轉(zhuǎn)型期提升地方政府公信力的路徑探索

楊 菲

(廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西南寧530001)

一 政府公信力概述

目前，對政府公信力比較有代表性的定義認(rèn)為，政府公信力是指社會組織和民眾對政府行為的一種主觀價(jià)值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽(yù)在社會組織和民眾中所形成的心理反應(yīng)。政府公信力是政府與整個(gè)社會公眾之間信任關(guān)系的表現(xiàn)，同時(shí)也引導(dǎo)著整個(gè)社會其他各個(gè)方面的普遍信任關(guān)系。

從近年來頻繁發(fā)生的群體性事件可以看出，公眾與政府的信任關(guān)系已出現(xiàn)問題，僅僅2008年就發(fā)生多次群體性事件:6月28日的貴州甕安事件;7月19日，云南省孟連縣發(fā)生膠農(nóng)聚集和沖突事件，40余名公安民警和10余名膠農(nóng)在沖突中受傷，2名膠農(nóng)死亡，等等。絕大多數(shù)參與群體性事件的公眾與最初的事件并沒有直接利益關(guān)系，且在整個(gè)事件當(dāng)中并沒有明確的組織者，而公眾卻一致將黨政機(jī)關(guān)及其工作人員作為攻擊對象，做出打砸搶燒等一系列過激行為，這折射出公眾對政府的不滿，并借助微小的民事糾紛對政府予以反抗，反映出公眾對政府信任的缺失。而群體性事件的不斷發(fā)生，已經(jīng)對社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一系列的消極影響，對新時(shí)期建設(shè)和諧社會產(chǎn)生了許多阻礙因素，因此政府要高度重視這一問題。

二 政府公信力弱化的原因

(一)政府自身因素

1.官員作風(fēng)問題嚴(yán)重。首先，隨著重慶原市委書記薄熙來、廣西壯族自治區(qū)人民政府原副主席孫瑜等貪官的落網(wǎng)，加之網(wǎng)絡(luò)上不斷出現(xiàn)的官二代炫富的報(bào)道，以及“我爸是李剛”等官二代代名詞的傳播，公眾對這類事件的第一反應(yīng)即:官員就是集權(quán)、錢于一身的利益團(tuán)體，很難將官員與“人民的公仆”這一主旨聯(lián)系在一起。其次，政府官員“三公消費(fèi)”導(dǎo)致政府行政成本居高不下，直接損害了政府的形象，降低了政府的公信力，部分官員利用公權(quán)進(jìn)行錢色交易、以權(quán)謀私、收受賄賂，還有為親友謀取不正當(dāng)利益，也給社會帶來了消極影響。2012年10月19日，有網(wǎng)友在微博上稱，鄭州一個(gè)人工湖蓄水儀式為迎接領(lǐng)導(dǎo)短暫的視察，花費(fèi)巨額將紅地毯鋪到了河中心，舉凡開業(yè)開工、重大節(jié)慶，各級各地政府部門舉辦的盛大儀式令人目不暇接，如果能夠做一個(gè)有心的統(tǒng)計(jì)，這一幕幕奢華景象所耗費(fèi)的資金一定令人震撼。最后，民間流傳著政府機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的說法，一些公務(wù)員缺乏服務(wù)意識，在工作中態(tài)度不端、因循守舊，辦事效率低下，沒有親民意識，也不能運(yùn)用各種制度規(guī)范自己的言行舉止，不能把對上負(fù)責(zé)和對社會公眾負(fù)責(zé)很好地統(tǒng)一起來，從而破壞了政府的信用形象，甚至激起民眾對政府的失望與不滿。

2.地方政府間惡性競爭。受固有的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考察干部政績的管理體制的影響，地方政府官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長績效掛鉤，導(dǎo)致地方政府間的競爭等同于“為GDP的增長而競爭”。地方政府傾向于片面追求GDP數(shù)量的增長，而不在乎廣大公眾的實(shí)際生活狀況，沒有將保障和改善民生放在首位。這種超過一定限度的政績性競爭，對于地方政府的威信力是極為不利的。在一些關(guān)乎到民生的領(lǐng)域，一些地方政府并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對公共設(shè)施的建設(shè)，對醫(yī)療、教育的投入等等都遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平，普通民眾的生活仍然沒有得到改善，這與“為人民服務(wù)”的主旨相差甚遠(yuǎn)。由此，公眾對地方政府的能力產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為政府在關(guān)乎百姓利益的問題上不能做出有效舉措。

3.行政制度不夠健全。政府信息公開、行政程序、責(zé)任機(jī)制等制度的不完善，使得政府行政效率低下，執(zhí)法過程缺乏制度約束，這不僅削弱了政府執(zhí)政的基礎(chǔ)，而且損害了政府的公信力。首先，隨著公眾對知情權(quán)的要求越來越高，政府信息公開程度和真實(shí)程度，已經(jīng)超越了政府職能的執(zhí)行力度和負(fù)責(zé)任程度，而成為影響公眾評價(jià)政府信用的最重要標(biāo)準(zhǔn)。他們希望能從政府公開的信息中，了解政府到底怎樣去做了，以及把事情做成了什么樣、進(jìn)展如何，等等。倘若政府信息不公開，會導(dǎo)致公眾無法獲得真實(shí)信息，無法實(shí)現(xiàn)其政治參與意愿，就會對政府公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。其次，行政程序制度體現(xiàn)的是政府行政執(zhí)法過程的嚴(yán)謹(jǐn)有序，落實(shí)行政程序制度，有利于建設(shè)誠信政府。但在我國，由于基層行政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，行政程序意識不強(qiáng)，不按程序執(zhí)法、不按規(guī)則辦事的現(xiàn)象尤為突出，導(dǎo)致行政不作為、亂作為，引發(fā)了一系列社會矛盾和糾紛，也必將使公眾對政府失去信任。

4.政策執(zhí)行力不足。當(dāng)前，地方政府由于主觀上對公共政策執(zhí)行重視不夠，或出于對地方利益的保護(hù)不愿意執(zhí)行，即“上有政策，下有對策”，使得政府的工作效率大打折扣，或者由于領(lǐng)導(dǎo)班子的頻繁更替，形成“一個(gè)班子一套思路，一屆政府一個(gè)政策”的局面，公共政策變更的隨意性很大，導(dǎo)致公眾無法對政府的行為做出合理的預(yù)期，這也降低了公眾對政府的信任［1］?？陀^上，政府的政策執(zhí)行能力也略顯平庸，有些地方政府常常在沒有經(jīng)過深思熟慮的情況下，草率出臺政策，但由于缺乏政策執(zhí)行的條件和能力，之后又久久不能兌現(xiàn)給群眾的承諾，使政府失信于民。例如，面對公眾呼聲最高的房價(jià)過高問題，各地方政府也出臺了相應(yīng)的地方調(diào)控政策，比如說量化房價(jià)調(diào)控指標(biāo)、取消契稅等一系列行政措施，但是效果甚微，房價(jià)依然居高不低。

(二)社會因素

1.貧富差距拉大，降低了政府的公信力?，F(xiàn)階段我國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢態(tài)良好，但貧富差距卻日益增大，隨之而來的便是社會上仇富情緒較為嚴(yán)重。處于弱勢地位的貧困群體因?yàn)樯罹狡?，對富裕階層產(chǎn)生了仇恨心理，久而久之，他們會將這種仇恨過渡到政府身上，貧富階層之間的大量矛盾若得不到很好調(diào)節(jié)，矛盾的升級將轉(zhuǎn)嫁成貧困階層與政府之間的矛盾。貧困群體認(rèn)為正是因?yàn)檎芾砟芰η啡辈艑?dǎo)致貧富差距擴(kuò)大，他們不再相信政府會考慮其利益要求，因此也不聽從政府號令，政府因此發(fā)生信任危機(jī)。

2.公眾利益維護(hù)渠道不順暢，對政府失去信任。隨著社會的發(fā)展，公眾的維權(quán)意識逐步增長，當(dāng)他們的利益遭到非法入侵時(shí)，他們開始采取行動予以維護(hù)，其中，信件上訪是一種典型方式，但是部分公眾在上訪過程中卻屢屢遭到來自政府的阻力，并發(fā)生了因上訪被判入獄的事件，一時(shí)間被公眾當(dāng)作救命草的上訪途徑被扼殺了，公眾缺乏更好的途徑來表達(dá)其心聲，其合法利益無法予以維護(hù)，因此，這部分公眾逐漸對政府失去信任，可以說，對政府已經(jīng)有了反面印象，若有突發(fā)事件發(fā)生，便求之不得，一系列群體性事件便應(yīng)運(yùn)而生，對社會產(chǎn)生了極大的消極影響。

三 提高政府公信力的對策建議

(一)強(qiáng)抓行政人員的思想作風(fēng)建設(shè)

首先，要將反腐工作作為提高政府公信力的大事來抓，對腐敗進(jìn)行嚴(yán)懲，不能讓腐敗腐蝕了政府;應(yīng)建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系，特別是要積極借助媒體力量，對那些炫富的官二代進(jìn)行調(diào)查，爭取將一切腐敗予以扼制嚴(yán)懲。近年來，我國也高度重視反腐問題，加大了反腐力度，在2012年5月18日召開的全國反腐倡廉民意調(diào)查工作會議上，與會領(lǐng)導(dǎo)明確指出，各地要積極成立反腐倡廉民意調(diào)查中心，并將民意調(diào)查結(jié)果運(yùn)用到反腐倡廉重大決策部署中，推動反腐工作向前向深發(fā)展。其次，要嚴(yán)厲打擊行政人員“三公消費(fèi)”，嚴(yán)治“紅毯癖”，凡是公款的一切開支，必須得到公開、透明的監(jiān)督，將行政成本控制在最小限度內(nèi)。一旦發(fā)現(xiàn)行政人員進(jìn)行錢權(quán)交易，要充分利用法律手段予以打擊，杜絕損害公眾的利益公平。最后，政府行政人員應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)刻刻謹(jǐn)記“為人民服務(wù)”的宗旨，增強(qiáng)工作責(zé)任心，培養(yǎng)良好的工作作風(fēng)，提高工作效率，要以愛民之心對待公眾，對公眾的正當(dāng)要求予以積極回應(yīng)，做到言出必行、言而有信，要充分認(rèn)識到自身言行對于政府公信力建設(shè)的重要作用。為了更加規(guī)范行政人員的行為，可以將誠信建設(shè)納入到公務(wù)員的考核范圍內(nèi)，建立政府行政人員的誠信檔案，以此作為考核的重要依據(jù)，通過這種方法來提高行政人員的信用，并由此來提升政府整體的公信力［2］。

(二)樹立正確的政府競爭理念

目前，公共服務(wù)型政府建設(shè)已成為世界性潮流，這就要求政府必須將傳統(tǒng)的以政績性競爭為主、公共性競爭為輔的主流思想改變?yōu)橐怨残愿偁帪橹?、政績性競爭為輔的理念。一方面，將注意力轉(zhuǎn)移到以提供公眾服務(wù)為核心的公共性競爭上來，公共性競爭是地方政府為轄區(qū)公眾爭取更大利益而產(chǎn)生的不同于政績性競爭的另一種競爭行為，在這種競爭下，政府之間是以創(chuàng)新論勝負(fù)的，競爭的結(jié)果是地方政府通過一系列創(chuàng)新政策為公眾爭取到了更多的利益。在提倡建設(shè)公共服務(wù)型政府的當(dāng)今社會，地方政府就應(yīng)該牢固樹立為人民群眾辦實(shí)事的理念，要提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，要重視社會公平，完善義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、城鄉(xiāng)社保、貧困救助等體系，將政策向社會弱勢群體傾斜，增強(qiáng)弱勢群體對政府的信任。要將群眾利益最大化作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)決反對建造白宮式的辦公大樓，反對勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯驼児こ?，要本著?shí)事求是的理念，解決群眾最關(guān)心的問題，真正為民辦實(shí)事，不讓政績工程冒頭。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，多解決實(shí)際問題，重點(diǎn)解決一些靠群眾自身力量無法解決的問題。另一方面，要適度關(guān)注政績性競爭，觀察地方政府自身在資源稟賦方面的優(yōu)勢。政績性競爭確實(shí)在很大程度上能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，在當(dāng)前我國仍處于發(fā)展中國家行列的這個(gè)時(shí)期，必須堅(jiān)持適度重視政績性競爭，明確政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。政府要發(fā)揮其宏觀調(diào)控功能，面對當(dāng)前公眾熱切關(guān)心的房價(jià)高問題，政府應(yīng)利用財(cái)政政策和貨幣政策來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，以求維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序，當(dāng)政府采取的措施對房價(jià)下跌產(chǎn)生一定的積極作用時(shí)，公眾會增強(qiáng)對政府的信任。

(三)建立完善的政府行政制度

一個(gè)完善的制度框架的建立對于維系和提升政府公信力來說是非常重要的。第一，要完善信息公開制度。要實(shí)行政務(wù)公開、公務(wù)員的收入公開以及各種與群眾有關(guān)的收費(fèi)款項(xiàng)公開，使公眾能及時(shí)掌握關(guān)乎自身利益的事態(tài)發(fā)展的信息，提升其政治參與感，例如在一些突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)該通過多方渠道向公眾發(fā)布事件的跟蹤信息，不能隱瞞事情真相，并要保障信息的準(zhǔn)確性以及真實(shí)性，從而促進(jìn)公眾對政府信任度的提高［3］。第二，要規(guī)范行政程序制度。沒有健全的行政程序制度，行政行為就沒有時(shí)限約束，很可能導(dǎo)致不作為、慢作為，辦事拖拉，效率低下。地方政府需要建立完善一系列有關(guān)行政決策、規(guī)范性文件管理和行政執(zhí)法的具體制度和考核規(guī)定，需要使全體行政機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)成行政程序法治意識，在具體工作中落實(shí)行政程序法律制度，切實(shí)做到按法定程序決策、按法定程序執(zhí)法，按法定程序辦事。最后，要建立健全責(zé)任機(jī)制，責(zé)任不明確，就談不上責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督，責(zé)任追究更無從談起［4］。因此，必須按照政府責(zé)任的主體，分別明確政府、行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任范圍和內(nèi)容，并以法律或規(guī)章的形式加以明確，這是第一環(huán)節(jié);第二個(gè)環(huán)節(jié)是政府責(zé)任主體按照各自的職責(zé)范圍履行責(zé)任;第三個(gè)環(huán)節(jié)是對政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價(jià)，這可以通過政府內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督兩種方式予以制約，特別是要注意充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體對其進(jìn)行有效監(jiān)督，并將監(jiān)督檢查和評價(jià)的結(jié)果傳遞給有關(guān)方面;最后一環(huán)節(jié)，由有關(guān)方面根據(jù)監(jiān)督檢查和評價(jià)的情況，針對政府責(zé)任履行過程中存在的問題進(jìn)行責(zé)任追究，進(jìn)而進(jìn)一步明確和健全政府責(zé)任，推動政府更好地履行責(zé)任。

(四)提高政府公共政策的執(zhí)行力

為改變現(xiàn)階段我國地方政府在政策執(zhí)行上的低效現(xiàn)象，應(yīng)從以下方面努力:首先，地方政府要樹立“馬上執(zhí)行”的意識，變被動的執(zhí)行為主動的“我樂意執(zhí)行”，要培養(yǎng)政策執(zhí)行者的公共精神，要從全局利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)積極執(zhí)行上級頒布的公共政策。其次，要優(yōu)化政策執(zhí)行者的能力，要提高其政策理解力、組織力、創(chuàng)新力，使政策執(zhí)行過程更通暢。最后，要加強(qiáng)對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，使政策執(zhí)行者受到制度約束，并對執(zhí)行不力、效率低下進(jìn)行懲罰，強(qiáng)化責(zé)任制，促使其創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

(五)構(gòu)建暢通的群眾利益表達(dá)渠道

一方面，要更加規(guī)范信訪制度，對上訪公眾的人身安全給予高度保障，完善信訪權(quán)力保障機(jī)制，要用制度嚴(yán)格限制信訪部門及其工作人員濫用權(quán)利，推諉、拒絕甚至打壓信訪農(nóng)民，切實(shí)維護(hù)上訪公眾的合法利益。在大力倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的今天，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)政方式，探索新的與公眾緊密聯(lián)系的渠道，要建立經(jīng)常性的下基層制度，變?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪，這樣能進(jìn)一步了解民意，能最大限度地將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。另一方面，建立一套利益表達(dá)的機(jī)構(gòu)和制度，通過此項(xiàng)制度和專門機(jī)構(gòu)來了解人民的意愿、要求和變化等，從而使得公眾的需求可以及時(shí)表達(dá)，政府的工作得以順利開展，政府公信力也隨之得到提升。比如，可以借助發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)探索更多有利于公眾利益表達(dá)的渠道，建立好政府網(wǎng)絡(luò)論壇，讓公眾暢所欲言，或者開通政府及政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的微博，讓公眾與政府通過微博互動，也可以在相關(guān)網(wǎng)站開通地方領(lǐng)導(dǎo)留言板，領(lǐng)導(dǎo)對于公眾的來信必須及時(shí)給予回復(fù)，并積極采納公眾的合理意見，給公眾提供便捷化的與地方政府領(lǐng)導(dǎo)溝通的機(jī)會，來表達(dá)自身的利益訴求，這些對提升群眾對政府的信任必定能產(chǎn)生一定的積極作用［5］。

［1］傅智群.淺析公共政策視角下的政府公信力［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(14).

［2］張子建.淺談增強(qiáng)政府公信力［J］.理論導(dǎo)刊，2007，(2).

［3］劉培中，姚玲.公共危機(jī)管理視域下提升政府公信力的路徑研究［J］.經(jīng)營管理者，2012，(15).

［4］蔣律，隋思.提升政府公信力的路徑選擇［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010，(13).

［5］周萬中，魯麗莎.論政府公信力的提升途徑［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(7).