構(gòu)建區(qū)域性食品市場準入管理機制的探討

孫 涉 張文睿

構(gòu)建區(qū)域性食品市場準入管理機制的探討

孫 涉 張文睿

食品安全管理的核心就是保證食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈在沒有非安全因素作用下形成，讓每一個食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈在層層傳遞食品的同時，也層層傳導(dǎo)經(jīng)營責(zé)任。只有有效地消除問題食品源，才能獲得食品安全。從全國看，食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈長，涉及的范圍廣，很難短時間內(nèi)在國家層面實現(xiàn)全面管控。因此，從現(xiàn)實需要看，奠定國家食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)應(yīng)該從食品的區(qū)域性市場準入入手，構(gòu)建全面有效的工作機制，進行嚴格有效的食品安全監(jiān)管。

一、構(gòu)建區(qū)域性市場準入閉合管理系統(tǒng)

所謂系統(tǒng)閉合，是指在區(qū)域范圍內(nèi)，系統(tǒng)可以完整地追溯一個產(chǎn)品所有的交易歷程，標明該產(chǎn)品在區(qū)域內(nèi)市場的進入和退出，從而避免出現(xiàn)交易記錄斷檔或不可追溯現(xiàn)象產(chǎn)生。該系統(tǒng)對社會、對企業(yè)是開放的，它既可以與食品生產(chǎn)企業(yè)自建的供應(yīng)鏈系統(tǒng)對接，又可以與行業(yè)追溯系統(tǒng)聯(lián)通，還可與其他區(qū)域性系統(tǒng)相互銜接。食品市場準入管理機制需要構(gòu)建區(qū)域范圍、食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈、實現(xiàn)手段三個維度高度統(tǒng)一的閉合系統(tǒng)。一旦區(qū)域性閉合系統(tǒng)達到一定數(shù)量、規(guī)模時，全國性的食品準入、退出體系便自然形成。

食品交易應(yīng)是地方政府食品安全全程監(jiān)管的著力點。把食品交易作為食品全程安全監(jiān)管的著力點，是由食品自身生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)的特點決定的。首先，流通是鏈接生產(chǎn)和消費的紐帶，所有的食品生產(chǎn)和產(chǎn)品銷售都必須經(jīng)過市場；其次，作為地方性的行政監(jiān)管部門，雖然職權(quán)無法涉及外地的生產(chǎn)行為，但是可以通過對外地食品進入本地市場的相關(guān)資料進行審查，及時發(fā)現(xiàn)問題，阻隔不安全食品的進入；最后，相對于較為復(fù)雜的生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)注重監(jiān)管交易中的產(chǎn)品，并以此為切入點實行生產(chǎn)供應(yīng)鏈全流程監(jiān)管。

食品安全保障需要突出流程監(jiān)管。通常，人們將食品鏈簡單地理解為“從田頭到餐桌”，用流程的觀念解讀為田間——生產(chǎn)——流通——餐飲等有序環(huán)節(jié)，是一種一維線性流程關(guān)系。其實，食品流通錯綜復(fù)雜，溝通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工、包裝運輸、餐飲消費等各個環(huán)節(jié)，形成放射性的網(wǎng)狀關(guān)系，凸顯了保障食品安全的復(fù)雜性。流程監(jiān)管就是要消除各個環(huán)節(jié)的非安全因素，防止問題食品進入消費領(lǐng)域。因此，食品的市場準入管理是食品安全的基礎(chǔ)性制度，由交易鏈向核查鏈、責(zé)任鏈延伸，成為貫穿整個食品鏈安全管理的軸心。

地級市具備構(gòu)建區(qū)域性食品準入管理機制的基礎(chǔ)。根據(jù)我國各地食品消費習(xí)慣和經(jīng)營半徑，一般適合在市一級層面上構(gòu)建地域性封閉的食品來源信息系統(tǒng)。首先，地級以上城市轄區(qū)內(nèi)的食品流通往往自成體系。各類食品市場主體在地級市轄區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度和交易頻率都明顯高于外部。地級市以上的城市為了保障食品供應(yīng)，都會建立一些規(guī)模較大的食品市場，各類超市、商場、經(jīng)營戶相伴而立，從而形成區(qū)域性的食品市場體系。其次，地級以上的城市是食品交易的核心區(qū)域。食品消費以日常消費量大、進銷速度快為主要特征，這就決定了各食品廠家、總經(jīng)銷、總代理商必須以城市為供應(yīng)基地，保持必要的食品儲備以應(yīng)對隨時而來的全市各類食品經(jīng)營戶的進貨需求，降低市場營銷成本。最后，地級以上城市具備建立食品監(jiān)管信息系統(tǒng)的資金和技術(shù)條件。建設(shè)食品監(jiān)管信息系統(tǒng)，不僅需要有一定規(guī)模的食品交易量為依據(jù)，而且要求相應(yīng)的資金和技術(shù)支撐。相對于一個縣的食品交易規(guī)模，以及財力和技術(shù)條件看，地級市更加能夠滿足這些條件。

支撐食品市場準入管理機制的社會氛圍和技術(shù)條件基本成熟?！妒称钒踩▽嵤l例》明確鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用先進技術(shù)手段記錄法律法規(guī)要求記錄的事項。經(jīng)過四年多的實踐和推廣，電子化交易系統(tǒng)逐漸普及，構(gòu)建區(qū)域性的食品安全公共管理平臺的技術(shù)條件已基本具備。首先，眾多經(jīng)營戶已開展信息化應(yīng)用。為了減少手工勞動、節(jié)約人力成本、提高工作效率，大型企業(yè)以及眾多的生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)都配備了計算機管理系統(tǒng)，連鎖型企業(yè)、微型超市等食品經(jīng)營品種較多的經(jīng)營戶也基本上配備了POS機。其次，眾多的媒介為低成本實施索證、索票創(chuàng)造了條件。計算機、有線寬帶、無線WIFI、智能手機成為大眾消費品，低成本的大容量射頻卡已不再是推廣的障礙。最后，部分行業(yè)的實踐表明，電子化索證、索票是企業(yè)與政府的共同需求。比如，南京華潤蘇果常年有15000多種食品供應(yīng)，他們主動將食品票證管理追加到ERP管理系統(tǒng)中，信息共享既降低了2098個網(wǎng)點各自索證、索票的成本，又減少了各網(wǎng)點重復(fù)追溯的勞動量。又如，南京市正在推進的農(nóng)貿(mào)市場改造升級、肉蔬追溯系統(tǒng)建設(shè)，將農(nóng)產(chǎn)品交易批發(fā)中心與78家農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的7600個經(jīng)營戶通過肉蔬追溯系統(tǒng)聯(lián)為一體，日成交數(shù)超過了10萬筆。目前，又有80家農(nóng)貿(mào)市場即將上線運行，最難管理的經(jīng)營群體實現(xiàn)了電子化追溯。

二、強化管理機制建設(shè)，有效提升監(jiān)管功效

科學(xué)高效的食品市場準入管理機制必須以食品身份的合法性管理為核心，以食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈中的交易為中心環(huán)節(jié)，以食品安全信息化平臺為基礎(chǔ)性支撐。該機制的功能是顯而易見的。

促使經(jīng)營者全面履行自律義務(wù)。任何食品從源頭到終端消費一般要經(jīng)過若干交易環(huán)節(jié)。建立食品市場準入機制，可將上游賣家與下游買家間形成的連環(huán)性的耦合關(guān)系納入常態(tài)化管理。誰不做、誰做不好、誰造假、哪個環(huán)節(jié)不合常理，不僅經(jīng)營者相互監(jiān)督、相互制約，而且監(jiān)管部門可以隨時通過后臺數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)問題，從而采取相應(yīng)的監(jiān)管措施督促商家履行自律義務(wù)。

有效阻隔問題食品。順著生產(chǎn)供應(yīng)鏈向上追溯，最終會找到本市場的食品源頭。如果該食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈未受外來因素干擾，其源頭就只會有一個，或幾個區(qū)域性相對源頭共同指向一個最終的源頭；如果幾個相對源頭指向的源頭證明文件不一致，就可能存在假源頭的嫌疑；經(jīng)過確認或排除嫌疑的，該食品鏈就進入一般程序管理，確有問題的予以查處。因此，通過食品市場準入機制的構(gòu)建，將不斷擠壓問題食品的生存空間。問題食品一旦進入市場，就會被發(fā)現(xiàn)并清除。

全程管控進出市場的食品流程。嚴格食品市場準入管理的同時，通過憑證記錄對退出市場也能實現(xiàn)有效管控。一方面，通過建立便捷的憑證反饋機制，監(jiān)管部門可以及時獲取相關(guān)經(jīng)營者退貨或收回信息，對其進貨量、銷售量的差額進行邏輯判斷，實施必要的流向管控。避免發(fā)生在浙江某地的某全國馳名品牌5000箱鮮牛奶更改生產(chǎn)日期的類似事件。另一方面，可將餐飲業(yè)形成的特殊廢棄物（如地溝油、舊酒瓶）流向納入管理視野，啟動相應(yīng)的工作機制，杜絕其經(jīng)過再加工重新流入食品領(lǐng)域。

提升對食品安全的預(yù)防、預(yù)測、防控能力。在索票、索證制度產(chǎn)生的追源溯流、責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，進一步深化和拓展制度功能。首先，對部分違法行為實施預(yù)防性監(jiān)管。從源頭完善交易信息采集，職能部門通過后臺數(shù)據(jù)分析，主動發(fā)現(xiàn)問題食品線索，并開展有針對性的調(diào)查處理，彌補單一巡查工作方式的不足。其次，職能部門通過分析完整的交易信息，對食品安全形勢進行科學(xué)研判，作出趨勢評估、問題預(yù)判，尤其可以針對區(qū)域外發(fā)生的事件進行對象篩選，防患于未然。最后，能夠迅速采取綜合措施控制突發(fā)事件的損害程度。發(fā)生食品安全突發(fā)事件后，可以在第一時間有針對性地對本地區(qū)涉案批次的所有食品銷售者、生產(chǎn)者、餐飲制作者采取同步控制措施，克服目前拉網(wǎng)式排查所帶來的低效、延誤、不全面等弊端，提升突發(fā)事件的處置水平。

威懾食品領(lǐng)域的違法行為和動機。監(jiān)管部門通過公共管理平臺的數(shù)據(jù)監(jiān)控，隨時保持對問題食品的揭示和處理，對違法者施壓。問題食品一旦被發(fā)現(xiàn)，交易記錄就成為涉嫌違法犯罪的證據(jù)。這種事前、事中、事后全程監(jiān)控機制對違法違規(guī)者是一種威懾，扼制他們違法違規(guī)的沖動。

向社會提供更多的食品信息服務(wù)。完善食品市場交易信息的采集，并依此建立面向社會的食品信息交換平臺，對于區(qū)域內(nèi)食品監(jiān)管意義重大。一方面，提升行政指導(dǎo)效率。食品安全不是靠事后執(zhí)法得來的，而是主要依靠大量的事前指導(dǎo)。如食品下架通知、風(fēng)險提示、行為提醒等服務(wù)，有利于提升監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的互動性，構(gòu)建緊密的管控關(guān)系。另一方面，對社會開放食品查驗功能。消費者隨時可以借助這個平臺查驗所購食品的來源和品質(zhì)保證，也便于廠商查核自己產(chǎn)品的市場銷售狀況。

三、以制度和技術(shù)作保障，實現(xiàn)全方位的監(jiān)管覆蓋

構(gòu)建區(qū)域性食品準入閉合系統(tǒng)，實現(xiàn)全過程、全方位的監(jiān)管覆蓋，必須從食品安全的管理制度和工作機制上進行頂層設(shè)計，形成系統(tǒng)內(nèi)部有自律、外部有監(jiān)管、整體有監(jiān)督的多維管理架構(gòu)。為此，可以借鑒域外經(jīng)驗，突出系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重系統(tǒng)功能與現(xiàn)行制度的銜接。

建立區(qū)域性的保證源頭食品質(zhì)量的市場備案制度。我們可以將美國源頭管理的思路借鑒到區(qū)域食品源頭管理上來，建立區(qū)域性閉合的食品安全監(jiān)管體系。凡進入本區(qū)域內(nèi)的食品、原材料、包裝器具等質(zhì)量、來源證明文件必須得到全面的備案和驗證，同時，確保食品離開本區(qū)域后也能得到管控。備案有兩種形式，一種是按照《食品安全法》現(xiàn)有的規(guī)定，由購買者索要，銷售者提供相關(guān)質(zhì)量證明文件進行保存、備案，并通過公共平臺數(shù)據(jù)實時傳遞給監(jiān)管部門進行后臺驗證。另一種是由銷售者直接向所在地監(jiān)管部門備案。區(qū)域內(nèi)所有交易食品的合法性驗證都可以集中指向，不僅查證便捷，而且管理成本相對較低，但需要另行制度規(guī)定。

制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的食品準入票證制度。統(tǒng)一的票證制度是食品市場準入管理機制最基本的要求，也是食品安全管理最重要的基礎(chǔ)。一是由地方政府研究制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)格的食品進銷貨票證制度。票證管理部門、食品管理部門共同制訂食品的進、銷、退貨票據(jù)，統(tǒng)一所有食品進入?yún)^(qū)域內(nèi)市場所需提供的經(jīng)營者身份、合格證明及食品包裝上對品質(zhì)所標稱的各種認證資料，統(tǒng)一各部門的管理標準。二是明確規(guī)范上游食品銷售者的出證、出票行為。遵從生產(chǎn)供應(yīng)鏈規(guī)律，從銷售源頭由上而下進行有區(qū)別的管理。即上游食品銷售者按規(guī)范出證、出票，下游經(jīng)營者進貨查驗，未實現(xiàn)信息化管理的終端零售者按進貨次序保存票證備查。三是從制度上明確規(guī)定無合法來源證明的食品不得進行銷售或生產(chǎn)加工。進一步強化經(jīng)營者對其所售食品合法來源的舉證責(zé)任，簡化執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效率。凡是無法證明來源的食品必須立即下架、召回或停止生產(chǎn)加工，并進行處罰。四是建立生產(chǎn)型、批發(fā)型、配送型食品經(jīng)營戶申報食品存放地點的制度。便于相關(guān)部門掌握信息，實施源頭食品質(zhì)量抽檢，及時把控源頭食品質(zhì)量安全，防范灌裝、更改日期、假冒偽劣等問題長期潛伏。

建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的食品準入公共管理信息平臺。這個平臺是構(gòu)建食品市場準入機制的核心，它并不尋求替代各經(jīng)營者或管理部門已經(jīng)使用的信息管理系統(tǒng)，而是通過一定形式的對接，實現(xiàn)與食品質(zhì)量安全有關(guān)信息的實時采集，并通過信息反饋為消費者、經(jīng)營者、監(jiān)管者、社會各界提供更有價值的公共信息，實現(xiàn)每類食品從源頭到消費終端每個供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的可隨時驗證。一是建立區(qū)域性的食品市場準入公共數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，包括食品經(jīng)營許可信息、交易食品信息、檢測信息、認證信息、信用信息等。二是建立食品電子索證、索票的數(shù)據(jù)標準。方便全國不同地區(qū)的食品廠商以及已經(jīng)使用信息系統(tǒng)的食品經(jīng)營者通過后期改造與公共管理平臺對接，或在銷售時向下游經(jīng)營者提供標準數(shù)據(jù)接口的電子票證信息；利于POS機、溯源電子秤、電子采購卡、智能手機等硬件廠商、軟件服務(wù)商將食品準入相關(guān)信息納入到軟硬件系統(tǒng)里，方便小微經(jīng)營者低成本使用，形成與食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈相適應(yīng)的電子化索證、索票鏈。三是在全區(qū)域?qū)嵤┙灰仔畔⒉杉贫?。食品?jīng)營者必須配備諸如POS機或計算機等電子設(shè)備，將此作為從事食品經(jīng)營的技術(shù)條件。要求所有上游銷售的出票、索票都必須電子化，及時保存相關(guān)數(shù)據(jù)，鼓勵終端零售、服務(wù)經(jīng)營者使用POS機等電子化終端設(shè)備，向所有消費者提供追溯、維權(quán)憑證。

推進食品、從業(yè)人員、市場主體三項準入制度的有機融合。食品安全管理的核心對象是食品，第二層面是與食品緊密接觸的從業(yè)人員，第三層面是從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的市場主體?！妒称钒踩ā贩謩e設(shè)置了三種準入：市場主體資格準入，食品的市場準入和從業(yè)人員準入。其中，市場主體資格準入屬于許可準入，食品的市場準入屬于管理型準入，食品從業(yè)人員屬于技術(shù)型準入，后來又追加了培訓(xùn)要求，形成了技術(shù)型＋管理型的復(fù)合型準入。目前，在三種類型準入制度的落實中，經(jīng)營主體市場準入最受重視，已形成較完整的工作體系和完備的數(shù)據(jù)信息。相對于經(jīng)營主體的準入管理，食品的市場準入管理基礎(chǔ)比較薄弱，實施起來要困難得多。從業(yè)人員準入管理既需要有醫(yī)務(wù)部門體檢后出具的健康證，又要有公安部門的犯罪記錄、管理部門的誠信記錄，還要有食品安全培訓(xùn)記錄等。目前，都呈分散狀態(tài)，很難齊全。三項準入相互關(guān)聯(lián)，需要有機融合：發(fā)現(xiàn)問題食品可以溯及具體的經(jīng)營主體、從業(yè)人員，記錄誠信，并追究責(zé)任；從業(yè)人員準入管理既可增添食品生產(chǎn)安全，也可加大經(jīng)營自律，因為來自內(nèi)部員工的舉報最精準。因此，要同步建立從業(yè)人員準入數(shù)據(jù)信息，通過誠信壓力和責(zé)任豁免兩方面的激勵，引導(dǎo)內(nèi)部員工對企業(yè)內(nèi)、行業(yè)內(nèi)的食品安全違法現(xiàn)象進行舉報。

（孫涉：中共南京市委黨校；張文睿：南京外國語學(xué)校）

責(zé)任編輯：戴群英