歐美國家污染物排放許可交易制度理論與實踐

隋建華 丁言強(qiáng) 丁明悅

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100048；山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，環(huán)境污染和生態(tài)破壞越來越成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和人民健康幸福的嚴(yán)重約束。黨的十八大提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的宏偉目標(biāo)和艱巨任務(wù)，對加強(qiáng)環(huán)境管理和提高環(huán)境質(zhì)量提出了更高更嚴(yán)的要求。面對日趨嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢，實行污染物排放總量控制與削減制度刻不容緩，歐美國家在運用污染物總量控制和排放許可交易制度中的成功經(jīng)驗，值得我國參考與借鑒。

一、污染物排放許可交易制度的經(jīng)濟(jì)理論

(一)排放許可交易是消除外部性的一種經(jīng)濟(jì)手段

環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)常提到的外部性的典型例子。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，外部性是某一經(jīng)濟(jì)主體的某種經(jīng)濟(jì)活動以市場機(jī)制之外的方式對其他經(jīng)濟(jì)主體的福利產(chǎn)生的有利或不利的影響，也稱為正的或負(fù)的外部效應(yīng)，是市場經(jīng)濟(jì)活動之外的社會收益或成本。外部性是市場機(jī)制失靈的主要表現(xiàn)之一，由于人們在經(jīng)濟(jì)活動的決策過程中不考慮外部性，只考慮自己的私人收益和成本，不論是正的外部效應(yīng)，還是負(fù)的外部效應(yīng)，都會造成市場對資源配置的無效率。如果是正的外部效應(yīng)，這種經(jīng)濟(jì)活動的提供就會不足，如果是負(fù)的外部效應(yīng)，這種經(jīng)濟(jì)活動的提供就會過多，從而造成社會福利的損失。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性，由于污染物排放過多，超過了生態(tài)環(huán)境吸收和降解污染物的能力，造成環(huán)境質(zhì)量下降，對人們的身體健康和生活生產(chǎn)造成損害，所以需要政府對市場進(jìn)行干預(yù)，消除市場失靈，恢復(fù)有效率的環(huán)境資源配置狀態(tài)。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，有多種方式解決環(huán)境污染的外部性問題。傳統(tǒng)上，世界各國對解決環(huán)境污染外部性問題都是采用標(biāo)準(zhǔn)、法律和管制等命令-控制方式，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張利用經(jīng)濟(jì)手段來控制和消除環(huán)境污染。污染控制的經(jīng)濟(jì)手段(以市場或激勵為基礎(chǔ)的政策工具)可以分為價格工具、數(shù)量工具和安全閥三種。環(huán)境稅收或排放收費制度固定價格而允許排放水平隨經(jīng)濟(jì)活動而變化，所謂價格工具。排放總量控制與許可交易制度固定排放總量(數(shù)量)而允許價格發(fā)生變化，所謂數(shù)量工具。第三種工具稱之為安全閥，是價格和數(shù)量工具的結(jié)合，這種制度實質(zhì)上是排放總量控制與許可交易制度，但允許交易的排放許可的最高(或最低)價格是有上限(下限)的，排放者可以選擇從市場上取得排放許可，或者以特定的觸發(fā)價格(可以隨時調(diào)整)向政府購買。通過設(shè)定足夠高的觸發(fā)價格或者足夠低的許可數(shù)量，安全閥可以用來模仿純數(shù)量或純價格機(jī)制。[注]參見http://en.wikipedia.org/wiki/Emissions_Trading_Scheme

(二)排放許可交易制度的涵義

經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中提供了若干個由簡明到復(fù)雜的關(guān)于總量-交易的排放交易制度的定義。(1)排放許可交易制度或總量-交易制度是通過提供經(jīng)濟(jì)激勵，實現(xiàn)污染物減排的基于市場的污染控制方法。(2)總量-交易制度通過發(fā)放有限數(shù)量的可交易排放許可，限制受管制的排放源的總排放量，排放源必須取得并提交等于其排放量的排放許可數(shù)量。(3)在排放許可交易制度中，先規(guī)定了對一種資源的使用限值(總量)，然后以許可的形式分配給使用者；通過比較實際排放量和提交的排放許可數(shù)量(包括在總量控制范圍內(nèi)購買的排放許可)來確定是否遵守了排放管制。(4)在排放許可交易制度中，先確定允許的排放總水平，然后以許可的形式分配給企業(yè)；排放水平低于其分配的排放水平的企業(yè)可以把多余的許可賣給其他企業(yè)，或者用來抵消該企業(yè)將來的超額排放。(5)總量-交易制度，是為污染物排放賦予價格，以成本有效的方式削減污染物排放的一種方法；先確定一個排放總量的限制，在這個限制內(nèi)，參加者購買和出售許可；總量控制可以確保達(dá)到排放目標(biāo)，交易制度可以確保采用成本最低的減排措施。[注]定義(1)-(4)見http://en.wikipedia.org/wiki/Emissions_Trading_Scheme；定義(5)見http://ukinaustralia.fco.gov.uk/en/about-us/working-with-australia/climate-change/emissions-trading

綜合上述，我們可以這樣來理解排放許可交易制度或總量-交易制度：這種污染控制手段先規(guī)定對一種資源的使用限值(總量)，然后以許可的形式分配給使用者；通過發(fā)放有限數(shù)量的可交易排放許可，限制受管制的排放源的總排放量；排放源必須取得并提交等于其排放量的排放許可數(shù)量，通過比較實際排放和提交的排放許可數(shù)量來確定是否遵守了排放管制；排放量低于其分配的排放許可的企業(yè)可以把多余的許可賣給其他企業(yè)，或者儲存用來抵消該企業(yè)將來的超額排放；排放量高于其分配的排放許可的企業(yè)必須向其他企業(yè)或政府購買排放許可，以彌補(bǔ)其排放許可數(shù)量的不足?？偭靠刂剖且环N政府管制機(jī)制；不報告排放量或不提交排放許可要受到政府其他管制機(jī)制的懲處，如罰款或其他處罰。

(三)排放許可交易制度的原理與意義

污染物排放許可交易制度通過市場機(jī)制分配減排活動，提供了一種對國家或地區(qū)整體成本最小的減排管制工具?？偭靠刂瓶梢源_保達(dá)到排放目標(biāo)，交易制度可以確保采用成本最低的減排措施。

在總量控制中，中央權(quán)威當(dāng)局(通常是政府機(jī)構(gòu))制定某種污染物允許排放的總量上限，以排放許可的形式分配或拍賣給企業(yè)，代表排放特定數(shù)量的某種污染物的權(quán)利，發(fā)放的許可總數(shù)不能超過總量上限，從而把總排放限制在排放總量的水平上。在總量控制范圍內(nèi)，單個企業(yè)可自由選擇是否以及如何進(jìn)行污染物減排；企業(yè)將選擇成本最低的方式遵守污染管制，減排成本低的排放源將額外削減排放，出售其節(jié)約的排放許可，而減排成本高的排放源通過購買許可將允許排放。實際上，排放許可的買方因污染而付費，而賣方因減排而受益，通過排放許可交易，可以形成反映減排邊際成本的市場價格。這樣，從理論上說能夠以最低成本實現(xiàn)減排的企業(yè)將進(jìn)行減排，減排活動的市場分配以對社會最低的成本實現(xiàn)污染物減排目標(biāo)，這也是排放交易制度的根本目的。

污染物的性質(zhì)在決定采用何種政策工具控制污染中起著重要作用。排放許可交易制度比較適合于在較大范圍內(nèi)不管排放點在哪里，其環(huán)境影響一般來說是相似的，排放位置并不重要的污染物。美國最早制定和實施了排放許可交易制度，用來控制在較大區(qū)域內(nèi)造成酸雨問題的污染物即二氧化硫、氮氧化物。在氣候變化問題中，溫室氣體在全球擴(kuò)散，造成全球變暖，所以國際社會傾向于贊成采用排放交易制度控制二氧化碳等溫室氣體排放，其應(yīng)用從美國的清潔空氣政策向全球氣候政策發(fā)展，形成全球碳排放交易市場。

二、美國的排放許可交易制度

自1995年始，美國利用排放交易制度削減電廠的二氧化硫、氮氧化物污染排放，以解決酸雨問題。后來，美國部分地區(qū)利用排放交易制度控制揮發(fā)性有機(jī)物、臭氧耗竭物質(zhì)和二氧化碳，但排放交易市場一般更加地方化?？傮w來說，美國酸雨控制的排放交易制度收到了預(yù)期效果，比較成功，但在采用二氧化碳等溫室氣體控制的排放交易制度中比較遲緩。

美國與酸雨有關(guān)的排放交易制度在《1990年清潔空氣法案》中確立，1995年氮氧化物和二氧化硫的新的排放總量生效，排放交易制度正式實施，建立全國二氧化硫排放交易市場和若干個氮氧化物區(qū)域交易市場，當(dāng)年的酸雨排放量下降300萬噸。2003年，美國環(huán)保局開始管理氮氧化物州實施計劃下的氮氧化物預(yù)算交易計劃，這是一個基于市場的總量-交易計劃，目的是削減美國東部電廠和其他大型燃燒源在夏季暖月的氮氧化物排放。2011年，美國制定跨州空氣污染規(guī)則，包括全國二氧化硫交易計劃和四個獨立的二氧化硫與氮氧化物交易組。

1997年，美國伊利諾宜州在芝加哥的大部分區(qū)域設(shè)立揮發(fā)性有機(jī)物交易計劃，稱為減排市場制度。至2000年，該州8個縣100多個大污染源開始交易污染排放信用。2003年，紐約州建議并得到東北9個州承諾共同制定發(fā)電商總量-交易二氧化碳排放計劃，稱為區(qū)域溫室氣體行動，2009年1月1日，該計劃啟動，目標(biāo)是到2018年各州發(fā)電行業(yè)的碳“預(yù)算”比2009年下降10%。2003年，美國公司可以在芝加哥氣候交易所自愿交易二氧化碳排放許可，2007年8月，該交易所宣布為在美國清潔地去除臭氧耗竭物質(zhì)的項目創(chuàng)建排放抵消機(jī)制。2006年，美國加州制定了全球變暖解決方案法案，為三類主要項目(糞便管理、林業(yè)、臭氧耗竭物質(zhì)去除)提供了項目抵消形式的靈活機(jī)制。2007年2月，美國7個州和加拿大4個省聯(lián)合建立西部氣候行動-區(qū)域溫室氣體排放交易系統(tǒng)。2010年加州批準(zhǔn)建立總量-交易管制，允許該州溫室氣體排放者購買和出售排放許可。

三、歐盟的溫室氣體排放許可交易制度

(一)《京都議定書》對溫室氣體交易制度的規(guī)定

《京都議定書》是一項控制全球氣候變化的國際條約，1997年達(dá)成，2005年生效。在條約中，多數(shù)發(fā)達(dá)國家接受六種主要溫室氣體排放的有法律約束力的減排目標(biāo)。各締約的附錄I國家接受其排放配額(分配的數(shù)量)，到2012年將其溫室氣體總排放從1990年的排放水平削減5.2%。美國是唯一沒有批準(zhǔn)該條約的附錄I工業(yè)化國家。

《京都議定書》規(guī)定了若干靈活機(jī)制，使附錄I國家能夠以較低的經(jīng)濟(jì)影響履行其減排承諾。京都議定書第3.3條規(guī)定，附錄I締約方可以用1990年以來的植樹造林(森林庫)和砍伐(源)的溫室氣體去除來履行其減排承諾。附錄I締約方也可利用國際排放交易，在2008-2012年的5年履約期，排放低于其配額的國家可以向超過其配額的國家出售其分配的數(shù)量單位；附錄I國家也可在其他國家主辦減排溫室氣體的碳項目，這些項目創(chuàng)造可交易碳信用，用于附錄I國家實現(xiàn)其排放總量控制。以項目為基礎(chǔ)的京都機(jī)制是清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合實施，清潔發(fā)展機(jī)制項目在非附錄I國家進(jìn)行，而聯(lián)合實施項目在附錄I國家進(jìn)行。

(二)歐盟溫室氣體排放許可交易制度概況

在溫室氣體排放控制方面，歐盟排放交易制度是世界上第一個和最大的多國家溫室氣體排放交易系統(tǒng)。歐盟排放交易制度是一種數(shù)量工具，利用總量-交易制度實現(xiàn)《國家分配計劃》中規(guī)定的排放目標(biāo)。歐盟排放交易制度自2005年開始運行，作為試點，英國排放交易制度自2002年開始運行，是世界上第一個大規(guī)模溫室氣體排放交易系統(tǒng)。

根據(jù)《京都議定書》，以1990年的排放水平為基準(zhǔn)進(jìn)行計算，歐盟承諾在2008-2012年期間削減其溫室氣體排放量的8%。歐洲議會和歐洲理事會2003年10月13日發(fā)布的《2003/87/EC指示》建立了歐盟溫室氣體排放交易制度。該制度是歐盟防止氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，是歐盟達(dá)到《京都議定書》中規(guī)定的溫室氣體排放總量控制目標(biāo)的核心政策工具之一，分三個階段實施。在英國和丹麥的自愿試點之后，2005年1月歐盟溫室氣體排放交易制度階段Ⅰ開始運行，當(dāng)時歐盟的15個成員國全部參加(現(xiàn)在歐盟27個成員國中有25個成員國參加)。

階段Ⅰ(2005-2007年)的計劃規(guī)定了大型裝置(凈供熱量超過20兆瓦的電廠和碳密集企業(yè))可以排放的二氧化碳總量，占?xì)W盟二氧化碳排放的幾乎一半(46%)。階段I允許參加者相互交易排放許可和通過《京都議定書》的清潔發(fā)展機(jī)制從發(fā)展中國家獲得的經(jīng)證實的碳減排信用。

在階段Ⅰ和階段Ⅱ(2008-2012年)，排放許可通常免費發(fā)給企業(yè)，使它們獲得白來的利潤。在歐盟排放交易制度運行的前兩年，預(yù)期的年增1-2%的碳排放有少許絕對下降，合理的排放削減估計為每年0.5-1.0億噸二氧化碳，或者說歐盟預(yù)期排放總量的2.5-5%。然而，若干設(shè)計缺陷制約了該制度的效果，初始期(階段Ⅰ)2005-2007年的排放總量控制不是很嚴(yán)，沒有取得顯著的減排。事后的調(diào)查結(jié)果顯示，分配的許可總數(shù)超過了實際排放，使碳價格在2007年下降為0。許可供給過多的原因是，歐盟分配許可時，依據(jù)在哥本哈根的歐洲環(huán)境署提供的排放數(shù)據(jù)，采用類似于聯(lián)合國的以水平活動為基礎(chǔ)的排放定義，但布魯塞爾的歐盟排放交易系統(tǒng)的交易紀(jì)錄采用的是以垂直裝置為基礎(chǔ)的排放測量系統(tǒng)，這導(dǎo)致歐盟排放交易制度在階段Ⅰ多供給了2億噸排放許可(市場總量的10%)，造成價格崩潰。

階段Ⅱ的許可供給有所趨緊，但允許利用聯(lián)合實施和清潔發(fā)展機(jī)制來抵消，結(jié)果是歐盟不需要減排就可達(dá)到階段Ⅱ的總量控制目標(biāo)。在階段Ⅱ，預(yù)期到2010年，與沒有總量控制的預(yù)期排放(正常排放)相比，減排量約為2.4%。

在階段Ⅲ(2013-2020年)，歐洲委員會提出了若干變化，包括制訂整個歐盟的排放總量，把許可分配給歐盟成員國；排放交易制度將覆蓋歐盟內(nèi)二氧化碳排放的約48%；強(qiáng)化對抵消的使用限制；不限制階段Ⅱ和階段Ⅲ之間的許可儲存；從許可分配轉(zhuǎn)向許可拍賣。

(三)歐盟溫室氣體排放許可交易制度的運行

歐盟排放交易制度是歐洲范圍內(nèi)的總量-交易制度，總量控制允許的總體排放量。在這個限制內(nèi)，交易制度的參加者可購買和出售排放許可，這些許可是系統(tǒng)內(nèi)共同的交易“貨幣”。歐盟范圍內(nèi)的交易要得到歐洲委員會的審核和認(rèn)證，所有交易國家要保留全國和裝置層次上的排放清單。

歐盟排放交易制度的參加者是發(fā)電和能源密集行業(yè)——電廠、石油冶煉、海上石油開采、鋼鐵、水泥、造紙、食品飲料、玻璃、瓷器、車輛工程與制造。在實踐中，各歐盟成員國要制訂《國家分配計劃》，交由歐洲委員會批準(zhǔn)，這就規(guī)定了該系統(tǒng)覆蓋的所有參加者允許的總排放量上限，轉(zhuǎn)換成排放許可(1個許可等于1噸二氧化碳)，由歐盟成員國分配給交易制度的參加者。由于發(fā)放的許可總量低于“正?！迸欧潘枰脑S可數(shù)量，總排放量上限制造了市場稀缺性，從而產(chǎn)生碳價格。

在每一年的年末，參加者要提交等于其實際排放的排放許可，這意味著它們要用碳許可貨幣來購買其排放。它們可以使用其分配的排放許可的全部或一部分，參加者可以通過從市場上購買排放許可，排放量可以超過其分配的排放許可。類似地，如果企業(yè)的排放低于其分配的許可，如投資于更加有效的技術(shù)或采用低碳能源資源，那么該企業(yè)就可以出售其多余的排放許可。因為系統(tǒng)中分配的排放許可數(shù)量是固定的，所以環(huán)境不受影響。能夠以低成本實現(xiàn)減排的參加者將減少排放，而不能以低成本實現(xiàn)減排的參加者將購買排放許可。這樣，減排就能以最為成本有效的方式來實現(xiàn)，排放交易有利用于降低防止氣候變化的成本。

四、英國溫室氣體排放許可交易制度

歐盟在《京都議定書》中的溫室氣體整體削減目標(biāo)要求英國實現(xiàn)12.5%的減排，而英國單方面宣布的政策目標(biāo)是到2010年二氧化碳排放量比1990年排放量降低20%。英國政府2000年11月啟動的《英國氣候變化計劃》制定了一整套措施來實現(xiàn)這些減排目標(biāo)，其中有三個相互鎖定的經(jīng)濟(jì)工具：氣候變化稅、協(xié)商達(dá)成的行業(yè)氣候變化協(xié)議和排放交易制度。協(xié)商達(dá)成“氣候變化協(xié)議”的能源密集行業(yè)的企業(yè)享受80%的氣候變化稅優(yōu)惠，為工業(yè)部門達(dá)成氣候變化協(xié)議提供了經(jīng)濟(jì)激勵，從而成為排放許可交易制度參加者的主流，這些企業(yè)可以選擇參加ETS履行其參加行業(yè)氣候變化協(xié)議中的減排義務(wù)。

(一)英國溫室氣體排放許可交易制度概況

2002年4月，英國開始實施世界上第一個大規(guī)模多行業(yè)溫室氣體排放自愿交易制度，是法定的歐盟排放交易制度實施前(2005年)的試點，現(xiàn)已擴(kuò)大到英國經(jīng)濟(jì)的54個部門。英國排放交易制度框架文件于2001年8月公布，提供了制度規(guī)則隨后發(fā)展的政策背景，把交易制度置于其他氣候變化政策的背景中。英國排放交易制度規(guī)則是交易制度的定義文件，涵蓋交易制度的全部參加者類型，并以約束政府和直接參加者、團(tuán)體和交易參加者按制度規(guī)則行動的單獨協(xié)議為補(bǔ)充。

英國排放交易制度首期五年(2002-2006年)，主要目的是為履行溫室氣體減排義務(wù)的單個企業(yè)提供靈活性，以降低達(dá)到既定規(guī)標(biāo)的經(jīng)濟(jì)成本；另一個目的則是把倫敦金融市場建成全球環(huán)境許可交易場所。該制度對《京都議定書》中涵蓋的按其全球變暖潛力進(jìn)行加權(quán)計算的6組溫室氣體的總體排放進(jìn)行管制，制度中規(guī)定了單個企業(yè)的排放限值，用于交易的單位是噸二氧化碳當(dāng)量(tCO2e)。

英國排放交易制度是世界上第一個整個經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的溫室氣體排放交易制度，于2006年12月結(jié)束，2007年3月完成最后的過渡，要求直接參加者從2007年1月開始加入歐盟排放交易制度。2008年，該制度的管理轉(zhuǎn)到英國能源與氣候變化部，2009年對新進(jìn)入者關(guān)閉?，F(xiàn)在，該制度與歐盟排放交易制度平行運行。

(二)英國溫室氣體排放許可交易制度的運行

自愿交易制度吸收了英國行業(yè)和組織的32個參加者，每個參加者都承諾減排一定數(shù)量的二氧化碳，都同意持有足夠的排放許可，以覆蓋當(dāng)年的排放，并參加總量控制與交易制度，年度排放總量逐步減少，但可以利用最便宜的方法達(dá)到其減排目標(biāo)，可以與其他企業(yè)交易減排信用。32個公司和組織(交易制度的直接參加者)自愿制定減排目標(biāo)，以1998-2000年的排放水平為基準(zhǔn)，削減排放；它們承諾到交易制度結(jié)束時降低其排放396萬噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)。在交易制度的執(zhí)行期間，直接參加者實現(xiàn)的減排超過了720萬噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)。作為回報，32個參加者從英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部獲得了2.15億英鎊的“激勵基金”，以該基金作為預(yù)算，2002年3月英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部進(jìn)行了一次排放許可拍賣，向參加者分配排放許可。各參加者自主決定采取行動，管理其排放，恰好達(dá)到其排放目標(biāo)，或?qū)⑵鋵嶋H排放降低到其目標(biāo)以下(從而釋放出許可，可以出售這些許可，也可以保留用于未來年份)，或者向其他參加者購買許可，以覆蓋其超量排放。

排放交易制度的潛在參加者主要有兩類，稱為“直接參加者”和“協(xié)議參加者”。直接參加者是2002年3月英國政府進(jìn)行的一次補(bǔ)貼拍賣時32家進(jìn)入交易制度的企業(yè)，這次拍賣允許任何組織提出其2002-2006年期間以1998-2000年的排放為基準(zhǔn)的減排量，并獲得按每噸減排量計算的補(bǔ)貼。參加拍賣的企業(yè)要承諾2006年的具體減排量，并于期間各年2002-2005年逐步實現(xiàn)，2002年的目標(biāo)是2006年的20%，隨后各年分別提高到40%，60%和80%。這樣，承諾在2006年減排1噸的直接參加者，在整個2002-2006年期間承諾3噸的總減排量。直接參加者要參加總量-交易排放交易制度，分配的排放許可等于其基準(zhǔn)排放減去每年的減排承諾，它們可以利用交易履行其減排承諾，如果其減排超過承諾的減排量，可以在英國排放交易制度中出售其排放許可。

協(xié)議參加者是氣候變化協(xié)議覆蓋的6000個企業(yè)，如果這些企業(yè)超過其協(xié)商達(dá)成的減排目標(biāo)，可以創(chuàng)造并出售排放許可，或者反過來，購買排放許可代替其部分或全部減排義務(wù)，從而履行其協(xié)議中規(guī)定的義務(wù)。對這些企業(yè)來說，排放交易實際上是基準(zhǔn)-信用排放交易制度，單個企業(yè)參與交易是完全自愿的。在實踐中，氣候變化協(xié)議覆蓋的6000家企業(yè)中有約四分之一的企業(yè)參與了排放交易。

英國國家審計辦公室和環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部的專家對該制度進(jìn)行了評估，評估結(jié)論是，該制度的確使參加者實現(xiàn)了減排，但如果其目標(biāo)更加嚴(yán)格的話，可以取得更多的減排。碳排放交易制度使政府和企業(yè)獲得了拍賣過程、交易系統(tǒng)、制訂減排策略的寶貴經(jīng)驗，掌握了交易運行機(jī)制。

五、英國的廢棄物填埋許可交易制度

廢棄物填埋特別是可生物降解城市廢棄物填埋，既污染環(huán)境，也產(chǎn)生溫室氣體，引起氣候變化。英國和其他歐盟國家同意減少可生物降解城市廢棄物的填埋量，盡可能防止或減弱廢棄物填埋對環(huán)境造成的損害，如地表水、地下水、土壤、空氣污染和溫室氣體的產(chǎn)生。

英國2003年頒布的《廢棄物與排放交易法案》(2003年11月13日)旨在使英國履行《歐共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》中的義務(wù)，為世界上第一個整個經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的排放交易制度提供實施處罰的法律依據(jù)。該法案的第1部分規(guī)定了許可交易制度，使英國以最為成本有效和有效率的方式履行《歐共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》第5(1)和5(2)條中的義務(wù)，規(guī)定了給廢棄物處理當(dāng)局的可交易許可的分配，包含兩項在兩個層次的領(lǐng)域促進(jìn)各權(quán)威當(dāng)局間合作的措施，要求一些權(quán)威當(dāng)局到2005年4月在兩個層次的領(lǐng)域內(nèi)制定城市廢棄物管理的聯(lián)合戰(zhàn)略，廢棄物處理當(dāng)局要具備廢棄物分類處理的能力。該法案第2部分提供了對英國溫室氣體排放交易制度的未能達(dá)到其減排目標(biāo)的直接參加者進(jìn)行處罰的法律依據(jù)，修改了《污染預(yù)防與控制法案》，規(guī)定了在未來排放交易制度中適用的處罰。

英國的廢棄物填埋許可交易制度主要在英格蘭實施，在英格蘭，《歐共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》是通過《廢棄物與排放交易法案》的相關(guān)管制來實施的?！稄U棄物與排放交易法案》為設(shè)計用來實施《歐共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》第5(2)條的廢棄物填埋許可交易制度提供框架?！稓W共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》為英國規(guī)定的可生物降解城市廢棄物填埋削減量目標(biāo)通過《廢棄物與排放交易法案》轉(zhuǎn)化為立法。

為促進(jìn)英格蘭完成其英國目標(biāo)的份額，英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部賦予英格蘭廢棄物處置當(dāng)局單獨的目標(biāo)，采用填埋許可交易制度幫助地方當(dāng)局以成本有效的方式進(jìn)行許可交易。填埋許可交易制度采用了廢棄物政策和做法的重大的創(chuàng)新變化，以分流可生物降解城市廢棄物的填埋。填埋許可交易制度意在提供一種成本有效的方法，使英格蘭能夠達(dá)到《歐共體關(guān)于廢棄物填埋的指示》第5(2) 條規(guī)定的削減可生物降解城市廢棄物的填埋量的目標(biāo)。

英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部2009年11月12日發(fā)布了填埋許可與交易制度第3年(2008/09)年度報告。2007/08年度的結(jié)果顯示，英格蘭可生物降解城市廢棄物填埋量繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，地方當(dāng)局的目標(biāo)是可生物降解城市廢棄物填埋量不超過1360萬噸，事實上，英格蘭在2007/08年度只填埋了1060萬噸可生物降解城市廢棄物，比2006/07年度下降8.4%，比2004年發(fā)放的許可量低22.4%。全部121個廢棄物處置(81)和權(quán)威當(dāng)局(40)在2007/08年度持有足夠的可生物降解城市廢棄物填埋許可，沒有權(quán)威當(dāng)局受到處罰，各權(quán)威當(dāng)局繼續(xù)使用交易制度的靈活性，通過分流可生物降解城市廢棄物填埋和許可儲存、借用和交易，滿足其許可的分配量。

2013年1月30日，英國議會決定2012/13年度后停止廢棄物填埋許可交易制度，在這之前，該制度將繼續(xù)照常執(zhí)行，直到2013年9月30日融合過渡期結(jié)束時交易關(guān)閉。英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部在仔細(xì)分析了有助于英國實現(xiàn)其2013年和2020年廢棄物填埋分流目標(biāo)所需要的各種政策選擇后，認(rèn)為填埋許可交易制度已不再是分流廢棄物的主要推動因素，因為目前廢棄物填埋稅是地方當(dāng)局減少填埋的更大激勵。因此，在2012/13年度結(jié)束填埋許可交易制度，可以依靠現(xiàn)有措施，如填埋稅來減少廢棄物填埋量。填埋許可交易制度在影響地方當(dāng)局采取行動，分流可生物降解廢棄物填埋方面是有效的，這些行動包括廢棄物預(yù)防措施、增加回收和堆肥、廢棄物處理設(shè)施投資。英國達(dá)到了2010年歐盟廢棄物填埋分流目標(biāo)，在實現(xiàn)2013年和2020年目標(biāo)方面也正在取得良好進(jìn)展。

六、英國和波蘭的二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放交易制度

(一)英國的二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放交易制度

2008年1月1日，根據(jù)國家減排計劃，英國啟動了國家交易計劃。英國的國家減排計劃是歐盟《大型燃燒廠指示》(2001/80/EC)的一部分。該指示規(guī)定了供熱能力等于或大于50兆瓦的大型燃燒廠排放二氧化硫、氮氧化物和粉塵的最低標(biāo)準(zhǔn)。

英國的2007年大型燃燒廠管制提供了參加英國國家減排計劃的大型燃燒廠間交易其年度排放限值的法律基礎(chǔ)。交易制度建立了參加交易制度的大型燃燒廠注冊制度，記錄這些交易。管制當(dāng)局審核年度總量排放報告。國家交易計劃允許“現(xiàn)有的”大型燃燒廠(1987年7月1日前獲得首次許可的燃燒廠)與制度內(nèi)的其他大型燃燒廠交易其二氧化硫、氮氧化物和粉塵年度排放許可。

英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部允許現(xiàn)有大型燃燒廠的經(jīng)營者選擇決定受基于總量的年度國家減排計劃或基于濃度的排放限值的控制，或者申請免受國家減排計劃約束而有限期退出。最終，94家大型燃燒廠(由40個不同的經(jīng)營者經(jīng)營)選擇國家減排計劃。

(二)波蘭的二氧化硫和氮氧化物排放交易制度

波蘭關(guān)于大型燃燒廠二氧化硫和氮氧化物排放平衡與結(jié)算制度的法律于2011年1月1日生效，相應(yīng)的總量-交易制度得以建立。該項法律的目的是制定一個法律框架，為大型燃燒廠提供經(jīng)濟(jì)激勵和靈活機(jī)制，使波蘭實現(xiàn)其2015年的預(yù)期排放總量目標(biāo)。二氧化硫和氮氧化物平衡制度由全國排放平衡與管理中心管理。但是，沒有規(guī)定單獨的結(jié)算時期(階段)，生產(chǎn)的排放按年度進(jìn)行事后平衡，經(jīng)營者需要提交年度報告。該法律規(guī)定，要制訂電力生產(chǎn)、熱生產(chǎn)、二氧化硫排放和氮氧化物排放的全國年度排放總量和全國年度平衡，據(jù)此全國排放平衡與管理中心確定年度排放總量指數(shù)。

該交易制度的主要特點：一是根據(jù)廠家上一年的生產(chǎn)和年度排放總量指數(shù)事后分配排放許可；二是允許不同年份間的排放許可儲存；三是由于是事后分配排放許可，因此不準(zhǔn)借用排放許可；四是每年5月15日提交排放許可(提交的許可數(shù)量要等于經(jīng)營者前一年份的排放總量)。