現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向與基本原則辨析
——兼議廣州市的政策實(shí)踐

◎ 劉景章

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向與基本原則辨析
——兼議廣州市的政策實(shí)踐

◎ 劉景章

當(dāng)前改革已進(jìn)入深水區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題顯得尤為錯(cuò)綜紛繁，提出富有建設(shè)性和有針對性的政策建議，需要達(dá)成基本的戰(zhàn)略性共識(shí)，通過辨析和廓清，文章認(rèn)為人本主義、生態(tài)本位、城鄉(xiāng)一體化、重視制度安排、尊重自然演化和公平優(yōu)先，是今后處理城鄉(xiāng)關(guān)系所應(yīng)遵循的戰(zhàn)略導(dǎo)向和基本原則。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 戰(zhàn)略共識(shí) 辨析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作涉及行政、戶籍、產(chǎn)業(yè)、土地、就業(yè)、財(cái)稅、金融、社保、環(huán)保、教育等多方面，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程關(guān)聯(lián)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、資源等諸領(lǐng)域，盡管改革開放以來我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局有所改觀，但與取得的成就伴生和并存的還有歷史的包袱、增長的代價(jià)和發(fā)展中的問題。在當(dāng)前改革已進(jìn)入深水區(qū)、發(fā)展全面國際化的關(guān)鍵時(shí)期，以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的工作也已進(jìn)入了新的發(fā)展階段，現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題顯得尤為錯(cuò)綜紛繁，若要提出富有建設(shè)性和有針對性的政策建議，首先需要對處理城鄉(xiāng)關(guān)系所應(yīng)遵循的戰(zhàn)略導(dǎo)向和基本原則予以廓清，以便達(dá)成基本的前提性共識(shí)。本文以廣州市為例擬從六個(gè)方面和維度展開深入而全面的討論和辨析。

一、“人”本主義，還是唯“物”主義？

廣州市作為人口總量逾千萬、人口戶籍身份結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜（包括市民、普通農(nóng)民、失地農(nóng)民、“城中村”民、農(nóng)民工）的特大城市，在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的戰(zhàn)略關(guān)鍵時(shí)期，身為規(guī)劃者和調(diào)控者的政府部門對此項(xiàng)工作的宗旨必須有足夠的自覺意識(shí)：力誡傳統(tǒng)集權(quán)體制下形成的“見物不見人”的思維定勢，遵循現(xiàn)代政治文明所極力追求的“以人為本”的新興原則。進(jìn)而言之，這里的唯“物”主義有兩重含意，一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的“人”和“物”一樣都是行政部門的算盤珠，服從于各種上級(jí)命令或下達(dá)指標(biāo)；二是在市場化過程中，人們?yōu)榧鼻袛[脫舊時(shí)代的物質(zhì)匱乏，片面地把社會(huì)發(fā)展直接等同于經(jīng)濟(jì)增長，以致出現(xiàn)了財(cái)富崇拜和金錢導(dǎo)向的社會(huì)氛圍，也造成了環(huán)境污染、生態(tài)惡化的沉痛代價(jià)。在新形勢下，必須要用“人”本主義替代唯“物”主義。就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村“三化”來說，這里的“人”本主義也有兩重含意，一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的過程是“人為的”，即在目前各種有利條件和不利條件約束下，充分發(fā)動(dòng)人心，依靠各方參與者的積極性，集思廣益突破障礙，消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的目的是“為人的”，即該項(xiàng)系統(tǒng)工程的終極目標(biāo)就是提升全體廣州人的生活質(zhì)量和福祉水平，實(shí)現(xiàn)每個(gè)廣州人的全面發(fā)展。

二、生態(tài)本位，還是經(jīng)濟(jì)中心？

摒棄片面的唯“物”主義、回歸能導(dǎo)向人際和諧的“人”本主義原則，是今后廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的正確方針，但必須指出的是，這里的以“人”為本完全不包含時(shí)下被人們廣為詬病的人類中心主義，后者的核心觀點(diǎn)是：人類的一切活動(dòng)都是為了滿足自己生存和發(fā)展的需要，以人類的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在人與自然的價(jià)值關(guān)系中，人是主體，自然是客體，人類的主體性表現(xiàn)于現(xiàn)實(shí)生活則是人對自然的全面控制與利用，現(xiàn)代的城市生活方式和大工業(yè)的生產(chǎn)模式是其主要標(biāo)志。產(chǎn)業(yè)革命以來，人類中心主義的成就是輝煌的，但其代價(jià)也是難以估量的。全球不斷惡化的氣候、資源和生態(tài)形勢已經(jīng)引起了世界各國政府和政黨的高度關(guān)注，發(fā)達(dá)國家在國內(nèi)和區(qū)域采取了卓有成效的若干措施，但發(fā)展中的大國如中國、印度等出于脫貧、追趕的目的，實(shí)際上仍處在邊污染邊治理、先發(fā)展后治理的強(qiáng)大慣性中，目前已到了必須反思和非治理不可的臨界點(diǎn)。當(dāng)前廣州市大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化（以下簡稱農(nóng)村“三化”）正是在這樣的背景下展開的，除了戶籍、地權(quán)等體制障礙之外，生態(tài)環(huán)境的剛性約束亦不容回避。

生態(tài)環(huán)境惡化的長期后果，顯然不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢問題，而是人類生存和安全問題。但關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的傳統(tǒng)理論大都是將生態(tài)因素忽略或抽象掉的經(jīng)濟(jì)學(xué)立場，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的二元結(jié)構(gòu)理論、核心—邊緣發(fā)展理論，城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的城市空間擴(kuò)散理論和城鄉(xiāng)邊緣區(qū)理論等。此前我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作包括廣州在內(nèi)，皆深受這些理論觀點(diǎn)的影響，突出的是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。在粗放增長方式下，廣州的發(fā)展已累積了十分沉重的生態(tài)包袱和環(huán)境壓力，亟待休養(yǎng)和修復(fù)，為此下一階段廣州市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)工作理應(yīng)在指導(dǎo)原則上做出適應(yīng)性的重大調(diào)整，由以經(jīng)濟(jì)為中心向以生態(tài)為本位果斷轉(zhuǎn)型，后者是對前者的升華而不是簡單否定。轉(zhuǎn)型過程具體包括兩個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，比如廣州市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，應(yīng)在都市農(nóng)業(yè)的理念下推進(jìn)，都市農(nóng)業(yè)進(jìn)而植入歐美發(fā)達(dá)國家“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的成功經(jīng)驗(yàn)，這樣將原來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)中心逐步導(dǎo)向生態(tài)本位；又如通過嘗試在廣州的城區(qū)和鄉(xiāng)村之間建立“資源—產(chǎn)品—再生資源”的閉環(huán)反饋式的城鄉(xiāng)大循環(huán)實(shí)踐，真正將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的模式發(fā)揮到極致，最終實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)生產(chǎn)、最適消費(fèi)、最少廢棄”。二是生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，比如在新的發(fā)展階段，廣州市的農(nóng)村在生態(tài)和環(huán)境方面顯然比城區(qū)有更大的比較優(yōu)勢，合理運(yùn)用這一生態(tài)比較優(yōu)勢將會(huì)大幅提升農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)地位。由經(jīng)濟(jì)中心向生態(tài)本位的轉(zhuǎn)向，在空間上將實(shí)現(xiàn)廣州市城鄉(xiāng)發(fā)展的雙贏，在時(shí)間上將為廣州創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的樂觀前景，從而全方位、持久性地提升廣州的城市競爭力。

三、城鄉(xiāng)一體化，還是城鄉(xiāng)一元化？

城鄉(xiāng)關(guān)系包含多重內(nèi)容，比如城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、城鄉(xiāng)文化關(guān)系、城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系、城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系等等。城市理論的經(jīng)典之作如霍華德的《明天——一條真正引向改革的和平道路》、芒福德的《城市發(fā)展史》、簡?雅各布斯的《美國大城市的死與生》等，都非常珍視城鄉(xiāng)關(guān)系的多重性和多樣化特征?；羧A德的田園城市思想始終堅(jiān)持城市外圍要有相當(dāng)面積的永久性綠地，芒福德甚至認(rèn)為：如果要問城市與鄉(xiāng)村哪一個(gè)更重要，應(yīng)當(dāng)說自然環(huán)境比人工環(huán)境更重要。但在我國全面市場化和快速工業(yè)化的發(fā)展大潮中，使得原本在計(jì)劃體制下就已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，以致出現(xiàn)了所謂的“三農(nóng)”問題 ——農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形式繼續(xù)充當(dāng)城市的補(bǔ)充，為城市供應(yīng)廉價(jià)的勞動(dòng)力與農(nóng)產(chǎn)品，在與城市被動(dòng)接軌的現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)村的劣勢導(dǎo)致數(shù)千年來的主流社會(huì)在此世紀(jì)之交一步步地被邊緣化，而在一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣化必然導(dǎo)致文化傳承的邊緣化。由此，鄉(xiāng)村社會(huì)已不可避免地處于全面衰退之中。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設(shè)正是要扭轉(zhuǎn)這一城鄉(xiāng)失衡、農(nóng)村頹勢的局面，改變“城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)”的思路，樹立城鄉(xiāng)一盤棋的總體思想，從城鄉(xiāng)各自的小循環(huán)、小系統(tǒng)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大循環(huán)、大系統(tǒng)，發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)優(yōu)勢和城鄉(xiāng)之間關(guān)聯(lián)優(yōu)勢，打通城鄉(xiāng)，資源共享，雙贏共榮，這一過程可以恰當(dāng)?shù)馗爬槌青l(xiāng)一體化。但必須要澄清的是，廣州市通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設(shè)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)并不等于是要追求城鄉(xiāng)一元化的結(jié)果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不意味著在發(fā)展中以城市“統(tǒng)一”鄉(xiāng)村，更不意味著城市“統(tǒng)治”鄉(xiāng)村，農(nóng)村“三化”也不意味著城市“同化”鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)一體化的確切含義是破除二元體制、消除城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而消除差距不是泯滅差異，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)不是城鄉(xiāng)趨同，合理的城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)該是和而不同。在經(jīng)濟(jì)上，以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)，恢復(fù)城鄉(xiāng)平衡，為和諧廣州創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；在文化上，城鄉(xiāng)二元平等，工業(yè)文明與農(nóng)業(yè)文明呼應(yīng)，城市文化與鄉(xiāng)村文化共生，文化多樣性彰顯活力廣州；在生態(tài)上，以鄉(xiāng)村“涵養(yǎng)”城市，以農(nóng)業(yè)“降解”工業(yè)，走“農(nóng)村包圍城市”的道路，警惕城市包圍農(nóng)村、吞并農(nóng)村的短視行為，可持續(xù)發(fā)展、宜居城市為廣州贏得持久競爭力。

城鄉(xiāng)發(fā)展取向的一體化與一元化戰(zhàn)略，雖只有一字之差，但前景霄壤之別，沿海某些發(fā)達(dá)地區(qū)“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的發(fā)展規(guī)劃敗筆，正是廣州當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村“三化”工作的前車之鑒，為此必須把握好農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的中庸之道和具體分寸。鑒于城鄉(xiāng)關(guān)系的多重性特征，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)避免單向度的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維所可能導(dǎo)致的扭曲，比如“三農(nóng)”問題之中，農(nóng)村問題是社會(huì)學(xué)問題，農(nóng)業(yè)問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，農(nóng)民問題是政治學(xué)問題，而農(nóng)村“三化”基本上是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來提出城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌問題，為規(guī)避城鄉(xiāng)一元化的趨同危險(xiǎn)，我們提出應(yīng)在戰(zhàn)略上以信息化、知識(shí)化、個(gè)性化的新“三化”來補(bǔ)充和升華目前的農(nóng)村“三化”，以有效防止城市化不足和城市化過度的兩難困境，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。分析至此，我們實(shí)際上已經(jīng)在語義學(xué)上明確區(qū)分了“一體化”和“一元化”在城鄉(xiāng)關(guān)系研究中的不同涵義，兩者的含混使用和隨意解讀在語義學(xué)上可以無足輕重，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作實(shí)踐中卻可能導(dǎo)致方向性的、乃至不可挽回的戰(zhàn)略失誤。

四、 制度安排重要，還是資金、技術(shù)萬能？

改革開放以來的市場化和工業(yè)化進(jìn)程為廣州市奠定了十分雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以“十五”時(shí)期為例，全市經(jīng)濟(jì)年均增長13.8%，“十五”期末廣州市經(jīng)濟(jì)總量在國內(nèi)主要城市中居第三位。根據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局從經(jīng)濟(jì)周期角度做出的基本判斷，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)快速增長的新階段。由此可見，堅(jiān)實(shí)的財(cái)力物力基礎(chǔ)和較好的經(jīng)濟(jì)增長潛力，為廣州市以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、消除城鄉(xiāng)差距提供了必要前提和可能條件。但值得注意的是，正是由于城市擁有如此強(qiáng)大的資金實(shí)力以及技術(shù)優(yōu)勢，與農(nóng)村的孱弱和落后形成鮮明反差，因此在這個(gè)過程中非常容易產(chǎn)生資金投入主導(dǎo)論、技術(shù)萬能論的工作思路誤區(qū)，比如在推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化時(shí)，一些行政部門和技術(shù)人員秉持“技術(shù)決定論”（technocratic）的先入之見和主觀熱情，片面地追求區(qū)域化種植、專業(yè)化生產(chǎn)，對農(nóng)村社區(qū)的復(fù)雜性和農(nóng)民的個(gè)性化差異缺乏深入了解和認(rèn)知，以致產(chǎn)業(yè)化推廣的經(jīng)濟(jì)效果不甚理想，有相當(dāng)部分的農(nóng)業(yè)科技成果沒有被農(nóng)民所接受和采用，甚至被拒絕，于是專家們抱怨農(nóng)民素質(zhì)差、觀念舊，而農(nóng)民則感嘆“上面的人”不理解他們。實(shí)際上，“三農(nóng)”問題和農(nóng)村“三化”迫切需要城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐下的資金投入和技術(shù)供給，兩者也確實(shí)能帶來立竿見影的政績效果，但是在目前城鄉(xiāng)二元分治的格局下，如果忽略了必要的體制創(chuàng)新和根本性的制度變遷，資金投入的成長性和技術(shù)供給的根植性就缺少相應(yīng)的制度前提。

比較而言，農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，具有微利性，而工業(yè)屬于競爭產(chǎn)業(yè)，具有贏利性；農(nóng)村屬于人口分散區(qū)，資源趨于擴(kuò)散，而城市屬于人口集中區(qū)，資源趨于聚集；農(nóng)民屬于弱勢群體，容易受到外部侵害，而市民屬于強(qiáng)勢群體，容易獲得更多保障。因此，“三農(nóng)”領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的深層次需求是體制保障和制度創(chuàng)新，為此農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和基層社會(huì)管理體制的全面綜合改革，即使不能先行，也應(yīng)伴隨著財(cái)政投入和技術(shù)進(jìn)步力度的加大而逐步跟上，至少不能嚴(yán)重滯后。當(dāng)前重點(diǎn)是要推進(jìn)戶籍、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障、公共產(chǎn)品供給等重要領(lǐng)域的改革試驗(yàn)和制度創(chuàng)新。以戶籍制度為例，深化改革目前的二元分割體制：首先，可以使更多的農(nóng)村人口自由進(jìn)出城鎮(zhèn)，農(nóng)民可以由從事較低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向從事較高效率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)也有條件在資金和技術(shù)的支持下實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，或者從傳統(tǒng)的城郊農(nóng)業(yè)升級(jí)為產(chǎn)業(yè)化的都市農(nóng)業(yè)；其次，可以為中心城區(qū)的人口、工業(yè)、商業(yè)、學(xué)校等向郊區(qū)和鄉(xiāng)村遷移提供了更多空間和選擇，使農(nóng)村由傳統(tǒng)的自然形態(tài)向現(xiàn)代城鄉(xiāng)交融轉(zhuǎn)型，促進(jìn)農(nóng)村城市化；第三，戶籍束縛的解除使農(nóng)民獲得更多國民待遇，與市民一樣擁有平等分享工業(yè)文明成果的機(jī)會(huì)。顯然，后兩點(diǎn)都要比單純向農(nóng)村注入資金和技術(shù)具有更長遠(yuǎn)的發(fā)展意義。

限于戶籍等體制創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性和艱難性，倚重資金投入和技術(shù)供給的“輸血”模式是普遍特點(diǎn)，但廣州市在下一階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村三化過程中有必要根據(jù)自身有利條件進(jìn)行戰(zhàn)略性微調(diào)，特別是資金投入和技術(shù)供給的方式應(yīng)該規(guī)范化、制度化，資金投入和技術(shù)供給的重點(diǎn)也應(yīng)該朝著農(nóng)村基本制度安排的建構(gòu)和重塑方面傾斜，總的目標(biāo)在于通過外部注入的“輸血”模式最終要有助于形成“三農(nóng)”領(lǐng)域自我生長的“造血”機(jī)制。而財(cái)政投入和技術(shù)支援的“輸血”模式以其救急、直接、可操作的長處，完全可以成為推進(jìn)農(nóng)村“三化”來化解沉疴已久的“三農(nóng)”問題的首善之選。

五、尊重自然演化，還是強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃？

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的非線性自然演進(jìn)與來自政府的理性干預(yù)歷來是一對矛盾，如諾斯的“國家悖論”、哈耶克的“致命的自負(fù)”等著名命題均與此直接相關(guān)。從政府角度看，如何處理這對矛盾既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。當(dāng)前，廣州市政府自上而下提出通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來破解“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本方略和主要途徑是推進(jìn)農(nóng)村“三化”，而在“三化”過程中我們?nèi)匀灰鎸ρ莼c規(guī)劃這一古老而常新的難題，難點(diǎn)集中表現(xiàn)在政府在其中的合理定位與干預(yù)分寸。中央提出了“多予、少取、放活”的指導(dǎo)方針，但連續(xù)多年的“中央一號(hào)文件”多偏重于“多予、少取”，較少涉及如何“放活”。我們認(rèn)為“放活”方針充分體現(xiàn)了尊重自然演化的基本思想，是廣州市政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)農(nóng)村“三化”的重要指南。

“三農(nóng)”領(lǐng)域的積弱積貧由來已久，政府在統(tǒng)籌中加大投入、在“三化”中適當(dāng)引導(dǎo)、合理規(guī)劃等都屬責(zé)無旁貸，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制慣性下，市級(jí)政府有關(guān)部門容易產(chǎn)生政績沖動(dòng)，將市域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村發(fā)展視為經(jīng)營城市、提升城市競爭力的重要手段，最終使得農(nóng)村“三化”進(jìn)程中政府必要的整體規(guī)劃倒向了政府的全面規(guī)制和全程干預(yù)。但理論上現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)早已證明，由于信息不完全、激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不足以及政府的有限理性決定了“看得見的手”只能在“看不見的手”的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，而不必要也不可能完全替代之，否則勢必招致“政府失靈”，在城鄉(xiāng)差距明顯擴(kuò)大的敏感時(shí)期，“政府失靈”的后果是十分嚴(yán)重的。在實(shí)踐中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個(gè)系統(tǒng)工程、農(nóng)村“三化”也需要長期演進(jìn)，都不可能畢其功于一役，主觀冒進(jìn)往往事與愿違，廣州市上百個(gè)“城中村”的形成不能不說是城市擴(kuò)張速度過快，而地權(quán)、戶籍等配套體制改革難以跟進(jìn)的苦果。

就推進(jìn)農(nóng)村“三化”而言，政府規(guī)劃宜粗不宜細(xì)：將細(xì)節(jié)和主要過程留給農(nóng)民、市場、社會(huì)和時(shí)間，好的城市是自然生長出來的，不是規(guī)劃出來的。宜“本分”不宜“代庖”：必要的制度供給、補(bǔ)償性和保護(hù)性的資金技術(shù)支援、基礎(chǔ)設(shè)施的投資，除此可以有所不為。這里至少能提出三個(gè)政府規(guī)劃的樸素原則：一是初衷要善，即以人為本；二是立意要高，即生態(tài)本位；三是施政要真，即在前兩個(gè)原則基礎(chǔ)上將政府本應(yīng)“有所為”的各項(xiàng)政策不折不扣地落到實(shí)處。換言之，施政要真就是要避免規(guī)劃幻覺，比如建設(shè)“生態(tài)廣州”的政府規(guī)劃，目的在于防止“公地悲劇”，體現(xiàn)了城市共同體的集體利益和長遠(yuǎn)利益，善則善哉，高則高矣，但如果沒有務(wù)實(shí)的措施和不折不扣的執(zhí)行意志，規(guī)劃好的“青山綠水”、“宜居城市”在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)和短期行為沖擊下，難免落個(gè)“紙上畫畫，墻上掛掛”的無奈結(jié)局。而對于農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)、規(guī)模化經(jīng)營、專業(yè)化生產(chǎn)，政府規(guī)劃卻未必要絲絲入扣、不折不扣。這是因?yàn)?，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化牽涉到地權(quán)、戶籍、就業(yè)、安居、社保、財(cái)政、環(huán)保、糧食安全、義務(wù)教育、民間融資、公共產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)諸領(lǐng)域、諸方面，其間的搭配、聯(lián)結(jié)、沖突、制約等關(guān)系交織錯(cuò)綜，如此眾多復(fù)雜的因素已經(jīng)超出了有限理性規(guī)劃者的設(shè)計(jì)和駕馭能力。由此可見，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村“三化”過程的基調(diào)和主要特征，應(yīng)該是演化的而不是建構(gòu)的。甚至對業(yè)已形成的“城中村”之改造轉(zhuǎn)制，也有學(xué)者認(rèn)為：現(xiàn)在許多城市要消滅“城中村”，這正是簡?雅各布斯當(dāng)年所批評(píng)的美國現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象的中國注腳還有一層含義：‘城中村’正是廉價(jià)勞動(dòng)力的聚集地，正是中國城市競爭力的蓄積地，如果拆得這個(gè)城市只剩下所謂‘高素質(zhì)人口’了，它還會(huì)有競爭力嗎?當(dāng)然，并不是說‘城中村’所存在的問題就不應(yīng)該解決，關(guān)鍵是所謂的物質(zhì)問題的背后是非物質(zhì)的。如此看來，對“城中村”的認(rèn)知和評(píng)估也不能簡單論之，規(guī)劃整治“城中村”的時(shí)間表亦需結(jié)合實(shí)際情況思之再三。

綜上可知，政府規(guī)劃的重點(diǎn)在于制度框架，規(guī)劃的宗旨在于引導(dǎo)；有所為的必須嚴(yán)肅，有所不為的應(yīng)該超然。目前，我國已有183座城市提出要建“國際化大都市”，約占全國661座設(shè)市城市總數(shù)的27%，城市決策者的規(guī)劃宏論不絕如縷，規(guī)劃趨同屢見不鮮。我們認(rèn)為，即使實(shí)力非凡如廣州者，也應(yīng)對城市共同體的自然演進(jìn)保持起碼的尊重和敬畏。而尊重自然演化在農(nóng)村“三化”進(jìn)程中的體現(xiàn)，就是要最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的內(nèi)源發(fā)展。與政策干預(yù)、項(xiàng)目引導(dǎo)以及信息、技術(shù)和資金支持的農(nóng)村外源發(fā)展不同，內(nèi)源發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村建設(shè)的原動(dòng)力來自農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，來自農(nóng)村社區(qū)的主體——農(nóng)民。在外源發(fā)展模式中，農(nóng)民往往把農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目看成是國家和政府的事情，當(dāng)作是政府官員、技術(shù)人員等所有外來人員的事業(yè)。只有尊重農(nóng)民或農(nóng)民自治組織的意愿，發(fā)揮農(nóng)村各方面力量的積極性，三農(nóng)領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)力才有可持續(xù)的源泉，才能確保政府自上而下推動(dòng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村“三化”是一個(gè)有序、和諧的過程，并最終建成和諧社會(huì)、提升城市的競爭力。

六、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是公平，還是效率？

“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則在我國已提倡有年，對于改革當(dāng)初矯正計(jì)劃體制下的平均主義起到了積極的作用，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下已矯枉過正。在廣州市加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)農(nóng)村“三化”的工作中，有必要在當(dāng)前形勢下明辨效率與公平的基本關(guān)系，對多年來的思維定勢和原則導(dǎo)向進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以更有“效率”地實(shí)現(xiàn)廣州市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)都主張：先要做大國民經(jīng)濟(jì)的“蛋糕”，再通過分配和再分配進(jìn)行“切割”，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帕累托改進(jìn)。這一理論邏輯預(yù)設(shè)了嚴(yán)格的前提假設(shè)條件，但長期以來成為“效率優(yōu)先，兼顧公平”頗為流行的理論依據(jù)之一。實(shí)際上，在更廣闊的時(shí)空背景下，公平公正歷來是人類社會(huì)關(guān)系中更具一般性和普適性的價(jià)值觀，在此意義上應(yīng)該是“公平優(yōu)先，兼顧效率”，或者說“公平為因，效率是果”，極而言之“公平就是效率”。廣州市追求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和持久性的城市競爭力，為此我們提出要力爭實(shí)現(xiàn)四種公平：農(nóng)民與市民的身份公平，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的產(chǎn)業(yè)公平，鄉(xiāng)村與城市的空間公平，資源和環(huán)境的代際公平。當(dāng)然公平的實(shí)現(xiàn)有程度上的差別，但顯失公平必定帶來效率的損失或發(fā)展的延緩甚至中斷。當(dāng)前四種公平皆有不盡如人意之處，并且集中體現(xiàn)在收入、價(jià)格、福利和體制上的分配不公上，而不公的消除則意味著效率的釋放。

農(nóng)民市民的身份不公、工農(nóng)的產(chǎn)業(yè)不公、城鄉(xiāng)之間的地域不公，三者均與歷史形成的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及其配套的城鄉(xiāng)分割體制有直接關(guān)系，而城鄉(xiāng)分割的二元壁壘始終未得到根本改造，三種不公因計(jì)劃體制而固化，因市場化改革而惡化。改革前統(tǒng)購制、剪刀差向三農(nóng)“要錢”、“要糧”；改革后“三提五統(tǒng)”、“圈地運(yùn)動(dòng)”向三農(nóng)“征稅”、“征地”，總之是“要的多”“給的少”且“管的死”。20世紀(jì)90年代以來，國家權(quán)力逐步從正在衰落的農(nóng)村退出，而趨于加強(qiáng)對新興城市社會(huì)的滲透和控制，鄉(xiāng)村趨于“獨(dú)立”，實(shí)際上成了國家財(cái)政、公共事業(yè)和政府治理的 “棄地”。因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，城市財(cái)政加大對三農(nóng)的投入，絕不能理解成是城市發(fā)展的包袱，而正好是改善公平的契機(jī)。財(cái)政支農(nóng)，相對于歷史是應(yīng)盡的補(bǔ)償，相對于未來則是“效率”的投資。在宏觀上，一般認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)在城市，而中國發(fā)展的穩(wěn)定器與蓄水池在農(nóng)村，具體到廣州市的城市和農(nóng)村，也大致存在類似關(guān)系。如果在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，以建設(shè)新農(nóng)村之名行經(jīng)營大都市之實(shí)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌看成是“經(jīng)營城市”的工具和手段，繼續(xù)侵蝕三農(nóng)的利益和長期發(fā)展，此舉顯屬不智?，F(xiàn)實(shí)地看，個(gè)別部門的政績沖動(dòng)和長官意志依然存在，因此提高警惕并非多余。

廣州市推進(jìn)農(nóng)村“三化”進(jìn)程，是財(cái)政支農(nóng)之外通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌補(bǔ)償三農(nóng)、投資三農(nóng)的有效途徑和長期形式，但為此又有必要提出資源、環(huán)境的開發(fā)利用在時(shí)間上的代際公平問題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化難免不減少耕地等不可再生資源，農(nóng)村工業(yè)化在粗放增長方式下勢必會(huì)加劇環(huán)境污染和生態(tài)惡化，所以在以“三化”的方式化解“三農(nóng)”問題的同時(shí)必須處理好糧食安全、環(huán)境安全、特別是不可再生資源利用的代際公正。不管出于什么理由，若當(dāng)代人的“發(fā)展”追求造成了子孫后代將來“生存”的困難，顯然是對后代人的不公平，當(dāng)代人也難以推托自私的譴責(zé)。在時(shí)間維度上顯失公平的發(fā)展在價(jià)值觀上也是不值得追求的，既然不值得追求，因此自無效率可言。擺脫農(nóng)村“三化”進(jìn)程的公平兩難，似乎唯有訴諸智慧的中庸之道以及寧愿保守的自然演進(jìn)?？傊?，“只有當(dāng)城市向自然的索取能夠同城市向自然的回饋相平衡時(shí)；只有當(dāng)城市為當(dāng)代的努力能夠同城市為后代的努力相平衡時(shí)；只有當(dāng)為城市發(fā)展的努力能夠同為鄉(xiāng)村地區(qū)共建共享的努力相平衡時(shí)”，城市的可持續(xù)發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)。

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Analyzing the Strategic Planning and Fundamental Principles of the Current Urbanrural Concordance Development: Taking the Policies and Practices of Guanghzou as an Example

Liu Jingzhang

The current reform in China has entered the higher level, therefore how to deal with the relationship between urban and rural areas has become more and more urgent. Before the implementation of policies, it is necessary to reach extensive consensus on the strategic planning. Through a comparative analysis, this article suggests that the urban-rural concordance development should be based on these principles such as humanism, ecologism, integration, institutionalism, evolution and equity priority.

urban-rural concordance development; strategic consensus; differentiation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.01.011

劉景章，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)思想史、國民經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：陳丁力）