蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的法治保障

陳愛蓓

蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的法治保障

陳愛蓓

蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)地處上海核心、皖江城市帶、江蘇沿海開發(fā)等國家戰(zhàn)略的區(qū)域鏈接點，由蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京五個地級行政區(qū)域共同組成，其中包含多個國家級和省級開發(fā)區(qū)。建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，既是江蘇實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的需要，也是推進大蘇南甚至長三角地區(qū)經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的機遇。這種大范圍、跨行政區(qū)域管理的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在國內(nèi)沒有先例可循，需要在政策、法規(guī)等制度建設(shè)方面通盤思考，并依照法律程序制定相關(guān)地方性法規(guī)，為示范區(qū)規(guī)劃提供強有力的法治保障。

一、地方性法規(guī)、政策應貫穿區(qū)域創(chuàng)新一體化理念

目前，國務(wù)院已批準四個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，都是以高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和綜合改革試驗區(qū)為基礎(chǔ)的行政區(qū)域。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)在范圍上跨越蘇南五個經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，各地都有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政策同質(zhì)化程度高，行政管理復雜，跨區(qū)域協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展的難度很大，應采取更有力的措施，通盤考慮示范區(qū)建設(shè)的政策、法規(guī)制度。目前，蘇南城市的相關(guān)規(guī)范較為零散，省有關(guān)部門有必要整合蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京五市現(xiàn)有有關(guān)自主創(chuàng)新的各類規(guī)劃部署和政策文件，并在充分研討、協(xié)商的基礎(chǔ)上，吸收提煉各地首創(chuàng)、合理的政策措施，以法律、法規(guī)和行業(yè)自律等形式，明確蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)一體化發(fā)展的政策、法規(guī)導向，并樹立“大市場、大區(qū)域”的觀念，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)。

實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，加強城市間的專業(yè)分工。關(guān)稅同盟理論強調(diào)分工專門化，蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)要形成合力，就要在政策、法規(guī)上逐漸淡化行政區(qū)意識，強化示范區(qū)規(guī)范，通過合理分工，從各地創(chuàng)新資源稟賦和現(xiàn)實發(fā)展基礎(chǔ)出發(fā)，形成優(yōu)勢疊加和互補的發(fā)展格局，增進蘇南各城市各自的利益和整體的利益。

打破行政區(qū)劃的束縛，統(tǒng)一政策、建立共同市場。實行市場主導型的區(qū)域創(chuàng)新模式，先是由企業(yè)參與、市場主導，最后才到政府間的協(xié)商和政府間的制度安排，必要時在省級政府層面設(shè)立專門機構(gòu)，負責蘇南大區(qū)域的宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

通過制度創(chuàng)新推進區(qū)域創(chuàng)新一體化。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)在加強科技自主創(chuàng)新的同時，更要關(guān)注綜合自主創(chuàng)新，充分發(fā)揮蘇南地區(qū)的諸多優(yōu)勢，爭取成為全國探索區(qū)域綜合自主創(chuàng)新的示范區(qū)。因此，需要加快企業(yè)制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新、社會組織制度創(chuàng)新、科技制度創(chuàng)新、社會文化制度創(chuàng)新，體現(xiàn)示范區(qū)在資源整合、產(chǎn)業(yè)升級、成果轉(zhuǎn)化、機制創(chuàng)新、人才聚集等方面的先導示范作用，充分發(fā)揮政府在創(chuàng)新激勵、創(chuàng)新融資、創(chuàng)新人才開發(fā)、創(chuàng)新文化培育、創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)等方面的影響，形成指導蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的政府規(guī)章，為出臺相關(guān)地方性法規(guī)奠定基礎(chǔ)。

二、將創(chuàng)新一體化保障性政策、法規(guī)置于示范區(qū)規(guī)范體系的核心地位

蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，其中法制創(chuàng)新最為關(guān)鍵。因此，示范區(qū)發(fā)展要把各項保障性的政策、法規(guī)制度建設(shè)推到前臺，逐漸將各地政府的競爭重點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好的法制環(huán)境上來。事實上，WTO規(guī)則等國際規(guī)范的倒逼機制，也在強制政府逐漸回歸本位，以優(yōu)質(zhì)的制度取勝。蘇南示范區(qū)在創(chuàng)建過程中，要重點形成創(chuàng)新一體化保障的法制環(huán)境。

完善科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化方面的政策、法規(guī)。針對目前科技成果轉(zhuǎn)化率較低的現(xiàn)狀，江蘇要借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，進一步完善對蘇南地區(qū)科研人才、創(chuàng)業(yè)人才的激勵政策，建立創(chuàng)新企業(yè)的股權(quán)激勵機制以及創(chuàng)新利益分配機制，激發(fā)管理人才和科技人才自主創(chuàng)新的積極性和主動性，促進人才資源與科技生產(chǎn)力的有效對接。同時，通過合理的評價考核政策，完善利益分配機制，更好地搭建科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的橋梁。

制定保障關(guān)鍵創(chuàng)新資源示范區(qū)共享的法律規(guī)范。創(chuàng)新資源是極度稀缺資源。要形成創(chuàng)新合力、共同發(fā)展，蘇南城市間就要在創(chuàng)新法制上探索關(guān)鍵創(chuàng)新資源共享規(guī)范，提高大蘇南地區(qū)總體的自主創(chuàng)新能力。具體做法可包括由各級政府和公共部門主導進行創(chuàng)新投入，形成優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源以及購買、租借民間生成的關(guān)鍵創(chuàng)新資源，建設(shè)蘇南創(chuàng)新資源庫和創(chuàng)新資源交易市場，完善交易法規(guī)等。

依法促進重大項目的合作創(chuàng)新。合作創(chuàng)新是國際主流趨勢，針對資金需求大、技術(shù)要求高、外溢效應特別好的一些重大自主創(chuàng)新項目，要通過制定相應的法律規(guī)范，在蘇南地區(qū)形成跨行政區(qū)域、跨部門、跨組織的合作創(chuàng)新機制，嘗試在示范區(qū)內(nèi)摒棄傳統(tǒng)的重點考核GDP的方式，促進創(chuàng)新要素的流動，提高績效。

三、創(chuàng)新一體化扶持性政策措施要以法律、法規(guī)的形式加以固化

參照國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的各項政策和管理辦法，江蘇要在政策和權(quán)限允許的范圍內(nèi)，將蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)采取的投融資扶持、稅收優(yōu)惠、政府采購以及重大創(chuàng)新項目用地等扶持政策透明化，并用地方性法律、法規(guī)的形式固定下來，營造公平的企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，注重按照科技含量的高低來確定政策優(yōu)惠導向。

科技創(chuàng)新需要與金融結(jié)合。江蘇作為國家促進科技與金融結(jié)合試點省份，要建設(shè)好科技金融合作示范區(qū)，可以在蘇南地區(qū)探索建立統(tǒng)一監(jiān)管下的場外交易市場，爭取蘇南或全省擁有自行發(fā)債試點權(quán)，形成支撐不同規(guī)模，不同所有制企業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新活動的多元化融資渠道，通過政策法規(guī)引導財政資金、信貸資金、風險資金流向蘇南示范區(qū)，促進科技創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的有效對接，率先形成比較完備的科技投融資體系；在稅收政策上，要進一步落實引進技術(shù)設(shè)備免征關(guān)稅、重大技術(shù)裝備進口關(guān)鍵原材料和零部件免征進口關(guān)稅與進口環(huán)節(jié)增值稅、企業(yè)購置固定資產(chǎn)抵扣增值稅、軟件產(chǎn)品超稅負增值稅即征即退等鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的各項優(yōu)惠政策。

探索新的采購模式。將實踐中成熟的經(jīng)驗通過地方性法規(guī)的形式確定下來加以推廣：一是創(chuàng)新過程采購。當政府需要一種新產(chǎn)品時，把該產(chǎn)品的技術(shù)、性能、品質(zhì)、標準、用途等需求清晰描述出來，向國內(nèi)外、內(nèi)外資企業(yè)招標，誰能勝出就簽定購買合同。達到要求后，即采購其產(chǎn)品。此模式同一般政府采購的不同之處在于，它采購的產(chǎn)品事先是不存在的，需要通過研發(fā)才能實現(xiàn)；而一般政府采購的產(chǎn)品，是已經(jīng)存在的，不需再進行研發(fā)。二是創(chuàng)新認證采購。就是對企業(yè)或新產(chǎn)品采取創(chuàng)新認證制度，包括研發(fā)認證、節(jié)能認證、環(huán)保認證等，不論國內(nèi)外、內(nèi)外資企業(yè)，凡通過認證的企業(yè)或新產(chǎn)品，即納入政府的采購范圍，政府在這個范圍內(nèi)招標采購。三是小企業(yè)創(chuàng)新采購。在政府采購總額中小企業(yè)必須占有一定比例；根據(jù)采購額的大小對小企業(yè)傾斜。四是創(chuàng)新引導采購。對于高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，政府給予一定額度的采購合同，作為信用引導其他企業(yè)采購或投資或者政府只提供信譽擔保，引導機構(gòu)和私人采購。

四、建立高效、健全的知識產(chǎn)權(quán)保護體系

當前，在開發(fā)和形成自主知識產(chǎn)權(quán)的過程中，蘇南很多企業(yè)特別中小企業(yè)面臨著資金不足的困擾。政府應通過各種途徑和方式，建立創(chuàng)收投資體制，加大對技術(shù)研發(fā)的投入，為企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作提供支持。

對前沿科學技術(shù)領(lǐng)域的開發(fā)，可由政府相關(guān)部門牽頭對新技術(shù)、新材料等的發(fā)展趨勢進行調(diào)查、分析和研究，并定期公布，以指引科研和開發(fā)的方向；對現(xiàn)有專利的評估，由政府相關(guān)部門組織專家對已經(jīng)公開但還沒有產(chǎn)業(yè)化的授權(quán)專利進行篩選，評出一批有前景的技術(shù)，由企業(yè)選擇是否產(chǎn)業(yè)化；與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的各政府部門（涉及科技、貿(mào)易、海關(guān)、司法等）要聯(lián)合起來，結(jié)合企業(yè)的實際需要，建立系統(tǒng)性的、經(jīng)常性的預警工作體系，對專利信息進行采集和分析，對可能發(fā)生的爭端和產(chǎn)生的危害向相關(guān)部門發(fā)出預報；幫助企業(yè)建立專利管理系統(tǒng)，對企業(yè)的專利申請戰(zhàn)略和有效利用研究和開發(fā)成果的戰(zhàn)略提供有價值的指導。

要進一步加大對知識產(chǎn)權(quán)的司法保護力度。一方面，通過制定和提供知識產(chǎn)權(quán)訴訟指南，引導權(quán)利人充分行使訴權(quán)，發(fā)揮民事制裁在知識產(chǎn)權(quán)訴訟中的特殊作用；另一方面，建立知識產(chǎn)權(quán)案件立案、審理和執(zhí)行的快捷通道，縮短訴訟周期。同時，繼續(xù)加大知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件的調(diào)解和協(xié)調(diào)力度，充分運用執(zhí)行工作聯(lián)動機制，積極促成知識成果的轉(zhuǎn)化。法院各審判部門要探索知識產(chǎn)權(quán)刑事、民事、行政案件“三審合一”的審判模式改革，有效整合司法資源。加強與海關(guān)、工商、版權(quán)、質(zhì)監(jiān)、商檢等知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門的溝通，建立工作協(xié)調(diào)機制，在證據(jù)收集、數(shù)額認定、法律適用、裁量尺度等方面規(guī)范行政執(zhí)法程序，保證行政執(zhí)法與司法審查標準的統(tǒng)一。

蘇南地區(qū)的高校、科研單位中科研技術(shù)力量比企業(yè)雄厚，每年都有相當多的科研成果申請專利或通過驗收。但是，多數(shù)科研成果卻沒有直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)的生產(chǎn)力。很多企業(yè)持有資金，卻由于對發(fā)明人個人推介的項目缺乏信任等原因，不知道該投資哪些項目，或者不愿投資。因此，培育獨立的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中介機構(gòu)，為高校和科研單位的科研成果與企業(yè)資金交換搭建平臺是值得嘗試的做法。這種中介機構(gòu)可以通過一定的投資風險分擔設(shè)計，對技術(shù)成果的知識產(chǎn)權(quán)保護進行多樣性的管理，措施包括對技術(shù)成果加以評估，購買該技術(shù)，再轉(zhuǎn)讓給企業(yè)；將高校和科研單位的技術(shù)成果中介給企業(yè)實施；或者與知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利所有人成為共同合伙人與企業(yè)建立合作等，推進產(chǎn)、學、研結(jié)合和專利成果的商業(yè)化。

五、創(chuàng)新與國際規(guī)范兼容的一體化政策與法規(guī)

國際化的創(chuàng)新一體化政策主要體現(xiàn)在政策的兼容性、公共性以及政策的市場化、法律化程度四個方面。

示范區(qū)的創(chuàng)新政策要與WTO規(guī)則兼容。省政府對蘇南創(chuàng)新企業(yè)的各項扶持政策一定要符合WTO補貼與反補貼規(guī)則。在目前形勢下，政府有關(guān)部門一方面應深入研究WTO規(guī)則與國外反補貼立法的理論與實踐，加緊對現(xiàn)行的補貼政策進行一次檢查，認真梳理和調(diào)整與WTO規(guī)則不相符的補貼政策與措施，不再實施的要及時清理。同時，要不斷改進政府調(diào)控經(jīng)濟和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的手段，在出臺金融、產(chǎn)業(yè)扶持、國企改革、稅收和土地管理等領(lǐng)域的直接優(yōu)惠政策和措施時，要嚴格審查，內(nèi)容表述須嚴謹，防止不符合WTO規(guī)則和中國入世承諾的補貼政策與措施的條文出現(xiàn)；另一方面應通過制度和政策創(chuàng)新，制訂與WTO反補貼規(guī)則不相沖突的新的補貼政策，尤其是被其他成員國證明行之有效的補貼政策，以規(guī)避反補貼調(diào)查。

示范區(qū)的自主創(chuàng)新政策要具有公共性。隨著世界經(jīng)濟一體化發(fā)展的深入，江蘇的自主創(chuàng)新政策要從追趕型的特殊政策體系走向社會化的公共政策體系轉(zhuǎn)變，逐步形成統(tǒng)一的、均等的社會化政策體系，消除各類創(chuàng)新主體在政策受益方面的差異，省政府在優(yōu)惠政策、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，都要實行均等化的資源配置。追趕型、特殊性政策盡管力度比較大，能夠集中力量解決一些突出問題，但是只能覆蓋少數(shù)創(chuàng)新主體，不能惠及所有創(chuàng)新主體，特別是大量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、本土企業(yè)、服務(wù)業(yè)以及其他地區(qū)。

政策導向要符合市場規(guī)律和有利于激活市場。一是推動供給的政策，應最大程度地采取稅收優(yōu)惠和后補助等間接手段，少數(shù)直接資助的項目，也應以企業(yè)用戶需求為導向，政府配套支持，而不能由政府直接去做；二是政策的對象范圍應從供給擴大到需求，通過鼓勵私人消費培育市場，帶動創(chuàng)新。

推進創(chuàng)新政策法律化。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)要按照國際慣例，注重將創(chuàng)新政策作為綜合政策加以法律化，在高起點上進行制度建設(shè)，能夠用法律的形式穩(wěn)定下來的政策就納入地方法規(guī)，從而實現(xiàn)創(chuàng)新政策與經(jīng)濟政策、社會政策的協(xié)調(diào)一致。

六、形成執(zhí)行創(chuàng)新一體化政策、法規(guī)的長效評估機制

對地方自主創(chuàng)新政策、法規(guī)進行實效評估是一項實驗性的工作，國內(nèi)外都沒有完全成熟的經(jīng)驗可資參照，建議由省級政府部門牽頭，組織一支研究能力強的團隊，不斷深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，為政策、法規(guī)的及時制定、修改提出前瞻性的意見。

蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)的相關(guān)政策、法規(guī)在總體上要與國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃、“兩型社會”建設(shè)規(guī)劃、“十二五”發(fā)展規(guī)劃等對接。示范區(qū)內(nèi)部可以嘗試建立以政府為主體，企業(yè)、中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會共同參與的示范區(qū)日常管理機構(gòu)，加強橫向協(xié)調(diào)，推進各項政策措施的具體落實和對政府公共服務(wù)職能履行和政策執(zhí)行的監(jiān)督。同時，要不斷強化示范區(qū)政府部門的服務(wù)職能，探索市場經(jīng)濟條件下政府服務(wù)新模式，在規(guī)范行政審批、公共服務(wù)外包、電子政務(wù)建設(shè)等方面有所突破，建立高效的行政管理體制?？梢蚤_展示范區(qū)內(nèi)各類協(xié)會、商會、非公募基金和各類民辦非企業(yè)社會組織的直接注冊試點。出臺相關(guān)政策，重點支持示范區(qū)打造兩三個擁有全球技術(shù)主導權(quán)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。

目前，衡量蘇南示范區(qū)各項自主創(chuàng)新政策貫徹落實是否到位的標準，主要還在于科技工作是否有推進，創(chuàng)新能力是否有提升，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新積極性是否調(diào)動起來，企業(yè)界、科技界是否從政策實施中取得實效等方面。因此，要通過開展政策落實行動，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理機制，建立多層次的政策落實及問效機制，科學鑒定政府科技政策實施和科技投入的績效目標。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建科技政策、法規(guī)宣傳的省、市、縣三級聯(lián)動模式，形成科技政策、法規(guī)跟蹤反饋與監(jiān)督落實機制，為推進蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)營造良好法治環(huán)境。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長，法學博士）

責任編輯：黃 杰