論改革開放以來中國城市土地制度改革

胡美紅，高 抗，于白云

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長沙410081)

改革開放三十年是我國城市快速發(fā)展的三十年，是城市土地制度不斷完善和調(diào)整的過程。在這改革開放的三十年里，城市土地制度經(jīng)歷了有償、有期限、可流轉(zhuǎn)的變革，再到城鄉(xiāng)一體化的土地制度的建設(shè)，取得了顯著的成效。但從目前情況來看，由于法律法規(guī)及制度不完善、土地市場建設(shè)滯后，現(xiàn)行土地制度還不能適應(yīng)快速城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，暴露出了一些弊端。而土地制度的變革能有力地推動城市化，與城市發(fā)展相輔相成，因此城市土地制度改革成為一個至關(guān)重要的問題。

一 城市土地使用制度改革

(一)城市土地有償使用制度

最早的探索來自對中外合營企業(yè)場地使用的規(guī)定。1980年7月，國務(wù)院《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》提出:“中外合營企業(yè)用地，不論新征土地，還是利用原有企業(yè)場地，都應(yīng)計收場地使用費。”

1987年4月，國務(wù)院提出土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓。同年9月，深圳市率先試行了這一辦法，從而正式揭開了我國城市土地使用制度實質(zhì)性改革的序幕，開啟了我國城市土地使用制度改革的先例。

1987年11月，上海、深圳分別出臺了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》、《深圳特區(qū)土地管理條例》。這些地方法規(guī)的制定和實施，標(biāo)志著我國土地使用制度改革在理論和實踐上都取得了重大的進(jìn)展，其影響意義深遠(yuǎn)。

1988年，全國人大通過憲法修正案，將《憲法》中不得出租土地的規(guī)定，改為“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這為土地使用制度改革的全面展開和深入發(fā)展掃清了障礙。1990年，國務(wù)院頒布《城市國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，其中規(guī)定:“按照所有權(quán)分離的原則，實行城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度”，為城市土地制度改革的進(jìn)一步深入提供了法律依據(jù)。

1992年國家土地管理局頒布的《劃撥土地使用管理暫行辦法》對劃撥土地使用權(quán)做了進(jìn)一步的規(guī)范。1995年，國家土地管理局公布了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》，提出了對土地市場的要求，主要是加強國家對土地使用權(quán)出讓的壟斷等。1998年12月，《土地管理法實施條例》發(fā)布。

(二)城市土地調(diào)控政策演變

2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，而且首先是從運用土地政策參與房地產(chǎn)市場、穩(wěn)定住房價格作為重點的宏觀調(diào)控而展開的。

2004年的土地政策進(jìn)一步加強了土地宏觀調(diào)控的力度。10月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。這被認(rèn)為是新一輪土地宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件。

2005年，土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定房價、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用。

2006年，是調(diào)控政策從總量到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和深化的一年。2006年上半年的幾份建設(shè)用地相關(guān)的文件都是從土地和建設(shè)主管部門入手對土地供應(yīng)進(jìn)行調(diào)控，土地調(diào)控手段也主要是要求各級主管部門對土地審批和清理進(jìn)行控制，而下半年國家宏觀土地調(diào)控逐步轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟手段和法律手段調(diào)控為主。

2008年11月，國土資源部發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(2006－2020年)，圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局，科學(xué)劃分土地利用區(qū)，明確區(qū)域土地利用方向，分別對不同地區(qū)不同性質(zhì)的土地進(jìn)行了方向性的規(guī)定，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區(qū)、直轄市土地利用的調(diào)控，促進(jìn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

二 城市土地制度改革存在的主要問題

(一)政府在土地市場中的干涉，“越位”與“缺位”并行

現(xiàn)階段，政府調(diào)控職能“越位”集中體現(xiàn)在以高度行政性、計劃性的政策手段進(jìn)行土地供給管理，壓縮了市場參與土地資源配置的空間，主要表現(xiàn)為政府以劃撥、協(xié)議方式供地的比例仍然偏高，指令性、控制性的土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃過硬，以及《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等缺乏彈性的、動態(tài)的、市場化的實施管理手段，很難適應(yīng)各地經(jīng)濟社會發(fā)展條件千差萬別、土地需求千變?nèi)f化的情況。

當(dāng)前，政府的調(diào)控職能“缺位”主要體現(xiàn)在土地市場需求管理方面。長期以來，一直強調(diào)以供給引導(dǎo)需求，而忽視對土地需求本身的管理和調(diào)節(jié)。土地供應(yīng)和土地需求作為兩個因變量，各有其獨立的影響因素。在當(dāng)前的土地宏觀調(diào)控中，影響土地需求的的重大因素和政策手段如農(nóng)村人口城市速度、土地交易環(huán)節(jié)稅收制度，以及住宅政策、公共設(shè)施建設(shè)等，都還沒有納入土地需求管理和調(diào)控中，今后迫切需要改進(jìn)和加強。

(二)國有土地供應(yīng)和使用呈“雙軌”狀態(tài)，市場配置土地資源尚未全覆蓋

當(dāng)前，中國土地市場建設(shè)仍然處于雙軌制階段。所謂“雙軌制”是指政府以劃撥和有償出讓兩種方式向一級土地市場投放土地供給，形成的劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)構(gòu)成二級土地市場的交易對象。在符合法定條件下，劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)均可進(jìn)入二級土地市場交易［1］。

(三)土地制度設(shè)計的權(quán)、利、責(zé)不對等，導(dǎo)致資源低效利用

我國憲法規(guī)定:城市市區(qū)的土地以及法律規(guī)定城市郊區(qū)的土地屬于國家所有。從權(quán)、利、責(zé)的角度看，這一制度在壟斷土地產(chǎn)權(quán)的同時，也是國家必須承擔(dān)起無限的風(fēng)險責(zé)任。但是，國家畢竟是一政治抽象物，其所有權(quán)的經(jīng)營目標(biāo)必須通過其設(shè)置的實體機構(gòu)——政府和官員的行為來實行。結(jié)果，由于公有產(chǎn)權(quán)因界定成本太高而不具有實際的約束力，從中央到各級政府并沒有承擔(dān)產(chǎn)權(quán)壟斷后理論上應(yīng)承擔(dān)的無限風(fēng)險責(zé)任，而是采取了非常巧妙的取舍行為，也就是要壟斷產(chǎn)權(quán)而不要風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，要分管權(quán)利而不要風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任。如此的權(quán)、利、責(zé)不對等，必然導(dǎo)致資源的低效利用和資產(chǎn)的不斷流失。而且，在“多賣地、多收益、多政績”的惡性循環(huán)中，建設(shè)用地的無序擴張也是必然的結(jié)果。

(四)制度供給呈“過剩”與“短缺”并存狀態(tài)，土地市場運行阻力大

1.土地市場交易規(guī)則不完善，價格形成機制扭曲。在現(xiàn)階段，在土地交易的規(guī)則中，競爭性強的交易方式處于弱勢地位，行政劃撥用地比例過高，有償出讓方式中招標(biāo)、拍賣和掛牌比重偏低。另外，土地市場分割，交易方式過于龐雜、混亂，集體土地和國有土地難以實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”，名目繁雜的土地用益物權(quán)遵循不同交易方式和交易規(guī)則，必然會出現(xiàn)市場秩序混亂和價格形成機制扭曲的局面。

2.土地收益分配制度需要理順和完善。國有土地收益分配主要體現(xiàn)在國有土地使用權(quán)出讓金和新增建設(shè)用地有償使用費上，出讓金大部分歸負(fù)責(zé)出讓國有土地使用權(quán)的市、縣人民政府所有，中央、省兩級政府以新增建設(shè)用地有償使用費的形式提取一部分，這樣的分配體制是地方政府熱衷于經(jīng)營土地，甚至搞“圈地運動”的動力所在。

3.土地市場信息傳導(dǎo)、披露機制不健全，公眾參與渠道不暢通。在早期，國土資源部就開始著手在全國建立土地市場信息系統(tǒng)，讓基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、市場成交價、政府供地計劃等信息在網(wǎng)絡(luò)上披露和公開。但是，土地市場信息傳導(dǎo)、披露方面還存在著手段、渠道過于單一，信息公開的項目過少，信息公開程度還很低等問題［2］。另外，各地的區(qū)域土地市場尚未真正形成全國統(tǒng)一、集中的信息披露制度，不利于土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

(五)土地市場與房地產(chǎn)市場不配套

土地市場與房地產(chǎn)市場都統(tǒng)稱為不動產(chǎn)市場。在物質(zhì)形態(tài)上，房產(chǎn)與土地是密不可分的;從實物形成過程來看，土地開發(fā)和房屋建設(shè)是一個完整的連續(xù)過程;在價值形態(tài)上，地產(chǎn)和房產(chǎn)都是一個整體;在交易行為中，房產(chǎn)、地產(chǎn)形成統(tǒng)一的經(jīng)營過程。但在中國，土地市場與房產(chǎn)市場是分離的，這就導(dǎo)致了土地市場與房產(chǎn)市場不能協(xié)調(diào)發(fā)展。

(六)城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育不平衡

在中國，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地大多屬于集體所有，但卻分給農(nóng)戶使用。國有土地資源配置的市場化程度在逐步提高，而農(nóng)村集體所有土地的市場化程度相對較低，導(dǎo)致許多農(nóng)村集體土地私下流轉(zhuǎn)，明租暗賣，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場處于分割狀態(tài)［3］。

三 完善城市土地制度改革的建議

(一)構(gòu)建多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度

未來中國土地制度改革應(yīng)當(dāng)明確多元化土地產(chǎn)權(quán)分立的法律地位，既要承認(rèn)國家(全民)所有、城市所有、集體所有、私人所有和其他經(jīng)濟體所有的多元化土地產(chǎn)權(quán)，還有鼓勵建立適合市場經(jīng)濟運行個國家、城市、集體和私人等股份混合的土地所有制，為中國土地制度提供更多的參與者。生物界的演化也一再表明，只有多樣性才能帶來穩(wěn)定和發(fā)展，單一的生態(tài)系統(tǒng)總是很脆弱的［4］。

(二)健全土地產(chǎn)權(quán)和土地法律責(zé)任約束制度

在構(gòu)建多元化土地產(chǎn)權(quán)制度的過程中，必須構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)主體明細(xì)化的“權(quán)、利、責(zé)”體系和監(jiān)督體系。理論上，制度明確了產(chǎn)權(quán)的歸屬，那么也就規(guī)范了制度風(fēng)險發(fā)生時的責(zé)任承擔(dān)者。合理的產(chǎn)權(quán)制度要求所有的風(fēng)險由產(chǎn)權(quán)人來承擔(dān)，他不能將風(fēng)險所有造成的損失無成本也轉(zhuǎn)嫁給其他社會成員，不能造成壟斷產(chǎn)權(quán)而不要風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，要分管權(quán)利而不要風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任［5］。

(三)完善城鄉(xiāng)土地市場體系

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系。在中國，目前對農(nóng)村土地市場還沒強制有效的法律法規(guī)，雖然現(xiàn)實中農(nóng)村已經(jīng)發(fā)育成了相當(dāng)大的交易市場，在城鄉(xiāng)結(jié)合部這種情況尤其突出。無論從何種角度上看，都不應(yīng)該歧視農(nóng)村地權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系是未來必然的趨勢。

2.建立土地交易的法律制度和運行規(guī)則。完善的土地交易法律制度和運行規(guī)則有利于交易雙方形成理性預(yù)期。中國需要借鑒其他國家的土地市場運行的經(jīng)驗，制定和完善土地交易條例，規(guī)范交易主體行為，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3.建立合理的土地價格機制。中國現(xiàn)行的城市基準(zhǔn)地價制度已不能準(zhǔn)確地反映市場信號。在多數(shù)場合下，政府對基準(zhǔn)地價的確定起到了決定性的作用。這在某種程度上會扭曲土地價格的形成機制。因此，需建立以標(biāo)準(zhǔn)地價為核心的地價公示和動態(tài)監(jiān)測制度，使價格直接反映市場信息。

4.建立土地市場監(jiān)控體系。應(yīng)充分應(yīng)用現(xiàn)代3S技術(shù)，對其進(jìn)行信號監(jiān)控，從而不斷糾正土地市場的失效行為。

5.政府退出城鄉(xiāng)土地市場交易。從改革發(fā)展的趨勢來看，政府的主要職能是公共服務(wù)，對土地市場起監(jiān)控作用，而不是直接參與土地市場交易。

(四)改革土地出讓制度，推進(jìn)土地租賃制

土地租賃制是在土地所有權(quán)不變的情況下，按照土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的原則，土地所有者將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給承租人使用并定期收取租金的經(jīng)濟行為。土地租賃制度的實施可避免政府的短期行為，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，是土地市場發(fā)展的趨勢，此外，它也是城市土地有償使用的一種手段，是促進(jìn)土地使用制度從劃撥使用向有償使用轉(zhuǎn)軌的重要方式，是城市土地出讓制度的有益補充。

(五)推進(jìn)土地財政制度改革

1.改革土地稅收體系，強化土地保有稅，征收不動產(chǎn)稅。理順土地稅收體系，無論是何種用地，只要是建設(shè)用途的一律納稅，但不同性質(zhì)的用地應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同的稅率。完善土地增值稅增收辦法，將土地增值收益原則上歸公，使不動產(chǎn)稅收成為地方財政的主要來源，改變地方政府通過大量賣地來增加財政收入的局面。同時，也應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗，開征統(tǒng)一的不動產(chǎn)稅，以增加地方政府的財政收入。

2.理順土地收益分配關(guān)系。土地使用制度改革的核心之一，是要理順土地所有者、使用者、經(jīng)營者的經(jīng)濟關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)、合理的土地收益分配制度。

3.按出讓金的一定比例提取后存入基金賬戶，留給后任政府使用，從經(jīng)濟上抑制地方政府以地生財?shù)膬?nèi)在沖動。

4.推進(jìn)土地基金制度建設(shè)。通過國有土地有償使用金、經(jīng)濟使用房上市出售土地出讓金和收益金、國有土地年租金、企業(yè)場地使用費、土地國家股收益等渠道建立政府土地基金，加強對土地市場的宏觀調(diào)控，同時推進(jìn)土地證券化和發(fā)行城市土地債券。

在目前的經(jīng)濟市場化條件下，伴隨著經(jīng)濟增長而來的是顯著的社會階層分化。在各個階層和群體利益差距變大的背景下，以簡單的方式“提取”“公共利益”就變得十分困難或不現(xiàn)實，而滿足不同利益群體和不同社會階層的需要，已成為解決諸多矛盾沖突的關(guān)鍵所在。因此，以人為本和合乎社會需要始終應(yīng)該成為中國城市土地制度改革的方向選擇。

［1］國務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組.土地制度、城市化與財政金融風(fēng)險［J］.改革，2005，(10).

［2］劉國臻.論我國土地利用管理制度改革［M］.北京:人民法院出版社，2006.

［3］鄒曉云.土地市場可持續(xù)發(fā)展四題［J］.中國土地，2003，(6).

［4］吳次芳.中國城市理性增長與土地政策［M］.北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社，2006.

［5］朱秋霞.中國土地財政制度改革研究［M］.上海:立信會計出版社，2007.