我國(guó)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理體系建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程

■湖南省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總站 潘新初

農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理簡(jiǎn)稱“農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理”，是農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和安全生產(chǎn)管理的法律、法規(guī)、規(guī)章以及方針政策，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械及其駕駛操作人員、農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程實(shí)施安全監(jiān)督管理的行政執(zhí)法行為。它既是農(nóng)業(yè)機(jī)械行政管理的重要組成部分，也是整個(gè)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系中一個(gè)專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的類別。其主要任務(wù)是保障農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化安全發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

1 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的發(fā)展歷程

在農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)體系建立前，農(nóng)業(yè)機(jī)械的安全生產(chǎn)管理已納入了農(nóng)機(jī)部門(mén)的管理范圍。全國(guó)農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)體系于1984年前后始建、湖南省農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)始建于1983年，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的發(fā)展可以劃分為以下四個(gè)階段。

（1）機(jī)務(wù)管理階段（1949～1980年）。這是農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理事業(yè)的起始階段。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展主要是以國(guó)家投入為主，機(jī)具為國(guó)家或集體所有和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)機(jī)安全管理的主要工作是國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、人民公社農(nóng)機(jī)站或機(jī)務(wù)隊(duì)內(nèi)部的機(jī)務(wù)安全管理。1955年8月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)業(yè)機(jī)器拖拉機(jī)站暫行機(jī)務(wù)規(guī)章》，規(guī)定了拖拉機(jī)田間作業(yè)安全操作規(guī)程，并對(duì)機(jī)具保養(yǎng)、修理、保管等提出了具體要求。1978年4月，農(nóng)林部印發(fā)了《農(nóng)村人民公社農(nóng)業(yè)機(jī)械機(jī)務(wù)管理規(guī)章》，規(guī)定拖拉機(jī)駕駛員必須經(jīng)縣農(nóng)機(jī)管理部門(mén)考核合格，才能發(fā)給田間駕駛證，取得田間駕駛證后，方可報(bào)考、領(lǐng)取公路（機(jī)動(dòng)車）駕駛證，并規(guī)定機(jī)組要設(shè)安全員，公社農(nóng)機(jī)站、大隊(duì)機(jī)務(wù)隊(duì)要有兼職安全檢查員，縣以上農(nóng)機(jī)管理部門(mén)要有專職安全監(jiān)理員，這些規(guī)定為農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作奠定了一定的基礎(chǔ)。

（2）機(jī)構(gòu)體系建立階段（1981～1986年）。農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制后，農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)入了國(guó)家、集體、個(gè)人多種所有制經(jīng)濟(jì)共同投入的發(fā)展新格局，農(nóng)機(jī)發(fā)展逐步加快，經(jīng)營(yíng)服務(wù)逐步面向市場(chǎng)，農(nóng)機(jī)安全管理逐步面向農(nóng)村廣大機(jī)手。1981年10月，原農(nóng)業(yè)機(jī)械部公布實(shí)施《農(nóng)用拖拉機(jī)及駕駛員安全監(jiān)督管理規(guī)章》，明確了拖拉機(jī)管理、駕駛員管理、違章處理、事故處理等職責(zé)。1984年2月，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于農(nóng)民個(gè)人或聯(lián)戶購(gòu)置機(jī)動(dòng)車船和拖拉機(jī)經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸業(yè)若干規(guī)定》，明確規(guī)定“農(nóng)民個(gè)人或聯(lián)戶的農(nóng)用拖拉機(jī)，由縣市以上農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門(mén)負(fù)責(zé)檢驗(yàn)，并辦理報(bào)戶（過(guò)戶）、發(fā)牌證手續(xù)；其駕駛?cè)藛T，必須按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行考試、考核，取得合格證照。農(nóng)用拖拉機(jī)上公路行駛，其證照還須按規(guī)定加蓋當(dāng)?shù)毓不蚪煌ú块T(mén)公章，并由公安、交通部門(mén)對(duì)其行使交通安全管理和事故處理權(quán)”。1984年4月，原農(nóng)牧漁業(yè)部經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，公布《農(nóng)用拖拉機(jī)及駕駛員安全監(jiān)督管理規(guī)章》，明確農(nóng)機(jī)管理部門(mén)為拖拉機(jī)及駕駛員的安全監(jiān)理主管部門(mén)，下設(shè)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理專管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理專管機(jī)構(gòu)屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)。這一規(guī)定，確立了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位。由此，全國(guó)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的機(jī)構(gòu)體系逐步建立。

（3）委托管理階段（1987~2003年）。1986年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》，明確規(guī)定“除專門(mén)從事農(nóng)田作業(yè)的拖拉機(jī)及其駕駛員由農(nóng)業(yè)（農(nóng)機(jī)）部門(mén)負(fù)責(zé)外，凡上道路行駛的專門(mén)從事運(yùn)輸和既從事農(nóng)田作業(yè)又從事運(yùn)輸?shù)耐侠瓩C(jī)及駕駛員，由公安機(jī)關(guān)按機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)行管理。有關(guān)道路行駛安全技術(shù)檢驗(yàn)、駕駛員考核、核發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的道路行駛牌證等項(xiàng)工作，公安機(jī)關(guān)可以委托農(nóng)業(yè)（農(nóng)機(jī)）部門(mén)負(fù)責(zé)，并有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、檢查”。1988年3月，國(guó)務(wù)院公布《道路交通管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了拖拉機(jī)委托管理的職責(zé)與要求。在這一階段，農(nóng)機(jī)管理部門(mén)適應(yīng)體制改革的新要求，在履行好拖拉機(jī)安全管理和委托管理職責(zé)的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)管理法制建設(shè)，積極拓展農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理范圍，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的業(yè)務(wù)覆蓋了拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)和農(nóng)用運(yùn)輸車等農(nóng)業(yè)機(jī)械，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理事業(yè)快速發(fā)展。這一階段，先后制定印發(fā)了《農(nóng)業(yè)機(jī)械運(yùn)行安全技術(shù)條件-輪式拖拉機(jī)》等13項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，《農(nóng)業(yè)機(jī)械號(hào)牌》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛證》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械行駛證》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1997年12月，農(nóng)業(yè)部修訂了《農(nóng)用拖拉機(jī)及駕駛員安全監(jiān)理規(guī)定》等規(guī)章，農(nóng)機(jī)安全管理的法律制度、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)逐步建立和完善。

（4）法律授權(quán)管理和全面監(jiān)理階段（2004年以后）?！兜缆方煌ò踩ā酚?004年5月1日正式實(shí)施，以法律授權(quán)的形式賦予了農(nóng)業(yè)（農(nóng)機(jī)）管理部門(mén)對(duì)上道路行駛的拖拉機(jī)登記、檢驗(yàn)、核發(fā)牌證和對(duì)拖拉機(jī)駕駛員考試發(fā)證的職責(zé)。2004年6月，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)），保留了農(nóng)機(jī)部門(mén)“聯(lián)合收割機(jī)及駕駛員牌證照核發(fā)”的行政許可項(xiàng)目。此后，又出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《拖拉機(jī)登記規(guī)定》、《拖拉機(jī)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《聯(lián)合收割機(jī)及駕駛?cè)税踩O(jiān)理規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章。2006年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》，把農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)列為安全生產(chǎn)13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域之一。特別是國(guó)務(wù)院《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第563號(hào)）的頒布實(shí)施，更加明確了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的職責(zé)，將安全監(jiān)管的范圍從拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)2個(gè)大類擴(kuò)大到了14大類的農(nóng)業(yè)機(jī)械，標(biāo)志著農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管走上了依法監(jiān)管、全面監(jiān)管的軌道。

2 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作的職責(zé)與任務(wù)

（1）安全監(jiān)理的基本方針?！栋踩a(chǎn)法》明確規(guī)定，安全生產(chǎn)工作的基本方針是“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”?！鞍踩谝弧笔侵冈谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，在處理保證安全與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的關(guān)系上，要始終把安全放在第一位，優(yōu)先考慮從業(yè)人員和其他人員的人身安全，實(shí)行“安全優(yōu)先”的原則?！邦A(yù)防為主”是指按照系統(tǒng)化、科學(xué)化的管理思想，按照事故發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，千方百計(jì)地預(yù)防事故的發(fā)生，做到防患于未然，將事故消滅在萌芽狀態(tài)。“綜合治理”是指在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會(huì)各方面的力量，分工合作，全方位地研究事故的預(yù)防方法和根治措施，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等各種手段實(shí)施綜合管理，達(dá)到預(yù)防事故、確保安全的目的。

（2）安全監(jiān)理的主要職責(zé)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和農(nóng)機(jī)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作的職責(zé)主要包括:機(jī)車登記管理、駕駛操作人員從業(yè)資格管理、機(jī)車安全技術(shù)檢驗(yàn)、農(nóng)機(jī)作業(yè)秩序與安全管理、農(nóng)機(jī)事故處理和農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理能力建設(shè)等。

（3）安全監(jiān)理的具體任務(wù)。①貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)方針政策和有關(guān)農(nóng)業(yè)機(jī)械安全的法律、法規(guī)、規(guī)章，全面落實(shí)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任制；②對(duì)實(shí)行牌證管理的農(nóng)業(yè)機(jī)械及其駕駛操作人員，按規(guī)定做好牌證核發(fā)工作和監(jiān)督檢查，對(duì)其它危及人身和財(cái)產(chǎn)安全的農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)施登記管理、安全技術(shù)指導(dǎo)；③負(fù)責(zé)農(nóng)機(jī)事故處理工作；④負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛操作人員的考試考核；⑤負(fù)責(zé)農(nóng)機(jī)事故統(tǒng)計(jì)報(bào)告與分析評(píng)估工作；⑥負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械使用(生產(chǎn)、作業(yè)、運(yùn)行)的安全管理及安全生產(chǎn)秩序監(jiān)管，開(kāi)展安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，查處、整治農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)違章行為；⑦開(kāi)展農(nóng)機(jī)安全宣傳教育，組織農(nóng)機(jī)駕駛操作人員學(xué)習(xí)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、安全操作規(guī)程，向廣大農(nóng)民群眾宣傳農(nóng)機(jī)安全常識(shí)；⑧負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)檢驗(yàn)及其駕駛?cè)硕ㄆ趯忩?yàn)，辦理變更、改裝、注銷、報(bào)廢登記和補(bǔ)領(lǐng)換牌證等業(yè)務(wù)；⑨負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械牌證業(yè)務(wù)檔案管理，建立健全農(nóng)業(yè)機(jī)械登記業(yè)務(wù)檔案、駕駛操作人員檔案、農(nóng)機(jī)事故檔案；⑩加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管體系、監(jiān)理裝備和隊(duì)伍建設(shè)，包括基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核和作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)和監(jiān)理裝備建設(shè)。

3 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作的基本成效

（1）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成?！栋踩a(chǎn)法》、《道路交通安全法》、《行政許可法》和《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施后，農(nóng)業(yè)部先后頒布實(shí)施了《拖拉機(jī)登記規(guī)定》、《拖拉機(jī)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《聯(lián)合收割機(jī)及駕駛?cè)税踩O(jiān)理規(guī)定》、《拖拉機(jī)駕駛培訓(xùn)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理辦法》等規(guī)章和《拖拉機(jī)登記工作規(guī)范》、《拖拉機(jī)駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》、《聯(lián)合收割機(jī)登記工作規(guī)范》、《聯(lián)合收割機(jī)駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)地安全檢驗(yàn)辦法》等規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。全國(guó)有30個(gè)?。▍^(qū)、市）公布或修改了省級(jí)《農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》、《農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理辦法》、《農(nóng)機(jī)事故處理辦法》等配套法規(guī)和規(guī)章。國(guó)家頒布了《農(nóng)業(yè)機(jī)械運(yùn)行安全技術(shù)條件》等20多項(xiàng)農(nóng)機(jī)安全方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，《農(nóng)業(yè)機(jī)械號(hào)牌》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛證》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械行駛證》等10多項(xiàng)農(nóng)機(jī)安全方面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我省相繼出臺(tái)了《湖南省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理辦法》、《湖南省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全事故處理辦法》《湖南省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》，先后制定了《小型多功能拖拉機(jī)運(yùn)行安全技術(shù)條件》等6項(xiàng)農(nóng)機(jī)安全方面的地方標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)機(jī)械安全管理法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善，為做好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作提供了法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)保障。

（2）監(jiān)理機(jī)構(gòu)體系基本健全。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，隊(duì)伍不斷壯大、體系不斷完善。目前，全國(guó)共有縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)2900多個(gè)、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理人員達(dá)3.4萬(wàn)人。不少地方采取在縣級(jí)以下設(shè)立農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)立農(nóng)機(jī)安全員、農(nóng)機(jī)安全協(xié)管員等形式，延伸安全管理網(wǎng)絡(luò)。有些地方還成立了由農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藛T自愿參加的農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藚f(xié)會(huì)、農(nóng)機(jī)安全協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管體系日臻完善。

（3）監(jiān)理工作制度基本建立。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理系統(tǒng)不斷完善工作制度，大力推行監(jiān)理業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，在規(guī)范業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目和牌證管理等方面取得了良好成效。全國(guó)統(tǒng)一了拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)登記注冊(cè)和駕駛操作人員的考試、發(fā)證等業(yè)務(wù)管理工作；農(nóng)業(yè)機(jī)械事故控制指標(biāo)列入了全國(guó)安全生產(chǎn)控制考核指標(biāo)體系；農(nóng)機(jī)事故和農(nóng)業(yè)機(jī)械及駕駛操作人員登記情況等納入法定統(tǒng)計(jì)范疇。農(nóng)業(yè)部先后制定了《農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)范》、《拖拉機(jī)聯(lián)合收割機(jī)牌證制發(fā)監(jiān)督管理辦法》等一系列農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作制度，使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作逐步走上了規(guī)范管理的軌道。

（4）農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。多年來(lái)，通過(guò)開(kāi)展“文明監(jiān)理優(yōu)質(zhì)服務(wù)”、“農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行風(fēng)評(píng)議”和“創(chuàng)建平安農(nóng)機(jī)－促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”等活動(dòng)，落實(shí)“五整頓”、“三加強(qiáng)”工作措施，開(kāi)展農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)執(zhí)法、農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)治理和農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)宣傳教育“三項(xiàng)行動(dòng)”，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)法制體制建設(shè)、監(jiān)理能力建設(shè)和監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)“三項(xiàng)建設(shè)”等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管防線前移，重心下沉。機(jī)手安全生產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)，安全環(huán)境優(yōu)化，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)管理成效明顯，農(nóng)機(jī)事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，特別是重特大農(nóng)機(jī)事故得到有效遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年全國(guó)發(fā)生農(nóng)機(jī)事故51273起，死亡18963人，受傷27352人；2009年全國(guó)發(fā)生農(nóng)機(jī)事故7 013起，死亡2476人，受傷7035人。湖南2005年前全省農(nóng)機(jī)事故死亡人數(shù)每年在300人左右，最高的2002年農(nóng)機(jī)事故起數(shù)達(dá)1468起、死亡394人、重傷563人；2012年全省僅發(fā)生上報(bào)農(nóng)機(jī)事故（不含拖拉機(jī)道路交通事故）73起，受傷58人、死亡26人，拖拉機(jī)道路交通事故死亡48人（保險(xiǎn)公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）?？梢钥闯?，在農(nóng)機(jī)社會(huì)保有量快速增長(zhǎng)、作業(yè)范圍不斷擴(kuò)大的情況下，農(nóng)機(jī)事故各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)持續(xù)下降，充分證明農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作為農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。