城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村社會管理創(chuàng)新研究

◎ 陳慶立

黨的十八大提出走新型城鎮(zhèn)化道路，當前和今后一段時間城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟增長強大的動力。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須解決在城鎮(zhèn)化的推進過程中出現(xiàn)的諸多問題，而農(nóng)村社會管理問題無疑是其中尤為值得高度關注的。

近年來，隨著中央各項強農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不斷提升，農(nóng)民生活質(zhì)量大幅改善，農(nóng)村建設面貌煥然一新。與此同時，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種矛盾也更加復雜，制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的舊有的深層次矛盾日益凸顯，新情況和新問題又層出不窮，農(nóng)村社會管理面臨許多新的挑戰(zhàn)。受二元體制影響，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，不僅拉大了農(nóng)村與城鎮(zhèn)的發(fā)展差距，也嚴重影響和制約了農(nóng)村的社會管理。農(nóng)民占有的教育、衛(wèi)生、文化資源水平較低，農(nóng)村低保、新農(nóng)合、新農(nóng)保的標準偏低、覆蓋面較小。農(nóng)民看病難、農(nóng)村孩子上學難、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)村環(huán)境臟亂差，成為影響農(nóng)村社會和諧與城鄉(xiāng)關系和諧的最主要因素。另外，工業(yè)化和城市化進程導致大量農(nóng)村青壯勞力進城務工，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空殼化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村成為老人、婦女與兒童的留守地，農(nóng)村社會問題更加復雜。因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理成為當前農(nóng)村工作的重要研究課題。

一、我國農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)狀

“十一五”時期，我國沒有出現(xiàn)歷史上大災之后大減產(chǎn)的現(xiàn)象，“十二五”開局之年，農(nóng)業(yè)全面豐收，糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)了歷史罕見的“八連增”，連續(xù)5年超萬億斤，標志著我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定躍上新臺階。2011年全年糧食產(chǎn)量57121萬噸，比上年增加2473萬噸，增產(chǎn)4.5%；糧食種植面積11057萬公頃，比上年增加70萬公頃。糧食增產(chǎn)的同時，“菜籃子”產(chǎn)品穩(wěn)定發(fā)展供應充足。肉類總產(chǎn)量7957萬噸，比上年增長0.4% ；禽蛋產(chǎn)量2811萬噸，增長1.8%；牛奶產(chǎn)量3656萬噸，增長2.2%；水產(chǎn)品產(chǎn)量5600萬噸，比上年增長4.2%。 同時，農(nóng)民收入大幅提高，連續(xù)邁上4000元、5000元、6000元臺階。全年農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年增長17.9%，實際增幅超過城鎮(zhèn)居民。

（二）農(nóng)村教育發(fā)展的基本現(xiàn)狀

我國農(nóng)村勞動力的整體文化素質(zhì)較低，在農(nóng)村勞動力資源中，文盲占6.8%；小學文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大專及以上文化程度占1.2%。另據(jù)中國科協(xié)對中國公眾科學素養(yǎng)的調(diào)查，具備科學素養(yǎng)的農(nóng)村居民只占0.4%，僅及我國城市居民比例3.1%的1/8，與農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比差距更大，加之隨著大量有一定文化的農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)的轉移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多數(shù)為文化水平更低的中老年人和失學、輟學兒童，這種勞動力素質(zhì)狀況嚴重制約了新科技在農(nóng)業(yè)領域中的推廣和應用。

（三）農(nóng)村社會保障發(fā)展的基本現(xiàn)狀

所謂社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時，向他們提供的生活保障。由于我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)相對薄弱?？偟恼f來，農(nóng)村的養(yǎng)老保險情況并不理想，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險的覆蓋率也非常低。由于我國農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我國城鄉(xiāng)二元化的格局，成為當前城鄉(xiāng)社會保障差異的人為歷史性因素。城市居民享受的國家給予的退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，而這些農(nóng)民都沒有。

經(jīng)過多年探索，農(nóng)村社會保障工作得到了一定的發(fā)展。截至2011年底，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，參保人數(shù)約為6000萬人，其中有財政補貼的約為1000萬人。在農(nóng)村低保方面，5313.5萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，同比增加99.5萬人。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面，共有552.0萬農(nóng)村居民得到政府五保救濟。截至2011年9月底，2646個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率97.5%；新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出總額為1114億元，受益8.4億人次。全國列入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)32643萬人。盡管農(nóng)村社會保障體系的構架已初步建立，但總體上仍處于起步和探索階段，保障水平較低，制度有待完善。

二、國內(nèi)外農(nóng)村社會發(fā)展的差異化

（一）國外農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)狀和特點

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟中最基礎的產(chǎn)業(yè)，世界各國、特別是發(fā)達國家都對本國農(nóng)業(yè)予以大力支持與保護，建立適合本國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支撐體系，并加以完善。農(nóng)村基礎設施屬于公共產(chǎn)品的范疇，政府應成為其供給的主體。目前，對于農(nóng)村基礎設施的投資，發(fā)達國家普遍采取了強勢的態(tài)度。美、法、英等發(fā)達國家從20世紀60年代起，就不斷增加對農(nóng)民住房、自來水、能源等生活基礎設施的投入。

發(fā)達國家在農(nóng)村建設方面，不僅在基礎設施上投入很大，同時還制定相關的法律法規(guī)保障農(nóng)村社會的發(fā)展。如以瑞典為代表的北歐國家，實行高水平的均等化公共服務；英國建立了一套完善的社會保障制度，主要是通過鼓勵發(fā)展單位保險和商業(yè)保險、調(diào)整運行機制、項目實行支出限額管理等方式，達到減輕政府負擔的目的。

此外，發(fā)達國家農(nóng)民總體素質(zhì)較高，主要表現(xiàn)在：農(nóng)民受教育年限長，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均受教育年限已經(jīng)超過9年，大部分已達到中?；蚱胀ǜ咧?，還有相當一部分人接受了高等職業(yè)教育。例如，美國的農(nóng)民，早在1985年就有86.6%受教育年限達到12年以上；荷蘭90%的農(nóng)民受過中等教育，12%畢業(yè)于高等農(nóng)業(yè)院校，35歲以下的農(nóng)民85%接受過農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，35歲以上的農(nóng)民40%受過農(nóng)業(yè)教育 。

（二）我國與國外農(nóng)村社會發(fā)展的差異

隨著農(nóng)村社會發(fā)展的不斷深入，國內(nèi)外理論界對中國農(nóng)村社會發(fā)展存在問題的認識也在不斷深化。比較國內(nèi)外農(nóng)村社會管理的差異，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.農(nóng)村社會保障覆蓋面和模式不同

實際上西方發(fā)達國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老金制度，也都是在工人社會養(yǎng)老金保險制度實行后，才逐漸趨于成熟的。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求，應建立以我國法定基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障并存的多層次的社會保障體系。

根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會保障制度的主要任務應該是：基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的需求，即辦好最低生活保障、公共衛(wèi)生保障和社會養(yǎng)老保障三種保障項目。

2.農(nóng)民教育程度差異化大

對比我國和發(fā)達國家農(nóng)民的教育情況，可一目了然地看出其中的差距之大，這也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與國外存在難以逾越差距的深層次原因。農(nóng)民的文化素質(zhì)、技術能力和思想道德水平，直接決定新農(nóng)村建設的興衰和成敗。但現(xiàn)階段我國絕大多數(shù)農(nóng)民的素質(zhì)不容樂觀。突出表現(xiàn)在：農(nóng)民思想比較保守，傳統(tǒng)的小農(nóng)意識根深蒂固，普遍存在“小富即安”的心理，生產(chǎn)、生活和行為方式都與現(xiàn)代社會生活的要求相差甚遠。而且，農(nóng)村居民受教育程度普遍偏低。據(jù)有關資料統(tǒng)計，在我國農(nóng)村人口中，具備初中及以下文化程度的占到勞動力總數(shù)的87.8%，其中文盲就占到農(nóng)村勞動力總數(shù)的7.4%。高中、中專及以上文化程度的僅占到農(nóng)村勞動力總量的12.2%。

3.基本公共服務差異化大

歐美各國很早就開始廣泛倡導并積極推進基本公共服務均等化，經(jīng)過多年努力，較好地實現(xiàn)了義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等與民眾生活密切相關的公共服務的均等化。

美國歷屆政府都把推進教育改革、重視教育公平、提高教育質(zhì)量作為一項重要工作。2000年，美國專門制定了聯(lián)邦政府關于美國教育改革的新政策，并簽署了《不讓一個孩子掉隊法（No Child Left Behind）》。要求學校不論學生種族和家庭背景如何，都平等地受教育并促進孩子取得他們所應達到的進步，力爭不讓一個孩子掉隊。加拿大是世界上最早實施提供均等化的基本公共服務的國家之一，率先將基本公共服務均等化作為聯(lián)邦主義的基本原則，并在1982年正式納入憲法。與這些歐美國家為國民所提供的基本公共服務相比，我國在城鄉(xiāng)二元結構下的基本公共服務則顯得嚴重失衡。

三、農(nóng)村社會創(chuàng)新管理的基本要素

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。

農(nóng)村社會管理是指政府通過制定系統(tǒng)規(guī)范的農(nóng)村社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范農(nóng)村社會組織、社會事務，培育合理的農(nóng)村社會結構，調(diào)整農(nóng)村社會的利益關系，回應廣大農(nóng)民群眾的訴求，化解農(nóng)村社會矛盾，維護農(nóng)村的社會公正和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。它是農(nóng)村和諧社會建設和中國現(xiàn)代化進程中一個重大課題，不僅關系著中國農(nóng)民的生活和命運，也關系著國家穩(wěn)定發(fā)展和民族復興的大局。

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化

所謂現(xiàn)代化，正如美國學者吉爾伯特·羅茲曼所提出的：“指的是從一個以農(nóng)業(yè)為基礎的人均收入很低的社會，走向著重利用科學和技術的都市化和工業(yè)化社會的這樣一種巨大轉變?！保_茲曼，2003）。而產(chǎn)業(yè)化的概念，其英文表達與工業(yè)化（industrialization）相同，或者從某種意義可以說，工業(yè)化就是狹義的產(chǎn)業(yè)化。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉化的過程和手段。在這個過程中，農(nóng)業(yè)逐漸被現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科學技術和現(xiàn)代經(jīng)濟管理方法武裝起來，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力由落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉化為當代世界先進水平的農(nóng)業(yè)。實現(xiàn)了這個轉化過程的農(nóng)業(yè)就叫做現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位或生產(chǎn)地區(qū)，根據(jù)自然條件和社會經(jīng)濟條件的特點，以市場為導向，以農(nóng)戶為基礎，以龍頭企業(yè)或合作經(jīng)濟組織為依托，以經(jīng)濟效益為中心，以系列化服務為手段，通過實現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工商一條龍綜合經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)結為一個完整產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的過程。可以說，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展過程就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設過程。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化之間是相互聯(lián)系、相互促進、相互發(fā)展的共生關系。首先，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化都是建設現(xiàn)代和諧農(nóng)村、建設社會主義新農(nóng)村的手段和路徑。其次，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基本土壤；產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速器，產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。第三，通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化把相關產(chǎn)業(yè)聚集到農(nóng)村村鎮(zhèn)上，為農(nóng)村現(xiàn)代化建設奠定基礎；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化可以促進農(nóng)民的分工分業(yè)，農(nóng)村富余勞動力得到轉移，推進農(nóng)民的非農(nóng)化進程，提高農(nóng)民收入。第四，農(nóng)村現(xiàn)代化建設可以集中相當多的文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、信息和服務事業(yè)，不僅通過促進產(chǎn)業(yè)化、商品化，而為農(nóng)村提供實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎，而且也會推動農(nóng)村精神文明建設，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）基本公共服務均等化

基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務。其與公平理念密不可分，但不等于平均化，是一個長期的動態(tài)過程。

基本公共服務均等化的緣由在于其供給的差異性，由于地方政府財政能力的差異，從而導致同一個國家內(nèi)不同地區(qū)的居民享受不同數(shù)量和質(zhì)量的公共服務。而根據(jù)現(xiàn)代公共財政的要求，公共財政同時也是民主財政，即同一國家內(nèi)的不同居民，不管其身處何地、經(jīng)濟狀況如何、是否為國家繳納稅收，都有權利平等地消費公共服務。因此，基本公共服務均等化的要求便應運而生。

筆者認為，所謂基本公共服務的均等化，主要是指政府應為社會公眾提供基本的、有區(qū)別但最終大致均等的公共服務。因此，基本公共服務均等化包括以下三個方面：其一，公共服務均等化與公平的理念密切相連?？梢哉f，在不同的特定階段，對公平理念的不同理解會導致不同程度或不同內(nèi)容的公共服務的供給。但這里所強調(diào)的公共服務均等化決非實際消費的均等化，而是指消費機會（或權利）的均等化。筆者認為，市場競爭中最重要的公平是起點的平等，也就是競爭機會的公平，因此，這里的均等化僅是指提供給消費者平等享用公共服務的機會，而決不是保證每個消費者實際消費公共服務的平均。其二，均等化絕不等于平均化，而是在保證最低水平全國均等的基礎上允許存在地區(qū)差異。考慮到絕大多數(shù)基本公共服務都會或多或少地附有某個特殊地區(qū)的特殊偏好，因此，如實行絕對均等、全國一致的供給水平，則不僅無法實現(xiàn)公共服務的有效供給與消費，而且還極容易造成資源的浪費，從而降低整個社會資源的配置效率。其三，基本公共服務的均等化是一個動態(tài)過程。均等化內(nèi)容和標準往往隨人們對公平的認識理解和客觀條件的變化而變化。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化

城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化是城鄉(xiāng)一體化建設的基本前提，在編制規(guī)劃時必須把農(nóng)村和城市作為一個有機整體，統(tǒng)籌考慮土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎上，明確分區(qū)功能定位，構建功能完善、產(chǎn)業(yè)互補、布局合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系。

首先是完善好城市建設規(guī)劃。今后改造工程的重點是體現(xiàn)“拓展框架、完善功能、提升品位”的理念，在注重項目建設連續(xù)性的同時，做到拆遷與建設并重，完善城市框架與改善民生并重，進一步完善城市建設規(guī)劃，將縣城與周圍鄉(xiāng)村的居民點作為一個整體，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)發(fā)展、土地利用、城市人口、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等專項規(guī)劃，建設生態(tài)宜居型城市。

其次是抓好小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃。發(fā)展小城鎮(zhèn)的關鍵是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、培育主導產(chǎn)業(yè)。在規(guī)劃時，應綜合考慮各中心小城鎮(zhèn)的區(qū)位、資源、人口及經(jīng)濟發(fā)展水平和潛力等因素，從實際出發(fā)，因地制宜，分類施策，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，建成工業(yè)型、農(nóng)業(yè)型、商貿(mào)型、旅游型、資源開發(fā)型等各具特色的小城鎮(zhèn)，加快培育城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)支撐體系。比如，礬山鎮(zhèn)是旅游大鎮(zhèn)，就要依靠旅游資源發(fā)展；張家堡鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢明顯，就要依靠科技園區(qū)發(fā)展；河東鎮(zhèn)石材資源豐富，就要依靠石材開發(fā)發(fā)展。根據(jù)縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同特質(zhì)要求和發(fā)展優(yōu)勢，合理分區(qū)，形成特色鮮明、結構互補的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工。

（四）農(nóng)村勞動力年輕化

農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)資源的合理開發(fā)與利用。農(nóng)業(yè)資源包括農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟資源。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟資源中，勞動力資源又是其中的重要方面。根據(jù)我國勞動就業(yè)制度規(guī)定，男的年滿18歲到60歲，女的年滿18歲到55歲，都列為勞動力資源。

要創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力年輕化是一個必不可少的要素。在流動人口偏少的落后地區(qū)，在傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展格局中，這些地區(qū)的青壯年勞動力已被經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)掏空，怎樣充實落后地區(qū)農(nóng)村勞動力，已成為亟待解決的問題。

四、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的對策

社會管理，說到底是對人的管理和服務，與廣大人民群眾切身利益密切相關。農(nóng)村社會管理的對象是農(nóng)民群眾，涉及到農(nóng)村社會利益關系的調(diào)整、對廣大農(nóng)民群眾訴求的回應，涉及到對農(nóng)村社會矛盾的有效化解、對農(nóng)村社會公正和社會秩序的維護等等一系列問題，內(nèi)容龐大而又復雜。而且在新形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、農(nóng)村經(jīng)濟社會結構、農(nóng)民思想觀念、城鄉(xiāng)關系都發(fā)生了深刻變化，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、農(nóng)村社會管理提出了新的要求。

目前，在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設推進的背景下，如何處理農(nóng)民身份轉換、農(nóng)村產(chǎn)權和債權債務問題，如何構建新的社區(qū)管理架構，都是農(nóng)村社會管理的新課題。管理民主既是新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容和重要標志，又是推進新農(nóng)村建設健康發(fā)展的重要保證。因此，必須一方面建立、完善與新農(nóng)村建設相適應的農(nóng)村社會管理模式，充分調(diào)動社會、群眾參與鄉(xiāng)村管理的積極性，切實提高鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社會管理的質(zhì)量與效率；另一方面要通過不斷創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式、廣泛聽取農(nóng)民群眾的意見，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，扎扎實實推進新農(nóng)村建設。

（一）完善農(nóng)民專業(yè)合作組織建設

推進社會管理創(chuàng)新，要先有充足的物質(zhì)保障，筆者認為，首先要做大做強特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，確保增收。組建特色專業(yè)合作社，建立網(wǎng)上信息平臺，掌握市場行情，增加農(nóng)民在買方壟斷市場下的話語權、定價權，實現(xiàn)收益最大化?？梢越梃b美國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展經(jīng)驗，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，在家庭承包經(jīng)營基礎上提高農(nóng)民組織化的問題。中國農(nóng)民人均耕地數(shù)量非常少，在一些落后的地區(qū)生產(chǎn)力水平和農(nóng)產(chǎn)品的商品率非常低下，農(nóng)民的邊際效益已經(jīng)達到了最大點，增產(chǎn)不增收的狀況明顯。因此，可以通過建立農(nóng)業(yè)合作組織使農(nóng)民組織到一起，成立服務型的農(nóng)業(yè)合作組織使農(nóng)民通過一些小額的投資去獲得先進的技術和新的生產(chǎn)方法，去支付一些生產(chǎn)資料，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和機械化，形成專業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品實體。近幾年，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐的加快，我國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織也應運而生。發(fā)展勢頭良好，方式靈活多樣，示范作用日漸顯現(xiàn)，但也存在一些制約因素，應采取措施進一步促進農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展壯大，帶動農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

一是，制定相關政策，提供基礎保障。例如吉林省四平市各級政府就制訂了《農(nóng)民合作社發(fā)展意見》、《合作社發(fā)展目標考核辦法》、《示范合作社評定辦法》等規(guī)范性管理文件。梨樹縣在財政支持、稅收減免、市場準入、信貸保險等方面積極制定優(yōu)惠政策，先后出臺了《九部門關于扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的意見》和《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織暫行規(guī)定》等相關文件，積極為合作社發(fā)展提供資金、技術、信息、登記、會計核算等一系列政策扶持。

二是，建立聯(lián)合會，促進合作社之間的聯(lián)系。例如，廣東省為了進一步促進合作社之間資本、勞務、技術、品牌和營銷等方面的聯(lián)合，引領會員共同發(fā)展生產(chǎn)，開拓市場，規(guī)范運作，加強自律，推進全省農(nóng)民專業(yè)合作社又好又快發(fā)展，成立了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會。有50家合作社分別與10家超市、10家餐飲企業(yè)、10家高校、10家平價商店、10家郵政便民店進行對接簽約。

三是，改善服務方式，促進注冊認證。隨著農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，商標、認證等作用日益明顯，為保障農(nóng)民的合法權益，各地紛紛采取“走進農(nóng)合、引導農(nóng)戶”的方式幫助和引導農(nóng)民進行商標注冊和質(zhì)量認證。在審批、登記注冊、稅費等方面給予農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織最大的方便和優(yōu)惠，積極引導農(nóng)民專業(yè)合作社在提高產(chǎn)品質(zhì)量的基礎上申請注冊商標和申報質(zhì)量標準認證。至2012年上半年，廣東省農(nóng)民專業(yè)合作社實施生產(chǎn)質(zhì)量標準的有393家，擁有使用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證455個，擁有無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定263個，擁有注冊商標348個，建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度2092家，擁有農(nóng)業(yè)機械總動力146.26萬千瓦。

（二）推進社會保障城鄉(xiāng)一體化

通過建設和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，在社會保障體制上尋找城鄉(xiāng)體制銜接與統(tǒng)籌的突破口，不僅是我國當前“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的形勢所需，而且事關國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。當前我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟、政治、思想和技術條件都已經(jīng)基本成熟，制度建設具備可行性條件。

發(fā)達國家多層次實施社會養(yǎng)老金計劃、普惠制養(yǎng)老金、社會救助養(yǎng)老金制度，重視綜合救助的經(jīng)驗，重視農(nóng)村醫(yī)療保障機制的創(chuàng)新，對我國正在推進中的農(nóng)村社會保障體系建設具有一定的經(jīng)驗借鑒與啟示。尤其需要重視政府財政補貼與個人責任相結合，社會保障制度與市場機制相結合，社會保障與家庭保障相結合，經(jīng)濟保障、服務保障與精神慰藉相結合，積極探索有中國特色的農(nóng)村社會保障發(fā)展道路。第一，要為已經(jīng)獲得穩(wěn)定工作和穩(wěn)定居住的城市農(nóng)民工增加社會保障和社會福利，使其能逐步融入城市。流動人口已經(jīng)在逐步納入城市體系，然而流動人口在城市的社會福利安排還碰到很多的制度障礙，例如當前社會保障很大程度上和地方戶籍掛鉤。從西方國家的經(jīng)驗來看，社會保障是和就業(yè)管理相聯(lián)系的，因此我們可以逐步創(chuàng)造條件，使社會保障和戶籍逐步脫鉤，并使具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工逐步納入社會保障體系中去。同時，在城市中也可以建立類似自由職業(yè)、勞動代理等社會保障計劃，擴大對各種就業(yè)形式的勞動者的社會保障服務。

第二，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化方面，“補缺”的工作主要在農(nóng)村。從近期來看，應全面推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作，用3年左右時間完成在農(nóng)村的基本覆蓋。同時，通過擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍，使處于流動狀態(tài)的非農(nóng)勞動者進入“統(tǒng)賬結合”的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。從長期來看，改革機關事業(yè)單位退休金制度，逐漸改變雙軌制；將農(nóng)村計劃生育戶、雙女戶的老年人獎勵輔助津貼制度向新農(nóng)保制度或城鄉(xiāng)居民老年津貼制度轉軌；實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、公職人員養(yǎng)老保險制度和職工基本養(yǎng)老保險制度的并軌，最終形成統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度[12]。

第三，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社會保障需要建立有機銜接的體系。當前，在不同地區(qū)之間，以及同一城市的農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城市之間，都有著各種不同的社會保障計劃。根據(jù)當前我國的宏觀管理體制和財政格局，國家應該為城鄉(xiāng)社會保障提供一體化的基礎性保障，不同地區(qū)可以實施適合本地區(qū)的社會保障計劃，并通過合理的銜接體制實現(xiàn)社會保障的跨地區(qū)、跨部門和跨城鄉(xiāng)的對接。這種對接很大程度上不是技術上的問題，而是跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)間政府和社會保障管理部門相互協(xié)議的結果。在這一對接過程中，上級政府可以為下級政府間的社會保障轉付對接提供財政補償機制，例如當發(fā)生人口流動使社會保障帳戶從A地轉移到B地，A地社會保障統(tǒng)籌部分的保障損失可以由上級政府的社會保障基金提供補償。各地政府為城鄉(xiāng)之間社會保障計劃的銜接提供財政支持，省級社會保障財政支持地市之間的社會保障對接，而國家為省和省之間的社會保障對接提供政策支持框架和財政補償。第四，整合社會保障項目的業(yè)務管理流程。在社會保險方面，把原先相互獨立的各個險種的服務系統(tǒng)合并成一個；社會保險費集中，統(tǒng)一征繳，社會保險費做到“三費合一”或“五費合一”；社會保險費集中統(tǒng)一征繳后，各險種的保險費可按比例分賬。建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障信息平臺，實現(xiàn)信息資源的有效共享，使覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度發(fā)揮最大效率。目前的社會保障工作涉及人事、勞動、民政、衛(wèi)生、工會等多個部門，導致重復工作和資源浪費。可以先從全國城鄉(xiāng)最低生活保障信息平臺建立開始，不斷摸索經(jīng)驗，最后完成全國社會保障信息平臺的建設。例如今年1月份，東莞市社會保障局投入使用的“城鄉(xiāng)一體化社會保險管理與服務平臺”，在城鄉(xiāng)一體化社會保險制度體系框架內(nèi)，深度整合城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民社會保險的業(yè)務經(jīng)辦，并以社?？榉蛰d體，為民提供“一卡多用、保障人生”的個性化服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會保險體系的高效、統(tǒng)一、精確化管理與服務。

（三）興辦農(nóng)村職業(yè)教育，活躍基層文化

各國的農(nóng)村現(xiàn)代化歷程，都是伴隨著農(nóng)村科技水平的不斷提高而實現(xiàn)的。農(nóng)村職業(yè)技術教育在其中發(fā)揮著至關重要的作用。在國外一些發(fā)達國家，農(nóng)村職業(yè)技術教育的成功得益于其靈活多樣的辦學機制和辦學的高效。借鑒國外先進的經(jīng)驗，筆者認為我國農(nóng)村在普及好農(nóng)村的義務教育的同時，應結合各地情況大力發(fā)展農(nóng)村的職業(yè)技術教育，以村級組織活動場所為陣地，以農(nóng)村現(xiàn)代遠程教育站點為載體，對全村科技致富能手和廣大群眾進行多層次、全方位的培訓，培養(yǎng)造就大批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。

首先，可以采取靈活多樣的辦學體制。其次，要提高農(nóng)村職業(yè)教育辦學的效率和質(zhì)量。第一，以市場變化和社會需求為基點，培養(yǎng)適合社會生產(chǎn)需要的實踐應用型人才。根據(jù)市場變化和社會需求對農(nóng)村職業(yè)教育的專業(yè)設置、授課內(nèi)容進行及時調(diào)整。第二，突出實踐教學。如美國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育課程除教室活動外，還包括輔導學生家庭農(nóng)場作業(yè)計劃，農(nóng)場機具活動、參觀學習和參與美國未來農(nóng)民會等實際操作訓練或?qū)嵺`活動；如英國農(nóng)村職業(yè)技術學校學生入學后多半實行“一年學院全日制，一年農(nóng)場實踐，一年學院全日制”的“夾心面包”式分段教學，保證足夠的實踐時間[13]。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村組織管理模式

黨的十七大報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，把完善社會管理體制作為黨和政府的重大責任再次提上議程，意味著在我國社會管理體制走向多主體，多元化治理的社會管理新模式背景下，實現(xiàn)社會公共事務治理中各系統(tǒng)、各部門、各階層的協(xié)同必將成為社會管理體制改革的關鍵所在。

第一，因地制宜，增強基層選舉制度的可操作性。

盡管國家出臺了比較詳細的村兩委選舉法規(guī)，但由于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會情況復雜，制度在具體操作中往往打了折扣，群眾反映存在賄選、請客吃飯拉選票，甚至是暴力選舉的現(xiàn)象。蘭州大學政治與行政學院副教授陳小鼎認為，從1998年國家正式實施村委會組織法以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，村委會選舉的制度設計已日臻完善，目前的主要問題集中在操作層面。由于幾千年的鄉(xiāng)土社會影響非常深，加上地緣、血緣等因素，農(nóng)村基層選舉很難避免宗族、家庭勢力的影響。他說，我國的村級民主發(fā)展才20多年，與長達2000多年的封建專制歷史相比只是短暫的一瞬間。在這一歷史變革進程中出現(xiàn)一些問題是正常的，要給予群眾充分的民主。

青海海東地區(qū)2011年選舉前，就以走村入戶、座談會、調(diào)查問卷、個別走訪等形式，對全區(qū)所有村、社區(qū)開展了選舉調(diào)研，排查了換屆選舉中可能出現(xiàn)問題的重點村、難點村77個，有針對性的派駐了工作組和督察組。明確專人負責重點村、難點村的排查、統(tǒng)計、督查工作。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導包干制，抽調(diào)業(yè)務能力強、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的人員組成工作組，駐村指導選舉工作，做好政策宣傳、維護穩(wěn)定等工作，取得了很好的效果。以前當?shù)鼗】h群科鎮(zhèn)群科村的宗族派性嚴重，歷史積怨很深，致使黨員群眾分為兩派。自1996年以來，每到村兩委換屆，兩派黨員群眾不是劍拔弩張、持械相向，就是越級上訪、互不相讓，14年沒有選出村兩委班子，只得由駐村干部代行職權。但是在2011年的換屆選舉中，省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)各級組織、主管部門對群科村的問題進行了認真研究，走訪了大量群眾，找準問題的原因所在，積極化解矛盾，嚴格監(jiān)督選舉過程。由于選舉過程透明度高，群眾心知肚明，黨員群眾的參與熱情很高，候選人也得到了群眾認可。經(jīng)統(tǒng)計，群科村群眾的投票率達到92.8%，村民韓忠、冶生龍以高票當選村支書和村委會，順利完成了兩委換屆。

第二，建立民情檔案，搭建協(xié)同平臺。

實現(xiàn)農(nóng)村社會的協(xié)同治理，增進農(nóng)村社會內(nèi)部的普遍信任是基礎。正如塞繆爾·亨廷頓所言，“彼此不信任和人心不齊會使社會變?yōu)橐槐P散沙”。一種良好的社會管理模式需要政府、社會、公眾之間相互信任。協(xié)同治理的信任關系建立最終取決于協(xié)同主體間需求的同構性，只有需求一致，才能形成協(xié)同的發(fā)展目標并產(chǎn)生協(xié)同行為。要充分運用民情檔案、民情分析等制度，對村情的“一村一冊”、戶情的“一戶一檔”、重大事項和涉及縣、鄉(xiāng)、村干部的意見建議及利益訴求等方面的“一事一表”動態(tài)分析，理清群眾關心什么，全面掌握群眾在日常生活、發(fā)展生產(chǎn)、增收致富等方面的需求，從私人利益中抽象出能夠滿足共同體中全體或大多數(shù)的公共需求，并對其作出回應[14]。例如建立心理干預制度，農(nóng)村家庭發(fā)生重大變故、重大災難后，民政部門組織慰問，村組干部上門走訪，疏導當事人的情緒，減少社會對抗性；建立村居紅白理事會制度，讓一批群眾威望高的老干部、老同志作為理事會成員，協(xié)調(diào)各種關系，提供無償服務，促進社會和諧；完善部門幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制，結合各地實際，縮小幫扶范圍，重點扶持產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設，把有限的幫扶資金用在刀刃上。第三，融洽干群關系，增強村級組織的公信力。

廣東省四會市從去年開始，就選擇了城中街道的下布村、貞山街道的獨崗村和東城街道的清東村作為試點，積極探索推進村級組織規(guī)范化建設，取得了很好的效果。通過規(guī)范各項規(guī)章制度，村的各項事務都有章可循，無論是村重大事項的決策，還是年終考評、干部報酬、集體資產(chǎn)的處置都按章辦事，實行民主決策；充分發(fā)揮黨風廉政建設信息平臺作用，實行村賬鎮(zhèn)代理制度，規(guī)范設立了村（財）務公開欄，全面實施村（財）務公開機制，接受群眾監(jiān)督，維護群眾的知情權和監(jiān)督權，減少干部群眾的猜疑，“給群眾一個明白，還干部一個清白”；規(guī)范設立黨務公開、村（財）務公開、法制宣傳、計劃生育等宣傳專欄，不但把各項惠農(nóng)政策及時進行宣傳，而且把村民須知的事項，通過宣傳欄及時向村民反映，如股份資金的分紅、低保戶、困難補助、發(fā)展黨員、村委公益事業(yè)的開支等都通過宣傳欄進行公示，增加透明度和滿意度。村干部和廣大村民都認為無論信息的公開、機制的健全和方便服務辦事等方面都有了很大的提高。在今年全省基層政權和社區(qū)建設工作現(xiàn)場會議上，四會市的經(jīng)驗做法也得到了進一步推廣。

第三，以點帶面，推動“幸福社區(qū)”“幸福村”的建設。

近年來，很多地區(qū)紛紛采用以點帶面的方式，在當?shù)剡x取有代表性的社區(qū)或村、街道作為創(chuàng)新農(nóng)村管理的試點，通過推廣試點過程中積累的創(chuàng)新管理經(jīng)驗，全面提升農(nóng)村社會管理水平。例如廣東省肇慶市今年就提出在全市選擇38個社區(qū)啟動城鄉(xiāng)“幸福社區(qū)”工程，并作為市政府2012年十件惠民實事之一。主要目標任務是穩(wěn)步推進38個城鄉(xiāng)社區(qū)“六個一”工程，建立完善城鄉(xiāng)救助、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、綜治維穩(wěn)、社區(qū)養(yǎng)老等10項社會保障服務。加強領導，整合資源，加大投入，把幸福社區(qū)內(nèi)容分解到24個市有關部門，每項工作有牽頭和協(xié)辦單位，每個社區(qū)給予20萬元的啟動資金，其中市財政每個社區(qū)支助10萬元，縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌10萬元。目前，各縣（市、區(qū)）已經(jīng)對38個幸福社區(qū)進行了規(guī)劃，制定實施方案，有序推進幸福社區(qū)工程。全市13%的農(nóng)村社區(qū)達到了“六好”標準，超過了廣東省要求10%的目標；全市85%的城鎮(zhèn)社區(qū)被省命名為“六好”平安和諧社區(qū)，超過了省要求珠三角地區(qū)80%的創(chuàng)建目標。

類似的例子還有很多，像廣東省云浮市云安洞表村、羅定村、新興龍山塘村等地也先后開展了幸福村建設工程，并且取得了意想不到的效果。這些幸福村、幸福社區(qū)的建設經(jīng)驗都表明，在農(nóng)村要開展一項活動，宣傳發(fā)動是關鍵，只有村民自覺主動地參與，工作才能順利有效地展開。“行動”初期，村委會要通過召開動員大會、座談會，印發(fā)宣傳單張、張貼標語，建設環(huán)保型櫥窗等一系列宣傳活動，使得村民對“行動”家喻戶曉、人人皆知，并通過加強對在建過程中示范典型的宣傳，引導廣大群眾及外出鄉(xiāng)賢積極主動參與共建。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.2012,2,22.

[2]國外社會保障制度研究與借鑒.論文網(wǎng).

[3]蔡倩.國內(nèi)外農(nóng)民素質(zhì)及素質(zhì)教育之比較研究.北京廣播電視大學學報,2007,3.

[4]英國農(nóng)村發(fā)展模式對中國新農(nóng)村建設的啟示.中國農(nóng)村研究,2012,1,29.

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[11]廣東省農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會成立——合作社產(chǎn)銷對接將達100億.南方日報, 2012,9,25.

[12]國外農(nóng)村社會保障制度改革的新探索及其啟示.國家行政學院學報,2010,4.

[13]實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的路徑.中國改革論壇,2011,8,20.

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