我國人大職權(quán)設(shè)置的制度邏輯

鐘麗娟

(中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250103)

在我國憲法中，人民代表大會處于國家機構(gòu)的基礎(chǔ)和核心地位。人民代表大會定位為國家權(quán)力機關(guān)，而權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)又具體通過其法定職權(quán)得以體現(xiàn)。因此，哪些權(quán)力歸人大，便成為人大制度的核心問題。改革開放以來，在我國人大的四項職權(quán)中，落實最為充分的是立法權(quán)，監(jiān)督權(quán)的行使也日益規(guī)范。而重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)，理論界和實務(wù)界大都認(rèn)為其行使不力。究竟是實踐中無法有效落實的問題，還是立法和制度設(shè)計本身不夠科學(xué)的問題？換言之，這些權(quán)力設(shè)置的必要性何在，實現(xiàn)的可能性何在？因此，有必要進(jìn)一步審視我國人大職權(quán)設(shè)置的理論淵源和實現(xiàn)的制度環(huán)境。

一、我國人大職權(quán)設(shè)置的理論淵源

近代社會，代議制成為人民主權(quán)實現(xiàn)最主要的制度形式，但在政治思想史上，不同的代議制有著不同的理論基礎(chǔ)，基于權(quán)力分立或者基于議行合一，代議機構(gòu)的職權(quán)也因此有所不同。以美國為代表的西方議會，立足于孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說，代議機構(gòu)的職權(quán)有限并且受到制約。而我國的人民代表大會，以盧梭的主權(quán)至上為指導(dǎo)，享有的是廣泛而不受限制的權(quán)力。我國人大的職權(quán)設(shè)置并非我國獨創(chuàng)，其直接理論淵源是馬克思主義經(jīng)典作家總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)時所強調(diào)的、高度集權(quán)的人民代表機關(guān)理論，而其實踐樣本則是列寧時代的一切權(quán)力歸蘇維埃。

1871年巴黎無產(chǎn)階級成立巴黎公社新政權(quán)時，公社由巴黎20個市區(qū)的無產(chǎn)階級直接選舉產(chǎn)生的86名代表組成的公社委員會行使全部權(quán)力，有權(quán)通過法令，行使行政權(quán)、審判權(quán)，并決定一切重大問題。盡管巴黎公社僅存在兩個多月時間，但卻對后來的社會主義國家政權(quán)建設(shè)影響深遠(yuǎn)。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，勾勒出了新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)的理想，提出：“公社必須由各區(qū)全民投票選出的城市代表組成，這些城市代表對選民負(fù)責(zé)，隨時可以撤換。其中大多數(shù)自然會是工人，或者是公認(rèn)的工人階級的代表。它不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政權(quán)和立法的工作機關(guān)?！弊ⅰ恶R克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647頁。出于對資產(chǎn)階級議會僅僅是“清談館”的批判，馬克思提出了“一切有關(guān)社會生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社”注《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647頁。的論斷。在馬克思代議制理論的基礎(chǔ)之上，恩格斯將其進(jìn)一步推進(jìn)和明確。1891年，當(dāng)恩格斯談到對德國社會民主黨綱領(lǐng)草案的意見時明確指出：“有一點在我看來應(yīng)該而且能夠?qū)懙骄V領(lǐng)里去，就是把一切政治權(quán)利集中于人民代議機關(guān)之手的要求?！弊ⅰ恶R克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第273頁。由此可見，馬克思、恩格斯是在對資產(chǎn)階級議會的批判中，提出了新的政權(quán)必須是真正代表民意的、真正代表國家一切權(quán)力的、一元化的權(quán)力機關(guān)。如此，代議機構(gòu)應(yīng)掌握一切社會事務(wù)的決定權(quán)，后來被社會主義國家奉為經(jīng)典。然而，馬克思主義經(jīng)典作家的這一理論，更多的是對人民代表機關(guān)建設(shè)的一種設(shè)想，直到1917年俄國工農(nóng)兵代表蘇維埃的建立，才使馬恩所強調(diào)的高度集權(quán)的人民代表機關(guān)理論得以制度上的實踐。列寧在馬恩代議制理論的基礎(chǔ)上，將其進(jìn)一步豐富和發(fā)展，提出：“擺脫議會制的出路，當(dāng)然不在于廢除代議機構(gòu)和選舉制，而在于把代議機構(gòu)由‘清談館’變?yōu)椤ぷ鳈C構(gòu)’”。[注]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第210頁。由此，無產(chǎn)階級不是要廢除資產(chǎn)階級的議會制，而是要擺脫其“清談館”式的議會，建立一種實際握有權(quán)力的代議機關(guān)。在他看來，“為了建立共和制，就絕對要有人民代表的會議，并且一定要有全民的(按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的)和立憲的會議……為了建立 ‘真正代表民意’的新制度，單是把代表會議叫作立憲會議是不夠的，必須使這個會議擁有 ‘立’出東西來的權(quán)力和力量?！盵注]《列寧全集》第1卷，人民出版社1984年版，第51頁。正是在議會集權(quán)理論的指導(dǎo)下，“一切權(quán)力歸蘇維?！钡闹谔枒?yīng)運而生。

我國的人大制度建設(shè)與馬克思、恩格斯、列寧的政權(quán)建設(shè)理論一脈相承。蘇聯(lián)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗和模式，更成為我國人大制度建設(shè)的直接理論依據(jù)和實踐樣本。在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)仿照蘇聯(lián)做法，建立了工農(nóng)代表大會的蘇維埃政權(quán)組織，主張它應(yīng)成為真正的權(quán)力機關(guān)?？谷諔?zhàn)爭時期的參議會使共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)實踐有所中斷，但抗戰(zhàn)之后建立的人民代表會議，以及建國之后的人民代表大會，始終強調(diào)代表機關(guān)應(yīng)成為真正的權(quán)力機關(guān)。1949年3月，毛澤東在中共七屆二中全會上，對人民代表會議制度作出論述：“我們不采取資產(chǎn)階級共和國的國會制度，而采取無產(chǎn)階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內(nèi)容上我們和蘇聯(lián)的無產(chǎn)階級專政的蘇維埃是有區(qū)別的，我們是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃。‘蘇維?！@個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。蘇維埃是俄國人民創(chuàng)造的，列寧加以發(fā)揚。在中國，因為資產(chǎn)階級共和國的國會制度在人民中已經(jīng)臭了，我們不采用它，而采用社會主義國家的政權(quán)制度?！盵注]《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第265頁。1951年，劉少奇在出席北京市第三屆人民代表會議時指出：“要使各級人民代表會議成為各級人民政府一切工作和一切活動的中心環(huán)節(jié)。各級人民政府的一切工作和一切活動應(yīng)向各級人民代表會議作報告，并接受其質(zhì)詢和審議，重要的工作和活動還須先經(jīng)過人民代表會議的討論和決議，然后大家團(tuán)結(jié)一致地加以執(zhí)行?！盵注]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第56頁。1954年我國第一部社會主義憲法規(guī)定，我國的全國人民代表大會完全統(tǒng)一地行使最高的國家權(quán)力。后來1982年憲法對人民代表大會的定位延續(xù)了1954憲法的規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。

依據(jù)我國憲法，全國人大的職權(quán)一般被歸為四項：立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)。盡管在實踐中，憲法和法律賦予人大的強大職權(quán)存在巨大落差，但從理念和法律層面上講，我國全國人大的權(quán)力無論廣度還是高度都未進(jìn)行限制。1954年憲法制定時，西方國家媒體曾有評論，奇怪中國的人民代表大會竟會擁有如此廣泛的權(quán)力，尤其是“全國人民代表大會職權(quán)的強大，不得不令人吃驚”。[注]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》，《人民日報》1954年9月16日。新中國第一部憲法至今經(jīng)歷了若干修改，但作為人民主權(quán)的制度載體，人民代表大會的國家權(quán)力機關(guān)定位始終未變。如今，我國人大依然享有西方國家議會所無法比擬的強大職權(quán)。

二、我國人大職權(quán)落實的制度障礙

從理論上講，憲法賦予人大強大職權(quán)體現(xiàn)了國家權(quán)力的性質(zhì)與來源，即主權(quán)在民的價值理念。然而，理論上的正當(dāng)性還需要現(xiàn)實可能性的足夠支持。從制度設(shè)計的角度看，還需要進(jìn)一步審視人大權(quán)力得以實現(xiàn)的制度環(huán)境。

其一，人大的職權(quán)與執(zhí)政黨的權(quán)力有所沖突。馬克思主義經(jīng)典作家總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)時，其強調(diào)的高度集權(quán)的人民代表機關(guān)理論，主要是從人民主權(quán)理論推演而來的，并非有人類實踐經(jīng)驗的足夠支持。當(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向政治實踐時，會發(fā)現(xiàn)理論上的完美還有待實踐上的檢驗。在我國政治體制框架內(nèi)，黨組織作為一個政治實體，在歷史上先于人大而存在，人民代表大會正是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和發(fā)展起來的。盡管憲法賦予了人大強大而廣泛的權(quán)力，但長期以來，人大的許多權(quán)力在實踐中難以有效發(fā)揮作用，從權(quán)力配置角度分析，緣于我國政治實踐中，執(zhí)政黨的權(quán)力與人大的權(quán)力在設(shè)計上隱含著難以避免的沖突。這突出表現(xiàn)在關(guān)于人大的決定權(quán)和任免權(quán)的設(shè)計上。

從理論上講，法律賦予人大決定權(quán)是為了體現(xiàn)國家權(quán)力的性質(zhì)和來源，然而這一設(shè)計卻與執(zhí)政黨的權(quán)力有所沖突。在我國政治體制框架內(nèi)，黨委有決策權(quán)，人大有決定權(quán)，黨委決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運行模式，更是在我國政治體制中長期存在。就人事任免權(quán)而言，賦予人大此項權(quán)力，體現(xiàn)的是“由誰產(chǎn)生，對誰負(fù)責(zé)”的政治學(xué)原理，最終是為了實現(xiàn)向人民負(fù)責(zé)這一人大制度建構(gòu)的價值理念。然而，向國家機關(guān)推薦干部是執(zhí)政黨實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，這與人大任免權(quán)也隱含著潛在的沖突，既容易導(dǎo)致人大的任免權(quán)流于形式，又難以避免在人大與黨組織之間制造緊張。所以相同或相近的權(quán)力賦予了不同的主體，導(dǎo)致實踐中人大職權(quán)難以落到實處。因此，落實人大職權(quán)，一個繞不開的問題是，人大和執(zhí)政黨的關(guān)系。

其二，人大的職權(quán)與我國相對落后的選舉制度不相適應(yīng)。代議制的產(chǎn)生是基于民主選舉，因而選舉構(gòu)成了代議制度的基石。在英美等西方國家，選舉制度普遍經(jīng)歷了一個從限制選舉到普遍選舉的過程。影響選民資格的因素包括財產(chǎn)、性別、年齡、種族等等。也正因如此，馬克思主義經(jīng)典作家曾對資產(chǎn)階級選舉制度進(jìn)行了無情的批判，認(rèn)為其是虛偽的、騙人的民主。但經(jīng)過二三百年的發(fā)展，普選制在西方國家已普遍確立。馬克思、恩格斯、列寧在強調(diào)代表機關(guān)應(yīng)成為真正的權(quán)力機關(guān)時，都附有一個前提條件，那就是代表機構(gòu)必須是按普遍、平等、直接、無記名，并充分保障競選自由的條件下選舉產(chǎn)生的。沒有這一前提和條件，代表會議就不可能是屬于人民的。[注]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第12頁。然而，我國人民代表大會在職權(quán)設(shè)置時采用了馬克思主義經(jīng)典作家的議會集權(quán)理論，但在代表選舉方式上卻作了諸多的修正。鄧小平在1953年《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉草案的說明》中解釋，我們的選舉還不是完全直接的投票的方法，也還不是完全無記名的。這是由于我國目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗以及文盲尚多等等實際條件所決定的。我們的選舉制度比起蘇聯(lián)現(xiàn)行的選舉制度來說，是不夠完備的。蘇聯(lián)在1936年憲法頒布以后，完善地實行了普遍的、平等的、直接的與不記名的選舉制度，這是世界上最好的選舉制度。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用像蘇聯(lián)那樣的更為完備的選舉制度。

依據(jù)我國憲法，人大制度的設(shè)計構(gòu)成一個循環(huán)閉合的系統(tǒng)，即:人民選舉代表→代表組成代表機關(guān)→代表機關(guān)選舉產(chǎn)生其他國家機關(guān)→其他國家機關(guān)向代表機關(guān)負(fù)責(zé)→代表機關(guān)向人民負(fù)責(zé)。各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成“民主鏈”；“民主鏈”的前半部分通過選舉制度來保證國家權(quán)力真正掌握在人民手中，后半部分通過監(jiān)督制度來保證人民的意志能夠得全面、徹底的貫徹執(zhí)行。如果其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，“民主鏈”就會斷裂，“主權(quán)在民”就會成為一句空話。[注]李忠：《五四憲法的民主觀》，載《紀(jì)念五四憲法頒布暨全國人民代表大會成立五十周年理論研討會紀(jì)要》，《法學(xué)研究》2004年第6期。從1953年我國第一部選舉法頒布，至今已走過近60個春秋，同票同權(quán)在中華大地剛剛實現(xiàn)，而直接選舉和競選還遠(yuǎn)沒有提上議程。民意的層層過濾，模糊了權(quán)力機關(guān)與選民之間的委托關(guān)系。一方面我們按照馬克思主義的議會集權(quán)理論賦予了人大強大的職權(quán)，另一方面卻在人大代表選舉這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)明顯滯后，這使得馬克思主義的權(quán)力機關(guān)理論在我國大打折扣。我國人大職權(quán)設(shè)置的邏輯起點是：國家一切權(quán)力屬于人民。由于人民不能人人親自行使國家權(quán)力，于是通過人民代表大會制度來實現(xiàn)主權(quán)在民的政治理想。然而，我們在設(shè)置人大職權(quán)時，既沒有以馬克思主義政權(quán)理論所強調(diào)的完備的選舉制度為前提，又沒有論證好人大到底享有哪些職權(quán)，才能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這些因素導(dǎo)致了我國人民代表大會在實踐中長期難以履職到位。

三、我國人大職權(quán)設(shè)置與實現(xiàn)的制度反思

我國人大制度的優(yōu)越性是從價值合理性而言的，要真正坐實人大職權(quán)，還有待重新反思我國的人大理論，逐步理順人大和執(zhí)政黨之間的關(guān)系，并進(jìn)一步完善我國的選舉制度。這是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的關(guān)鍵所在。

首先，人大的權(quán)力應(yīng)明晰法定邊界。以人民主權(quán)為起點，我國人民代表大會職權(quán)設(shè)置的制度邏輯是：國家一切權(quán)力屬于人民→人民通過選舉產(chǎn)生人大代表→人大代表組成人民代表大會(國家權(quán)力機關(guān))→人民代表大會享有所有國家權(quán)力。實際上，我國憲法第二條講的是權(quán)力的歸屬和權(quán)力的行使兩個問題。其中，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，回答的是權(quán)力的本源和歸屬問題，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，回答的是權(quán)力的行使問題。“任何國家權(quán)力都存有權(quán)力之所屬和權(quán)力之行使兩個維度，可是我們在五四憲法制定時卻差不多是把它們合而為一的?！盵注]秦前紅：《關(guān)于五四憲法的歷史反思》，載《紀(jì)念五四憲法頒布暨全國人民代表大會成立五十周年理論研討會紀(jì)要》，《法學(xué)研究》2004年第6期。八二憲法我們遵循同樣的邏輯，把“國家一切權(quán)力屬于人民”等同于“國家一切權(quán)力屬于人民代表大會”，因而賦予全國人大強大的權(quán)力。但在我國政治體制框架中，代表人民的除了人大，還有執(zhí)政黨。如何處理黨的權(quán)力和人大職權(quán)之間的關(guān)系，始終是沒有解決好的重大問題。

在馬克思、恩格斯的著述中，沒有論述政黨和議會的關(guān)系。俄國十月革命后，蘇維埃制度的建立和不斷完善，對社會主義國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。然而，隨著斯大林時期以黨代政的盛行，蘇共未能處理好執(zhí)政黨和蘇維埃之間的關(guān)系，蘇維埃制度在實踐中已是徒具虛名。后來蘇聯(lián)解體的一個很重要原因，就是蘇共政治體制改革的失敗。1988年，戈爾巴喬夫提出政治體制改革的具體任務(wù)是完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，核心是恢復(fù)蘇維埃的職能，恢復(fù)列寧時代的“一切權(quán)力歸蘇維?！钡脑瓌t，任何一個問題，無論是經(jīng)濟(jì)的還是社會的問題，不能越過蘇維埃加以解決，黨要把不屬于它的那些權(quán)力和職能統(tǒng)統(tǒng)歸還給國家政權(quán)機關(guān)，即實現(xiàn)權(quán)力中心從黨的機關(guān)向蘇維埃國家機關(guān)的轉(zhuǎn)移。然而，盲目回歸“一切權(quán)力歸蘇維埃”，實踐證明是失敗的。[注]左鳳榮：《戈爾巴喬夫的民主化改革及其教訓(xùn)——蘇聯(lián)人民代表大會體制的確立與影響》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2011年第1期民主法治的發(fā)展方向是權(quán)力的明晰化和制約機制的有效化。蘇聯(lián)的實踐已經(jīng)證明，“一切權(quán)力歸蘇維?！辈环犀F(xiàn)代政治發(fā)展的規(guī)律。[注]左鳳榮：《戈爾巴喬夫的民主化改革及其教訓(xùn)——蘇聯(lián)人民代表大會體制的確立與影響》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。對于我國而言，與其賦予人大強大但卻無法落實的權(quán)力，不如賦予它作為代議機構(gòu)應(yīng)該行使且也能夠行使的權(quán)力。

其次，人大的職權(quán)范圍有待重構(gòu)。人民是國家權(quán)力的所有者，人大是國家權(quán)力的行使者，但在權(quán)力的歸屬和權(quán)力的行使之間還有一個環(huán)節(jié)，即權(quán)力如何配置問題。人民作為國家權(quán)力的所有者，可以將權(quán)力配置給不同的主體，從而既實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的價值理念，又與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并行不悖。界定執(zhí)政黨和人大之間權(quán)力關(guān)系的指導(dǎo)思想是，權(quán)力主體明確，權(quán)力邊界合理，權(quán)力制約有效?；谏鲜龇治?，人大的有些職權(quán)必須回歸或強化，有些職權(quán)則需重新審視。具體而言，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)成為人大的核心權(quán)力，這兩項權(quán)力一是為其他國家機關(guān)提供行動依據(jù)，二是對自己委托出去的權(quán)力進(jìn)行控制，因此，二者體現(xiàn)了人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位，有必要進(jìn)一步強化和落實。而決定權(quán)和任免權(quán)，則需根據(jù)中國的政治框架進(jìn)行調(diào)整。在人大和執(zhí)政黨之間，實現(xiàn)權(quán)力的合理配置和有效銜接。

最后，人大職權(quán)的落實應(yīng)以完善選舉制度為根基。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的主體，人大職權(quán)的落實有賴于人大代表作用的發(fā)揮。人民代表大會制度建立以來，我們過度關(guān)注人大的民意機關(guān)性質(zhì)，表現(xiàn)為強調(diào)代表的廣泛性、某方面的代表性和個人的先進(jìn)性，而對人大的權(quán)力機關(guān)性質(zhì)重視不足。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，它行使的每一項職權(quán)，都具有極強的政治性、法律性和專業(yè)性，它所要求的代表需要具備足夠的參政議政能力，而這一能力的起點在于把握民意的意愿和能力。因此，平等、直接、真實的選舉是提高代表素質(zhì)的手段，也是奠定當(dāng)代民主制度的基石。根據(jù)馬克思主義代議理論，無產(chǎn)階級國家代表機關(guān)必須建立在普選基礎(chǔ)之上。我國《選舉法》從1979年頒布至今，已歷經(jīng)五次修正。作為一部政治性很強的法律，選舉法的每一次修正都極為慎重，既要推進(jìn)民主，又要確保穩(wěn)妥。與公眾強烈的民主訴求相比，選舉法無論實體還是程序上都略顯保守，比如在擴大直選、鼓勵競選、增加選舉透明度等方面，還沒有達(dá)到民眾的要求和期盼。人大制度經(jīng)過近60年的發(fā)展，理應(yīng)以更完善的法律保證那些有意愿有能力服務(wù)選民的優(yōu)秀人才脫穎而出參與治國理政。因此，推進(jìn)代表選舉的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化，才能從根本上促進(jìn)人大代表素質(zhì)的提高，進(jìn)而從人大職權(quán)的落實上真正發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)的地位和作用。