境外官員財產(chǎn)申報觀察

中共南京市紀(jì)委調(diào)研組

境外官員財產(chǎn)申報觀察

中共南京市紀(jì)委調(diào)研組

截至2010年底，在世界銀行數(shù)據(jù)庫中的176個國家中，有146個國家建立了公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。從先行國家或地區(qū)實踐看，財產(chǎn)申報公示并非簡單一刀切，誰需要公開、向誰公開、公開什么，都有其合理有度的邊界和范圍。同時，并非凡是建立財產(chǎn)申報制度的國家或地區(qū)都很清廉。最近，我們根據(jù)“透明國際”組織公布的2012年全球清廉指數(shù)排名，在已建立財產(chǎn)申報制度的國家或地區(qū)中選取具有代表性樣本，對其建立的財產(chǎn)申報制度進(jìn)行比較，以期從中獲得啟示和借鑒。

一、西方發(fā)達(dá)國家官員財產(chǎn)申報特點

整體上來看，西方發(fā)達(dá)國家普遍較為廉潔，其財產(chǎn)申報制度各具特色，但也有很多共性的特點：

一是各國都能結(jié)合本國實際實施財產(chǎn)申報制度。如加拿大即使并無明確的財產(chǎn)申報制度，但仍有其他信息公開和稅務(wù)申報等制度的嚴(yán)格約束。

二是在財產(chǎn)申報制度立法和實施上，都經(jīng)歷了漫長的過程。從醞釀到立法、實施再到完善，確立了較為完備的制度，對申報主體、申報內(nèi)容、申報時間、公示范圍、受理和監(jiān)督機構(gòu)、懲戒等都有明確規(guī)定。

三是注重平衡公眾知情權(quán)和官員個人隱私權(quán)。各國需要公示財產(chǎn)的官員僅是公務(wù)員隊伍中的高級公務(wù)人員，只占很小一部分，而英國、法國等國家僅需官員個人申報財產(chǎn)，配偶子女等并不需要申報。

四是各國實施財產(chǎn)申報時的技術(shù)條件遠(yuǎn)不如現(xiàn)在，但都沒有以技術(shù)條件不成熟為借口，而是且行且看，逐漸完善。1776年，瑞典最早開始實行財產(chǎn)申報制度；1883年，英國頒布《凈化選舉防止腐敗法》，第一次將財產(chǎn)申報制度以法律形式確定；1978年，美國頒布《政府行為道德法》，成為目前最完善的財產(chǎn)申報法。經(jīng)過200多年的發(fā)展和完善，財產(chǎn)申報公示制度已被公認(rèn)為反腐“陽光法案”。

五是建立相應(yīng)的配套制度。單獨財產(chǎn)申報制度并不足以消除腐敗，在權(quán)力制約、權(quán)力透明、權(quán)力監(jiān)督上都有相應(yīng)的配套規(guī)定，如社會信用體系、金融實名制等。但同時也存在著公示官員過少、核查難度大等問題。

新西蘭2012年全球清廉指數(shù)與丹麥、芬蘭并列第一，為全球最清廉的國家。上至政府總理、部長、國會議員，下至市長、區(qū)議會議員等民選公職人員的財產(chǎn)都需按規(guī)定申報。財產(chǎn)申報內(nèi)容包括夫妻的共同財產(chǎn)，如房產(chǎn)、信托投資、公司股份以及其他任何與商業(yè)公司有關(guān)的事項，在對外交往中收取價值超過約合人民幣2600元的禮品時，也需要進(jìn)行申報?？偫?、部長、國會議員申報的個人財產(chǎn)具體情況除在議會官方網(wǎng)站上公布外，還印刷成冊出版，公眾在公共圖書館等地方很容易查閱到。

美國自1978年頒布《政府行為道德法》后，經(jīng)過不斷完善，建立起目前最完善的財產(chǎn)申報公示制度。美國的財產(chǎn)申報分為公開申報和秘密申報。公開申報的主體上至總統(tǒng)、下到薪水等于和超過16級的政府官員和雇員。除申報本人財產(chǎn)外，還必須申報包括其配偶或受撫養(yǎng)的子女的有關(guān)情況；秘密申報主體一般為文職人員、中下級官員或雇員。財產(chǎn)申報內(nèi)容包括上年度所獲價值超過100美元的紅利、利息、租金和資本利潤，以及從事貿(mào)易、商業(yè)、投資或產(chǎn)品收益獲得的超過1000美元的資產(chǎn)利益；上年度從任何人處獲得累計100美元以上的謝禮，除親屬外的任何方面累計價值達(dá)250美元以上的食宿、交通運輸或款待方面的饋贈，以及除此之外累計價值達(dá)100美元以上的賠償和對任何債權(quán)人所負(fù)超過1萬美元的全部債務(wù)；上年度價值超過1000美元的除私人住宅以外的不動產(chǎn)和股票、公債、商品期貨交易及其他種類有價證券買賣交易；本年內(nèi)所擔(dān)任過的公司、社會組織的官員、董事、合股人、代表、顧問等職務(wù)。除在國家安全部門工作或其他不宜暴露身份的官員外，大約有2.5萬名需要公開申報的高級官員和雇員的財產(chǎn)申報資料必須公布，隨時供大眾查閱復(fù)印。2012年，美國全球清廉指數(shù)排名第19位。

二、東亞發(fā)達(dá)國家或地區(qū)財產(chǎn)申報特點

相對來說，東亞發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的規(guī)模和體量都較小，并深受儒家傳統(tǒng)文化的影響，財產(chǎn)申報制度形成了自己的特點：

一是重視頂層設(shè)計，制定完善的財產(chǎn)申報法規(guī)和配套制度，并由高層帶頭進(jìn)行財產(chǎn)申報公示。如韓國時任總統(tǒng)金大中帶頭申報，強力推進(jìn)。

二是推行內(nèi)部檢舉告發(fā)和獎勵制度，并對告發(fā)者采取嚴(yán)密的保護(hù)制度。如日本的很多腐敗案件就是通過內(nèi)部告發(fā)查處的；韓國對告發(fā)者最高可以獎勵約合人民幣1000多萬元。

三是采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄍ七M(jìn)財產(chǎn)申報制度。東亞這些國家或地區(qū)都曾腐敗橫行，為減少阻力，在財產(chǎn)申報上采取靈活的做法，有效推進(jìn)財產(chǎn)申報制度。如香港采取了特赦的方法，對過去的貪污腐敗在一定程度上既往不咎。

四是建立健全配套制度，為財產(chǎn)申報制度提供良好運行的制度環(huán)境和組織保障。如新加坡的高薪養(yǎng)廉制度、日本的嚴(yán)格審計制度、韓國直屬總統(tǒng)的防止腐敗委員會，并充分發(fā)揮非政府組織在預(yù)防腐敗中的積極作用。

以韓國為例，韓國于1993年出臺《公職人員財產(chǎn)登記制度》，官員財產(chǎn)申報制度成型，后又出臺多部配套制度完善財產(chǎn)申報。韓國的財產(chǎn)申報主體范圍非常廣泛，包括總統(tǒng)、國務(wù)總理、國務(wù)委員、國會議員等國家政務(wù)公職人員，地方各級政府首長和議員，四級以上國家和地方公務(wù)員，四級以上外交和國家安全企劃部公務(wù)員，法官和檢事，上校以上軍官及與此相當(dāng)?shù)能妱?wù)員，大專以上大學(xué)正副校長、院長，總警以上警察公務(wù)員等，政府提供經(jīng)費的機構(gòu)正副首長等，有關(guān)機關(guān)、團體中的高級職員以及根據(jù)國會規(guī)則、大法院規(guī)則、總統(tǒng)令所指定的特定部門的公務(wù)員和公職有關(guān)團體的職員等。財產(chǎn)申報內(nèi)容包括本人、配偶、本人直系親屬（已出嫁的女兒除外）的財產(chǎn)。需登記財產(chǎn)內(nèi)容包括：不動產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)賣權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)以及其他有關(guān)不動產(chǎn)規(guī)定所確定的可以使用的權(quán)利，動產(chǎn)、有價證券、債權(quán)、債務(wù)以及無形財產(chǎn)權(quán)。韓國的財產(chǎn)登記公開包括兩種情況：一是在申報結(jié)束后一個月內(nèi)，在官報或報上刊載；二是欲成為選舉候選人的在候選人登記公告中公開。2012年，韓國全球清廉指數(shù)排名第45位。

三、發(fā)展中國家和地區(qū)財產(chǎn)申報特點

發(fā)展中國家的腐敗問題大都比較嚴(yán)重，清廉度也較低，雖然這些國家基本都制定了財產(chǎn)申報制度，但很多都停留在紙面上，效果不佳。

一是長久的腐敗根深蒂固，形成畸形的文化環(huán)境，人民對腐敗已經(jīng)見怪不怪，甚至為了辦事也習(xí)慣于配合官員腐敗，如印度、越南等國家。

二是有些國家的財產(chǎn)申報制度未能與國情較好地結(jié)合起來，出現(xiàn)與實際脫離的現(xiàn)象。如印尼、阿根廷等國家，只要是公務(wù)員，全部都要進(jìn)行財產(chǎn)申報和公開，沒搞兩年就夭折了。

三是缺乏有效的執(zhí)行力。如俄羅斯和印度等國家，都制定了較為完備的財產(chǎn)申報制度，但在執(zhí)行層面上卻流于形式，腐敗分子仍然為所欲為。

四是缺乏透明度，難以有效監(jiān)督。法規(guī)、政策的制定和執(zhí)行都處于不透明狀態(tài)，外部監(jiān)督很難深入。

五是選擇性執(zhí)法。財產(chǎn)申報制度成為執(zhí)政黨打擊政敵、保護(hù)自己人的武器。司法系統(tǒng)的審判低效率和缺乏公信力，致使很多腐敗分子不僅逍遙法外，并且?guī)Р√岚巍?/p>

俄羅斯的腐敗由來已久。2008年出臺《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，后又簽署多項總統(tǒng)令，對官員財產(chǎn)申報問題作了詳盡規(guī)定，共同構(gòu)筑了俄羅斯官員財產(chǎn)申報和公開制度。俄羅斯的財產(chǎn)申報主體大致可分為三個部分：一是擔(dān)任聯(lián)邦國家高級職位的人員及其配偶和未成年子女，包括總統(tǒng)、總理等國家級高級領(lǐng)導(dǎo)人員；二是擔(dān)任聯(lián)邦國家公務(wù)職位的人員，即聯(lián)邦國家公務(wù)員及其配偶和未成年子女；三是屬于非營利組織性質(zhì)的國有公司負(fù)責(zé)人及其配偶和未成年子女。各類申報主體均須申報收入信息、財產(chǎn)信息、銀行和其他信貸機構(gòu)賬戶的貨幣資金信息、有價證券信息、財產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息。雖然總統(tǒng)和總理帶頭申報公示財產(chǎn)，但俄羅斯2012年全球清廉指數(shù)僅排名第133位。

印度在1964年就制定《中央文官行為準(zhǔn)則》，規(guī)范財產(chǎn)申報制度，規(guī)定公務(wù)員必須申報詳細(xì)財產(chǎn)情況，包括不動產(chǎn)、股票、現(xiàn)金和銀行存款其他動產(chǎn)和債務(wù)等。印度法律中并無關(guān)于財產(chǎn)公示的規(guī)定。2011年席卷全印的“反腐敗絕食抗議”，促成了印度的官員財產(chǎn)公示制度，但也僅限于內(nèi)閣部長級以上高官，在政府網(wǎng)站對相關(guān)信息予以公開，供公眾查閱。印度腐敗問題仍相當(dāng)嚴(yán)重，2012年全球清廉指數(shù)排名第94位。

二、境外國家或地區(qū)財產(chǎn)申報制度給我們的啟示

從上述具體代表性的國家或地區(qū)實行財產(chǎn)申報制度的實踐看，財產(chǎn)申報制度在肅貪治腐中功不可沒。但我們必須看到，雖然100多個國家或地區(qū)都有財產(chǎn)申報公示制度，腐敗成災(zāi)的國家仍不在少數(shù)，如俄羅斯、印度等國家都未能取得民眾所期待的反腐成效。

根據(jù)一些先行國家或地區(qū)的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合我國社會政治現(xiàn)狀與行政改革實踐，要想確保官員財產(chǎn)申報制度在我國能夠有效建立和實施，還需要特別關(guān)注和解決以下問題：

基層探索和頂層設(shè)計并重。從先行國家或地區(qū)的經(jīng)驗看，公職人員財產(chǎn)登記制度主要是針對高級和手握實權(quán)的公務(wù)員而制訂，而相關(guān)制度的制定和出臺最終也是由他們決定，如果依靠基層探索這種自下而上的“倒逼”做法，將會遇到很大的阻力。因此，如何將基層探索和頂層設(shè)計有效相結(jié)合，是官員財產(chǎn)申報制度出臺和有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

加快財產(chǎn)申報立法和制度配套。財產(chǎn)申報需要制度先行，且需要上升到國家最高立法層面，對申報主體，申報內(nèi)容，申報時間，公示范圍，受理、監(jiān)督與核查機構(gòu)，程序以及懲處機制等進(jìn)行切合實際的規(guī)定。同時，要完善經(jīng)費預(yù)算和經(jīng)費支出明細(xì)化、戶口管理、社會信用、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、金融實名等配套法律制度。

建立相對獨立的財產(chǎn)申報受理與審查機關(guān)。獨立的監(jiān)管機制是制定財產(chǎn)申報法后，將財產(chǎn)申報真正落到實處的關(guān)鍵。境外國家或地區(qū)較多地采用受理機關(guān)與審查機關(guān)相結(jié)合模式，相分離的模式也有使用。同時，可利用科技后發(fā)優(yōu)勢，建立官員財產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，與民政婚姻登記系統(tǒng)、公安戶口管理系統(tǒng)、金融系統(tǒng)和不動產(chǎn)登記系統(tǒng)等數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對接，適時更新，網(wǎng)上登記，自動比對，及時提醒。

強化財產(chǎn)申報的監(jiān)督與不實追究。不少國家或地區(qū)都建立了嚴(yán)厲的懲處機制。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，根據(jù)嚴(yán)重程度，不僅進(jìn)行行政和經(jīng)濟處罰，而且還課以較重的人身自由權(quán)利的限制?？稍诂F(xiàn)行的官員重大事項報告制度基礎(chǔ)上，探索官員重大報告事項抽查制度，按一定的抽查比例對官員的報告事項進(jìn)行核實，在一定程度上摸清官員財產(chǎn)的申報情況，為統(tǒng)一的財產(chǎn)申報法的制定與實施奠定基礎(chǔ)。

避免將官員財產(chǎn)申報制度理想化。對治腐而言，官員財產(chǎn)申報公示只是一道防洪閘，可遏制腐敗的泛濫，卻無法切斷腐敗的根源。腐敗是一種系統(tǒng)的社會現(xiàn)象，反腐敗需要動用系統(tǒng)的措施和具有殺傷力的組合拳。官員財產(chǎn)申報是一記“重拳”，不是“必殺技”，寄望于官員財產(chǎn)申報對腐敗沉疴藥到病除，會過于理想化。有效遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延，必須全社會共同參與，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，實行標(biāo)本兼治、綜合治理。

責(zé)任編輯：張功杭