中國民間金融的法律監(jiān)管問題

熊進(jìn)光，潘麗琴

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，南昌 330032)

民間金融是一種傳統(tǒng)的融資形式，可以定義為國有金融體系之外所發(fā)生的在個(gè)人或非國有制企業(yè)之間的各種形式的資金融通活動(dòng)的總稱。目前，中國民間金融的規(guī)模已十分龐大，為民營經(jīng)濟(jì)提供了良好的融資渠道，很大程度上解決了民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸。但令人尷尬的是，盡管中國民間金融發(fā)展迅速，在中國金融業(yè)已經(jīng)占到一定的比重，卻一直處于非法地位，不被中國金融體系所承認(rèn)，民間金融一直游離在正規(guī)金融體系之外。若對其不加監(jiān)管，便會(huì)影響中國的宏觀調(diào)控，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)政策失控，甚至引發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)。在法治社會(huì)，對中國民間金融進(jìn)行法律監(jiān)管已勢在必行。

一、民間金融法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

在金融監(jiān)管理論中，監(jiān)管包括規(guī)制和監(jiān)督兩個(gè)方面的內(nèi)容。規(guī)制指在法律的授權(quán)下，由監(jiān)管當(dāng)局制定一系列法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定金融中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入、運(yùn)營和退出的規(guī)則［1］。監(jiān)督指金融監(jiān)管當(dāng)局或其他授權(quán)機(jī)構(gòu)通過一定的措施和方法，監(jiān)督既定的法律、法規(guī)和規(guī)章的落實(shí)［2］。金融監(jiān)管理論在經(jīng)歷了實(shí)踐的檢驗(yàn)后得到了進(jìn)一步的修正，逐漸走向成熟，為監(jiān)管實(shí)踐提供了理論支持。

對于民間金融法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，我們可以從兩個(gè)方面著手分析。

一是從金融監(jiān)管法的目標(biāo)方面分析。金融監(jiān)管的目標(biāo)由三項(xiàng)構(gòu)成，即維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定;保護(hù)存款人、投資者及其他社會(huì)公眾的利益;促進(jìn)金融體系公平有效競爭，提高金融體系效率。在以上三項(xiàng)目標(biāo)中，前兩項(xiàng)可歸納為“穩(wěn)定”目標(biāo)，后一項(xiàng)可視為“效率”目標(biāo)［3］。在金融體系中，“穩(wěn)定”和“效率”一直存在矛盾沖突，因?yàn)橐€(wěn)定金融體系，就要實(shí)行金融管制，這會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本增加，金融業(yè)的市場效率隨之下降;如果追求效率而不求穩(wěn)定，又必然導(dǎo)致金融體系的混亂。分析中國現(xiàn)有的金融監(jiān)管法規(guī)，可知中國金融監(jiān)管在兼顧穩(wěn)定和效率目標(biāo)上，采取的是單一的穩(wěn)定目標(biāo)模式，只注重穩(wěn)定金融秩序，在金融運(yùn)行效率方面沒有相應(yīng)的監(jiān)管。在穩(wěn)定目標(biāo)的指導(dǎo)下，中國金融立法對正規(guī)金融系統(tǒng)之外的其他金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)采取壓制的態(tài)度，造成了金融資源被少數(shù)銀行壟斷，直接導(dǎo)致中國金融業(yè)的低效率。所以，中國應(yīng)該對內(nèi)開放金融市場，允許民間金融的存在并將其合法化，增加金融競爭，提高金融效率。

二是從法經(jīng)濟(jì)學(xué)方面分析。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，均衡是指有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體在外部條件的約束下，各自達(dá)到最優(yōu)的一種相對穩(wěn)定狀態(tài)，具體說是供給和需求通過市場發(fā)揮作用，從而產(chǎn)生了均衡價(jià)格和均衡數(shù)量的狀態(tài)［4］。聯(lián)系到法律領(lǐng)域，法律均衡就是法律供求的均衡。在金融監(jiān)管法領(lǐng)域，供求均衡定義為有關(guān)金融監(jiān)管的法律供給適應(yīng)法律的需求，沒有法律過剩和法律短缺，處于一個(gè)相對穩(wěn)定的狀態(tài)，而且法律的數(shù)量、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排是大多數(shù)人所滿意的。在中國，民間金融的發(fā)展得不到制度的支持，無法合法地轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展所用。而另一方面，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金供給又不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。以上兩方面的問題導(dǎo)致了有關(guān)民間金融的法律監(jiān)管處于一種非均衡的狀態(tài)，民營企業(yè)得不到大量的資金支持和多樣的金融服務(wù)。由于民間金融法律監(jiān)管的缺位，中國民間金融的存在和發(fā)展面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，2011年溫州民間金融危機(jī)的爆發(fā)就是一個(gè)鮮活的例子。因此，越來越多的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該開放民間金融市場，將民間金融合法化、規(guī)范化的呼聲越來越高。

二、民間金融法律監(jiān)管的現(xiàn)狀及困境

(一)民間金融法律監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.政府的態(tài)度

要分析民間金融法律監(jiān)管的現(xiàn)狀需從政府的態(tài)度入手。中國金融業(yè)長期由國家壟斷，民間金融因?yàn)楸慌懦谡?guī)金融體系之外而常受到歧視和政策的打壓。然而，在這樣的生存環(huán)境下，中國的民間金融反而存在并迅猛發(fā)展，這使得政府的政策也開始逐漸趨暖。中國第一次正面肯定民間金融是在央行《2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》中，其指出要正確地認(rèn)識民間金融在中國金融業(yè)起到的補(bǔ)充作用。其后，2005年出臺的《鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》即“非公36條”指出，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的行業(yè)和領(lǐng)域;允許外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，也允許國內(nèi)的非公有資本進(jìn)入，并放寬股權(quán)比例的限制。隨后，央行在陜西、山西、貴州、四川四省進(jìn)行“農(nóng)村小額信貸組織”試點(diǎn)。隨著2005山西平遙的“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款公司的正式掛牌，小額貸款公司進(jìn)入了“合法”行列，意味著中國民間金融開始從“地下”走到“地上”。2012年3月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議針對2011年溫州民間金融危機(jī)，批準(zhǔn)實(shí)施浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案，確定了溫州金融綜合改革的十二項(xiàng)主要任務(wù)。浙江省溫州市將以此為契機(jī)，率全國之先開啟金融改革的新道路。

從以上事件的分析可知，中國政府對民間金融的態(tài)度有較大轉(zhuǎn)變：由最初的打壓、限制到默許、放任，再到規(guī)范引導(dǎo)、適時(shí)管理。政府已經(jīng)意識到民間金融在中國金融業(yè)中所起的重要作用，采取了科學(xué)有效的態(tài)度。

2.法律現(xiàn)狀

雖然中國政府對民間金融的態(tài)度有很大的轉(zhuǎn)變，但民間金融的法律現(xiàn)狀仍不樂觀，其法律地位并沒有獲得明確的認(rèn)可。現(xiàn)有的關(guān)于民間金融的法律制度只將以下民間金融形式歸為合法，主要有：一部分民間借貸、城市信用社、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)業(yè)合作銀行、小額信貸、典當(dāng)行等。對以上合法的民間金融形式，中國在法律法規(guī)中雖然有所提及但規(guī)定不全面，還有很多沒有解決的問題。例如，民間借貸的相關(guān)問題在《中華人民共和國合同法》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》以及《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復(fù)》等司法解釋中，只作了簡單的規(guī)定，在其他的規(guī)范性法律文件、部門規(guī)章和行政法規(guī)中，稍有涉及但法律效力較低且不成體系。對于沒有列入合法行列的民間金融形式，中國現(xiàn)行的法律體系都存在抑制民間金融發(fā)展的傾向。在這樣的監(jiān)管環(huán)境下，民間金融沒有也不可能被完全禁止，反而更多地走向隱蔽的地下，發(fā)展成為民間金融法律監(jiān)管盲區(qū)中的“灰色金融”。再者，金融領(lǐng)域的競爭十分激烈，灰色金融中很容易滋生出洗黑錢、腐敗等“黑色金融”，而監(jiān)管當(dāng)局在現(xiàn)今監(jiān)管法律制度缺失、信息嚴(yán)重不對稱的情況下進(jìn)行調(diào)查取證，無疑是場惡性循環(huán)，增大了危機(jī)爆發(fā)的可能性。

(二)民間金融法律監(jiān)管的困境

1.沒有確立民間金融的合法地位

民間金融一直被政府予以禁止。這與中國長期堅(jiān)持的“重正規(guī)、輕非正規(guī)”的指導(dǎo)思想有關(guān)。當(dāng)正規(guī)金融出現(xiàn)問題時(shí)，政府會(huì)予以扶持，而非正規(guī)金融的難題則無法獲得法律的保護(hù)。雖然中國對民間金融的態(tài)度有過幾次轉(zhuǎn)變，甚至近年由于政府自身利益的需要對其存在已經(jīng)默許，但從整體上來說從來沒有承認(rèn)其合法地位。

由于國有金融資源的偏向性，正規(guī)的金融資源供給與市場需求嚴(yán)重不均衡，民間金融中地下錢莊、集資等事實(shí)的存在符合經(jīng)濟(jì)人尋求獲利機(jī)會(huì)的本性，有其合理性。如果國家再片面地、一味地打擊取締民間金融，維持金融資源的嚴(yán)格壟斷，不僅浪費(fèi)了法律資源，還增加了社會(huì)的交易成本。中國立法應(yīng)該正視民間金融的作用，法律規(guī)范的制定要以事實(shí)為基礎(chǔ)并回到事實(shí)中去，這樣才能達(dá)到雙贏的效果。

2.民間金融立法上存在缺陷

現(xiàn)有的對民間金融進(jìn)行監(jiān)管的一些法規(guī)和制度較為零散，還沒有一部法律或法規(guī)明確民間金融交易主體及民間金融參與者的權(quán)利與義務(wù)，缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，造成了民間金融監(jiān)管法律制度的不合理。例如，1998年7月13日，由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》規(guī)定，任何非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須予以取締。同時(shí)，該辦法將非法金融界定為沒有經(jīng)過中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立從事或主要從事吸收存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。這就將許多民間金融形式都列入了非法的范圍，從根本上否認(rèn)了民間金融的積極作用，而且與《合同法》中合法民間借貸行為受法律保護(hù)的規(guī)定沖突。從《合同法》和相關(guān)的司法解釋可以得知，約定有息借貸但不高于銀行同期貸款利率四倍利息的借貸不違法，而且一個(gè)企業(yè)向一個(gè)或多個(gè)公民借貸也是合法的民間借貸。但在《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中，以上合法的民事行為可能會(huì)變成非法金融活動(dòng)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，不同位階的法律之間的不協(xié)調(diào)、甚至沖突，是中國民間金融立法上的缺陷之一。

另外，筆者認(rèn)為中國民間金融立法還存在以下問題：法律對高利貸行為沒有相應(yīng)的處罰措施;沒有規(guī)定民間金融的具體監(jiān)管部門;缺乏有效的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制;融資服務(wù)體系不夠健全，導(dǎo)致企業(yè)融資困難;缺乏相應(yīng)的信用制度，民間社會(huì)信用環(huán)境狀況較差，民間資金需求難以轉(zhuǎn)化為金融需求。

3.民間金融執(zhí)法上存在不足

除了立法方面，中國民間金融的執(zhí)法也存在不足。如果沒有法制的真正落實(shí)，非法民間融資的性質(zhì)認(rèn)定及司法執(zhí)行就會(huì)受到損害;如果沒有多部委暢通的協(xié)調(diào)機(jī)制，處置非法民間融資的工作就會(huì)出現(xiàn)“無人監(jiān)管”與“重復(fù)監(jiān)管”并存的局面，并且削弱工作效率［5］。

民間金融執(zhí)法上的不足，主要表現(xiàn)為多個(gè)執(zhí)法主體并存，容易出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)沖突與真空現(xiàn)象。銀監(jiān)局、工商部門、公安機(jī)關(guān)等都有可能成為民間金融執(zhí)法上的主體。銀監(jiān)部門只能對銀行業(yè)的金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，對企業(yè)、個(gè)人等非銀行領(lǐng)域無權(quán)介入，即使是非法融資行為也沒有權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管，致使工商管理部門的監(jiān)管難度加大。當(dāng)出現(xiàn)非法融資行為，而又沒有群眾向工商部門舉報(bào)時(shí)，工商部門很難介入調(diào)查，只能由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行犯罪行為的調(diào)查。由于對民間金融的執(zhí)法主體較多，各部門執(zhí)法未能進(jìn)行較好的溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門的執(zhí)法力度不夠。

綜上，中國現(xiàn)行的針對民間金融監(jiān)管的法律制度不論在立法還是執(zhí)法上都存在不足，不管是刑法、經(jīng)濟(jì)法與行政法還是民法的相關(guān)規(guī)定，對民間金融的發(fā)展態(tài)度在一定程度上都是抑制性的，民間金融發(fā)展的法律環(huán)境面臨困境。

三、民間金融法律監(jiān)管的完善對策

(一)完善民間金融法律監(jiān)管的原則

金融自由化是金融業(yè)發(fā)展的一大趨勢。在金融自由化浪潮下，各國相繼破除了嚴(yán)格的金融管制制度設(shè)置。中國也相應(yīng)更新了監(jiān)管理念，對金融監(jiān)管進(jìn)行了有針對性的適當(dāng)調(diào)整。中國一向重視金融市場的風(fēng)險(xiǎn)控制，卻忽視了效率和公平，而這些價(jià)值理念會(huì)對民間金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建產(chǎn)生一定的影響。因此，要完善民間金融法律監(jiān)管，必須轉(zhuǎn)變制度設(shè)計(jì)存在的價(jià)值理念問題，確立如下原則。

1.適度干預(yù)原則

戈德史密斯曾說過：發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要重視金融的發(fā)展，而且還應(yīng)加快金融工具和金融組織的發(fā)展，盡量發(fā)揮金融發(fā)展對經(jīng)濟(jì)增長的引致作用。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行系統(tǒng)在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額中的比例趨于下降，而其他各種金融機(jī)構(gòu)的這一比例卻相應(yīng)上升［6］。在把合理的民間金融納入正規(guī)金融體系之后，政府應(yīng)該對其進(jìn)行適度的引導(dǎo)和規(guī)范。因?yàn)檎谑袌鼋?jīng)濟(jì)中的作用只能是為克服市場失靈而進(jìn)行的最低限度的干預(yù)，所以，政府對民間金融的監(jiān)管也只能以尊重市場主體的意愿為前提，不能進(jìn)行完全的干預(yù)。當(dāng)民間金融發(fā)展出現(xiàn)問題時(shí)，若問題能夠通過市場自身得以解決，政府就不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù);若民間金融發(fā)展中出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)、市場失靈、市場信息不充分、公共產(chǎn)品缺失等問題時(shí)，政府就應(yīng)該進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)管。我們要充分認(rèn)識到，對民間金融進(jìn)行干預(yù)是為了引導(dǎo)其更好更快地發(fā)展，政府只是起到一個(gè)監(jiān)管和引導(dǎo)的作用，并不能代替民間金融的主體。

2.經(jīng)濟(jì)安全原則

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融市場運(yùn)行的好壞直接關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)是否安全。2009年的金融危機(jī)，引發(fā)了全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這足以表明金融市場的安全對經(jīng)濟(jì)安全的重要性。2011年中國溫州爆發(fā)的民間金融危機(jī)，引起了全國的關(guān)注，對中國金融業(yè)的影響較大。因此，在對民間金融進(jìn)行法律監(jiān)管時(shí)，要考慮維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，監(jiān)管制度要與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。我們要正視民間金融對國有金融的壓力和積極作用，正確看待民間金融與正規(guī)金融的競爭關(guān)系，開放金融市場，實(shí)行公平競爭。金融業(yè)要發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)肯定存在，不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就不發(fā)展，我們要做的是將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，效益提到最高。民間金融在公平、合理的市場環(huán)境下，才能將其原本的優(yōu)勢發(fā)揮出來，才能處于良性發(fā)展的軌道中，并進(jìn)行相應(yīng)的升級和轉(zhuǎn)型。

3.平衡協(xié)調(diào)原則

平衡協(xié)調(diào)原則既是經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性和公私交融性所決定的一項(xiàng)普遍原則，也是商法對商事關(guān)系規(guī)制的一項(xiàng)基本要求。所謂平衡協(xié)調(diào)原則，是指經(jīng)濟(jì)法的立法和執(zhí)法要從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)整體利益出發(fā)，來調(diào)整具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，以促進(jìn)、引導(dǎo)或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體目標(biāo)與個(gè)人利益目標(biāo)的統(tǒng)一［7］。從民間金融的商事規(guī)制視角看，在對民間金融監(jiān)管進(jìn)行立法時(shí)，要面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融安全兩個(gè)問題，要平衡民間金融對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用和國家對金融安全方面的要求。在維護(hù)中國金融市場安全的基礎(chǔ)上，要盡量尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，允許民間金融在一定法律范圍內(nèi)的發(fā)展。

(二)完善民間金融法律監(jiān)管的具體對策

1.賦予民間金融合法地位

規(guī)范民間金融的首要前提是確立民間金融的合法地位。隨著市場競爭的加劇，社會(huì)分工的細(xì)化，金融市場必將進(jìn)一步細(xì)化，像以前一樣僅僅依靠國有金融機(jī)構(gòu)或者跨國外資金融機(jī)構(gòu)難以滿足多元化的市場融資需要。民間金融靈活多變，表現(xiàn)形式多樣，在經(jīng)過合理的引導(dǎo)和規(guī)范之后正好充當(dāng)后備軍，不僅能提高中國整體的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，還能有效減少民間金融采取不正當(dāng)手段破壞社會(huì)法制和道德環(huán)境所帶來的危害。

中國民間金融的生命力十分頑強(qiáng)，在多次嚴(yán)厲打擊下仍能蓬勃發(fā)展，說明了民間金融的存在符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和要求。我們應(yīng)該及時(shí)承認(rèn)民間金融的合法地位，在賦予其合法地位時(shí)，還要注意區(qū)別對待不同的民間金融形式。以民間金融是否能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求為標(biāo)準(zhǔn)，可將民間金融劃分為“灰色金融”和“黑色金融”。對于能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的“灰色金融”應(yīng)給予其生存和發(fā)展的空間，加以合理的規(guī)范、正確的引導(dǎo)、積極的監(jiān)管，促使其健康發(fā)展、不斷完善;對于不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的“黑色金融”，如高利貸、金融欺詐及洗錢等金融犯罪活動(dòng)要堅(jiān)決予以取締。

2.建立健全市場準(zhǔn)入機(jī)制

中國民間資本投資渠道很少，因?yàn)橛性S多投資渠道都存在身份不合法的問題，民間資本在利益的驅(qū)動(dòng)下只能被迫轉(zhuǎn)入地下。筆者認(rèn)為，中國應(yīng)該建立健全金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入機(jī)制若設(shè)計(jì)較寬松，則能夠降低從事相應(yīng)行業(yè)的成本，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入更多的新活力。但進(jìn)入門檻低導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)實(shí)力不均衡、不易管理問題也會(huì)隨之突顯;若設(shè)計(jì)較嚴(yán)格，則為交易安全和市場秩序提供了保障，但成本會(huì)增加，一定程度上影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。所以，在建立金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入機(jī)制時(shí)，要根據(jù)中國金融市場的實(shí)際情況進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，然后在運(yùn)行中依據(jù)具體情況的變化進(jìn)行調(diào)整和完善。

第一，在民間金融機(jī)構(gòu)的組織形式方面，應(yīng)盡量保持原有民間金融的多種形式并予以法律上的確定，而不是將形式進(jìn)行完全的統(tǒng)一。如民間借貸本質(zhì)上是合同關(guān)系，其特點(diǎn)是數(shù)額較小，且發(fā)生在一定區(qū)域內(nèi)的具有一定社會(huì)關(guān)系的當(dāng)事人之間，風(fēng)險(xiǎn)較小，一般由合同法調(diào)整即可。第二，在民間金融機(jī)構(gòu)的資金要求方面，相比于正規(guī)金融，民間金融的業(yè)務(wù)規(guī)模小、影響力弱，因此對資金準(zhǔn)入的門檻設(shè)定也要相應(yīng)調(diào)低。同時(shí)，考慮到民間金融機(jī)構(gòu)形式的多樣性，資金的準(zhǔn)入門檻也應(yīng)該設(shè)置多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第三，在民間金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍方面，民間金融機(jī)構(gòu)規(guī)范之初，其規(guī)模、實(shí)力、組織性等都不如正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，因此，業(yè)務(wù)范圍不宜擴(kuò)大太快，應(yīng)從基本的吸收存款和發(fā)放貸款等業(yè)務(wù)做起。

3.建立健全市場退出機(jī)制

市場競爭就是優(yōu)勝劣汰的過程，保留高效率的經(jīng)濟(jì)主體，淘汰不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。因此，建立民間金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制，對出現(xiàn)問題的民間金融機(jī)構(gòu)及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的處理顯得十分重要。目前，中國對正規(guī)金融的退出機(jī)制作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在對民間金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)并沒有建立其市場退出機(jī)制，《破產(chǎn)法》也沒有涉及民間金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)的處理?xiàng)l款，當(dāng)民間金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債等問題時(shí)，經(jīng)常是通過追加資本金的方式保護(hù)投資人的利益，這些措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

筆者認(rèn)為，在退出機(jī)制方面，國家只需要根據(jù)對民間金融整體評估后設(shè)置一個(gè)退出的條件，市場自然會(huì)決定民營金融機(jī)構(gòu)能不能繼續(xù)發(fā)展，該不該退出。進(jìn)一步細(xì)化，可以對經(jīng)營不合規(guī)的民營金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行兼并、聯(lián)合或者重組;對風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定程度的民營金融機(jī)構(gòu)可進(jìn)行清理或者關(guān)閉。

建立退出機(jī)制時(shí)，應(yīng)主要確立民間金融機(jī)構(gòu)退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序。正規(guī)金融的退出標(biāo)準(zhǔn)主要有合并、分立、公司章程規(guī)定、違法行為和資不抵債五種。在退出程序上，對不同經(jīng)營情況的民間金融機(jī)構(gòu)應(yīng)給予不同的程序：當(dāng)民間金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)可能退出市場的情況時(shí)，首先應(yīng)該由民間金融組織協(xié)會(huì)責(zé)令其進(jìn)行整改，事前預(yù)防，及時(shí)采取補(bǔ)救措施;若經(jīng)整改后依然沒有擺脫退出的標(biāo)準(zhǔn)，則此時(shí)進(jìn)入退出程序，一般先考慮自動(dòng)退出的方式，因?yàn)檫@種退出方式成本更低，且影響較小，由民間金融機(jī)構(gòu)自己清算即可。不愿或不便自動(dòng)退出的，由民間金融組織協(xié)會(huì)組織專門的清算機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行債權(quán)債務(wù)清算，及時(shí)保護(hù)投資人的利益。

4.對民間金融實(shí)行分類監(jiān)管

民間金融形式多樣，在對其合法化的過程中要進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，將民間金融業(yè)納入有組織、有管理的系統(tǒng)中進(jìn)行合理的監(jiān)管是必然的趨勢。具體到民間金融的監(jiān)管中，因民間金融的規(guī)模有大小、組織化程度有高低，所以進(jìn)行監(jiān)管的成本自然也不同，監(jiān)管的方式也應(yīng)該有針對性，并且多樣化。

監(jiān)管的第一步是將民間金融進(jìn)行合理的劃分。以民間金融的組織形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其劃分為有組織的民間金融和無組織的民間金融。對于有組織的民間金融，如互助基金會(huì)、民間金融中介等，可以制定專門的法律法規(guī)。其次，對于缺乏組織性的互助性民間借貸，如個(gè)人之間，個(gè)人與企業(yè)之間以及企業(yè)之間的借貸行為，一般都是基于一定范圍內(nèi)的血緣和地緣關(guān)系發(fā)生的，借貸數(shù)額較小，政府可以不干預(yù)。因?yàn)橹袊睹穹ㄍ▌t》、《合同法》以及相關(guān)行政法規(guī)和司法解釋已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定，一旦產(chǎn)生糾紛，我們只需要依據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行有效的保護(hù)和救濟(jì)，無須進(jìn)行專門立法。再次，應(yīng)加強(qiáng)對小額貸款公司這種組織化程度較高級的民間金融組織的監(jiān)管。小額貸款公司是自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。筆者建議，在法律法規(guī)對其進(jìn)行合理規(guī)制的同時(shí)，政府應(yīng)設(shè)立或者委派專門的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管。政府、民間金融組織協(xié)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)三主體都應(yīng)該對小額貸款公司進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管：政府起主要調(diào)控作用，委派銀監(jiān)會(huì)對小額貸款公司進(jìn)行從事前到事后的全程監(jiān)管;民間金融組織協(xié)會(huì)做好輔助性的監(jiān)管工作;銀監(jiān)會(huì)對其進(jìn)行具體細(xì)致的監(jiān)管。此外，應(yīng)盡快制定《放貸人條例》，將小額貸款公司作為民間金融組織的一種納入監(jiān)管體系中，同時(shí)，在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中補(bǔ)充銀監(jiān)會(huì)的權(quán)利?？傊?，對小額貸款公司的市場準(zhǔn)入條件、退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制、交易控制等制度都要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。

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