法以及與農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給相關(guān)的法律、條例。以致當(dāng)出現(xiàn)供給隨意性和部門間相互推諉等現(xiàn)象時(shí)，農(nóng)民維權(quán)無(wú)據(jù)、投訴無(wú)門。

2.籌資機(jī)制不夠健全完善，資金投入矛盾突出

目前農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給仍然由市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府財(cái)政投入為主，輔以部分項(xiàng)目資金支持。而改革試驗(yàn)起點(diǎn)低、要求高，需要大量軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施投入和后續(xù)維護(hù)資金，各試點(diǎn)鎮(zhèn)大多舉全鎮(zhèn)之力來(lái)推動(dòng)。如此必然出現(xiàn)后續(xù)乏力和難以復(fù)制、難以全方位供給的問(wèn)題?，F(xiàn)行政策對(duì)民營(yíng)資本、農(nóng)民個(gè)人進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給存在諸多限制，如教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理等，凸顯出籌資機(jī)制的不夠健全和完善。這就需要建立健全和完善政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求的，政府、民間或個(gè)人資本以及農(nóng)民共贏的籌資機(jī)制。

3.研究不夠深入，試驗(yàn)缺乏有效突破

改革試驗(yàn)中，各試點(diǎn)鎮(zhèn)都存在一定的重公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供、輕創(chuàng)新供給機(jī)制探索的問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民最需要提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是哪些？市、鎮(zhèn)政府能夠提供多少？不足部分如何解決？如何制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化保證供給？如何突破“自上而下”的供給決策機(jī)制？如何打破政府的壟斷地位，建立公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制？如何建立和完善主體選擇機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，等等，研究不夠深入，試驗(yàn)缺乏有效突破。

三、以改革引導(dǎo)，憑改革發(fā)力，求試驗(yàn)突破，保創(chuàng)新成功

創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制改革試驗(yàn)，要義是改革。要勇于突破現(xiàn)有條條框框，開(kāi)辟多層次多渠道供給之路，并將新設(shè)計(jì)、新安排、新舉措、新機(jī)制進(jìn)行點(diǎn)面結(jié)合的試驗(yàn)，探索適合國(guó)情、省情、市情的供給機(jī)制，從而確保形成政府、社會(huì)組織、企業(yè)、農(nóng)民個(gè)人共贏局面，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新成功。為此，必須重點(diǎn)謀求以下四個(gè)方面的突破：

1.規(guī)劃設(shè)計(jì)突破

在點(diǎn)面試驗(yàn)、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，從立法的高度，建立 “靖江市農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制規(guī)劃體系”。“規(guī)劃體系”包含六個(gè)分目錄：一是供給主體選擇機(jī)制，實(shí)行政府主導(dǎo)供給、市場(chǎng)參與供給、社會(huì)補(bǔ)充供給相結(jié)合；二是供給決策機(jī)制，實(shí)行“自上而下”決策與“自下而上”決策相結(jié)合；三是籌資機(jī)制，變現(xiàn)行的單一財(cái)政籌資與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為與市場(chǎng)籌資融資、公益捐獻(xiàn)籌資相結(jié)合；四是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制，重點(diǎn)建立和完善新型社區(qū)管理服務(wù)、農(nóng)村居住環(huán)境服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)、農(nóng)民集中居住服務(wù)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)服務(wù)五大機(jī)制；五是激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行責(zé)任單位目標(biāo)管理，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，引導(dǎo)和激勵(lì)公益捐獻(xiàn)；六是監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、人大、政協(xié)以及媒體輿論、群眾等各方面監(jiān)督的作用。

2.供給主體選擇突破

要變“包攬型”單一主體供給為“延伸型”多元主體供給。根據(jù)不同類型的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，確定市場(chǎng)化與否的范圍與程度，區(qū)分供給主體，明確供給責(zé)任。在堅(jiān)持以政府供給為主導(dǎo)的前提下，大力培育市場(chǎng)和社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人參與到供給中，形成多元主體供給模式，彌補(bǔ)政府的供給不足及低效，滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的多元化、差異化需求。

政府提供基本類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、公共安全、環(huán)境保護(hù)、信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣等。政府作為基本類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給主體，并非一定是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者和直接提供者，但一定是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的設(shè)計(jì)者和安排者，決定什么供給由誰(shuí)去做，為誰(shuí)而做，做到什么程度和水平，怎樣付費(fèi)等問(wèn)題。即使是應(yīng)該由政府提供的供給，也可以采用政府購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式去實(shí)現(xiàn)，即以合同的形式引進(jìn)私人投資或私人生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元化的供給模式。

市場(chǎng)提供差異化、個(gè)性化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如農(nóng)村學(xué)前教育、職業(yè)教育、私人診所、養(yǎng)老院、文化娛樂(lè)、休閑健身、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、代理農(nóng)產(chǎn)品銷售等。政府在市場(chǎng)主體提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中，要加大監(jiān)督力度，引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.決策機(jī)制突破

實(shí)現(xiàn)“供給主導(dǎo)型”向“需求主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。要變“自上而下”決策機(jī)制為“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的決策機(jī)制?！白陨隙隆睕Q策機(jī)制是上級(jí)部門依據(jù)對(duì)形勢(shì)的判斷作出決策，然后以下發(fā)文件的形式要求下一級(jí)部門遵照?qǐng)?zhí)行，具有較高的權(quán)威性和執(zhí)行力，但不足之處在于往往供給與需求脫節(jié)和運(yùn)行低效?！白韵露稀睕Q策突出了需求表達(dá)，是一種將決策權(quán)力部分或全部授予下級(jí)，由下級(jí)部門乃至最基層根據(jù)自身面臨的問(wèn)題和具備的條件做出相應(yīng)的計(jì)劃，再提交上級(jí)管理者批準(zhǔn)和支持。或上級(jí)管理者先將決策的問(wèn)題、要考慮的因素及備選方案通報(bào)給下級(jí)部門直到最基層，經(jīng)下級(jí)部門和基層充分討論提出建議后，再由上級(jí)部門集中各種意見(jiàn)，加以調(diào)整統(tǒng)一，最后達(dá)成一致。

“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的決策機(jī)制，由于決策的內(nèi)容和過(guò)程被廣大群眾、基層干部充分了解、民主討論，因而決策較少失誤，公平公正。各供給主體政府、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人和供給對(duì)象農(nóng)民群眾在提供和接受農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中就能相互理解、相互支持，實(shí)現(xiàn)共贏。

4.土地、戶籍制度突破

農(nóng)民區(qū)別于城市居民的最顯著之處就是農(nóng)民擁有土地使用權(quán)（宅基地和承包地）和農(nóng)村戶籍。農(nóng)民與城市居民公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不均等的最大原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式，農(nóng)民在擁有土地保障這一條件下，社會(huì)保障低于城市居民。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給均等化，就要重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有土地、戶籍制度進(jìn)行改革，尋求突破。

要加快推進(jìn)土地制度改革，探索實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、質(zhì)押、租賃、入股等多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，重點(diǎn)扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)行“產(chǎn)業(yè)+土地”、“資產(chǎn)+資本”、“產(chǎn)業(yè)+科技”、“產(chǎn)業(yè)+勞務(wù)”等有效聯(lián)絡(luò)，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素配置。重點(diǎn)扶持發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：第一，本村農(nóng)民；第二，適度規(guī)模（年收入不低于城市打工）；第三，以家庭成員為主，不以雇工為主；第四，主要收入來(lái)自農(nóng)業(yè)。

要積極推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給均等化，促進(jìn)農(nóng)民向集中居住區(qū)和城市有序流動(dòng)。取消各類戶口性質(zhì)劃分，建立以居住地登記為核心，以實(shí)有人口、實(shí)有住所管理為目標(biāo)，以信息化為支持的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。通過(guò)戶籍改革，農(nóng)民轉(zhuǎn)身市民的，其公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給可采取兩種模式。一是“置換式”，以承包土地一次性置換城市居民全部保障待遇。二是“階梯式”，考慮權(quán)利本身性質(zhì)并綜合資源分配的可能性，如教育、公共衛(wèi)生、公共文化、老年免費(fèi)公交等優(yōu)先給予；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民低保等在其不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)后給予；而對(duì)于保障性住房等則要求達(dá)到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。

（顧利華：靖江市人民政府副市長(zhǎng)；吳一江：靖江市財(cái)政局局長(zhǎng)；劉德基：靖江市委農(nóng)工辦主任；郁雷：靖江市委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：張功杭