青藏高原草地使用權(quán)糾紛的成因、危害及其解決途徑

后宏偉，郭正剛

(1.甘肅民族師范學院政法與經(jīng)濟管理系,甘肅 合作 747000； 2.蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院,甘肅 蘭州 730020)

藏區(qū)指以藏族群眾為主的居住區(qū)，主要分布于青藏高原及其周邊地區(qū)。草地作為一種可再生資源，也是一種戰(zhàn)略性資源，是藏區(qū)牧民賴以生存的物質(zhì)資料[1]，因此，擁有草地使用權(quán)是牧戶的核心利益。當草地邊界清楚、使用權(quán)明晰時，牧戶基本上能夠按照國家政策和自己家庭的實際情況合理經(jīng)營擁有使用權(quán)的草地，毗鄰的村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、縣與縣、乃至省與省之間的牧民間能夠和睦相處，社會穩(wěn)定，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。然而，當草地承包邊界存在異議、使用權(quán)不清時，往往容易發(fā)生草地使用權(quán)糾紛，小到牧戶與牧戶、村與村之間，大到縣與縣、乃至相鄰省份間。歷史發(fā)展過程中，因藏區(qū)交通不便，人口密度較低，草地承包邊界劃分相對粗放，導致草地使用權(quán)糾紛頻發(fā)，已威脅著藏區(qū)的社會安定、民族團結(jié)及構(gòu)建和諧牧區(qū)的步伐。

目前，我國藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的處理中往往采用國家制定法和民族習慣法并行的策略，有時候甚至國家制定法為民族習慣法讓道。民族習慣法往往具有地域性特征，而國家制定法具有全國統(tǒng)一性要求，導致國家制定法和民族習慣法在藏區(qū)既具有一致性，又存在一定的差異性，而這種差異性往往將藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛處理置于兩難境地。因此，探究藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的成因，明晰目前草地使用權(quán)糾紛的危害，構(gòu)建新時期草地使用權(quán)糾紛處理的長效途徑，對藏區(qū)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護具有重要的現(xiàn)實意義。本研究深刻剖析目前我國藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的成因和危害，并在此基礎(chǔ)上提出解決藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的長效途徑。

1 藏區(qū)草地糾紛的成因分析

1.1經(jīng)濟利益的驅(qū)動 地緣政治學說的核心理念是人們?yōu)榱松娌粩鄶U張自己的領(lǐng)地[2]；麥金德[3]從陸地主導權(quán)的角度揭示了世界各國加強對東歐控制的重要性和原因；馬漢[4]從海洋主導權(quán)的角度剖析了海上航道的重要性，其實質(zhì)是生存、占有、提升生活質(zhì)量所需。為此，任何個人、團體乃至國家均在不斷擴張自己的領(lǐng)地，以求獲取更多的生產(chǎn)資料和資源。草地是藏區(qū)牧民最主要的生產(chǎn)資料和最可靠的資源，因而擁有草地使用權(quán)成為藏區(qū)牧民的核心利益。20世紀80年代以前，藏區(qū)草地基本為公共管理，人民公社或當?shù)卣景凑崭鱾€村的家畜數(shù)量來分配草地使用權(quán)。草地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，雖然解放了牧民的生產(chǎn)積極性，推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，但將草地分割成塊，客觀上限制了牧民不斷擴張草地的可能性。牧民為了獲取更多的草地，只能通過各種努力擴充草地面積，最直接的辦法就是占用相鄰牧民或其他村子的草地，草地使用權(quán)糾紛自然而生。據(jù)筆者所在的課題組2012年對碌曲縣尕海鄉(xiāng)的實地調(diào)查，自2002年以來，冬蟲夏草的價格不斷攀升，草地所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值越來越大，樵采冬蟲夏草的草地使用費從2002年的9 000元·hm-2增至2012年7.2萬元·hm-2。雖然冬蟲夏草作為野生生物資源，屬國家所有，但草地使用權(quán)歸牧民或村所有，目前收益的分配格局是誰擁有草地使用權(quán)，誰就擁有該收益，自然誰擁有的草地面積大，誰獲益就多。在此背景下，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，草地使用權(quán)糾紛愈演愈烈，已經(jīng)嚴重威脅到藏區(qū)社會和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

1.2草地承包邊界不清 1995年以前，藏區(qū)草地承包界限基本遵循“四至”、“八到”的原理進行大致劃分，導致了縣與縣、省與省草地之間實際上沒有明確的邊界線。1989年我國開始省區(qū)和縣兩級邊界線劃分的試點工作，1995年年底，全國開始“經(jīng)緯萬方、千古一劃”的省區(qū)、縣兩級邊界勘界[5]。然而藏區(qū)山大溝深、高寒缺氧、人口稀少，人口密度為1～2人·km-2，加之游牧和轉(zhuǎn)場的生活方式，行政區(qū)劃邊界勘定相對粗疏，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村子之間的邊界沒有落實到位，甚至出現(xiàn)人屬于一個縣或鄉(xiāng)，而其所擁有的草地卻屬于其他縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域間的過渡帶尤為明顯，近年來因邊界不清而造成的群眾集體上訪案件逐漸增加。因此，行政勘界落實不到位、草地承包邊界不清，成為目前藏區(qū)群眾間、鄰里間產(chǎn)生磨擦的重要誘發(fā)因素。

1.3缺乏解決草地使用權(quán)糾紛的長效機制 由于國家制定的法規(guī)力求普遍性，完全按照法規(guī)解決藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛，牧民接受程度相對較低，因此目前藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的解決機制主要是民間調(diào)解，但往往對違反調(diào)解協(xié)議者，并沒有相應(yīng)的強制處罰措施，因而，形成了出現(xiàn)糾紛、協(xié)議解決、維持穩(wěn)定，然后出現(xiàn)新糾紛、再調(diào)解解決、再相對穩(wěn)定的糾紛解決機制，這種機制所維持的時間往往與中間調(diào)解人的威望和聲譽有關(guān)，短則1～2年，長則4～5年，但草地使用權(quán)糾紛的實質(zhì)問題仍然沒有得到最終解決。

當發(fā)生嚴重刑事案件時，當?shù)厝罕娖毡檎J為該行為是為了本村利益，對肇事者或涉嫌者進行隱瞞，或不愿做證，導致多數(shù)因草地使用權(quán)糾紛而產(chǎn)生的惡性案件立而不破，即使經(jīng)過公安機關(guān)艱苦卓絕努力而告破，但往往涉及面廣，人數(shù)眾多，在懲戒組織、策劃等主要分子，教育絕大多數(shù)人和維護社會穩(wěn)定的觀念指導下，受懲罰的人很少，絕大多數(shù)涉事者以教育為主，難以實現(xiàn)“違法必究、執(zhí)法必嚴”，這在一定程度上助長了草地使用權(quán)糾紛的發(fā)生。缺乏基于法律基礎(chǔ)的、具有針對區(qū)域文化特性的草地使用權(quán)糾紛長效解決機制，是草地使用權(quán)糾紛頻發(fā)的重要驅(qū)動因子。

1.4“團體本位”思想觀念的影響深遠 在法學領(lǐng)域，團體本位是相對于個體本位而言的，指個人利益與團體利益(村、鄉(xiāng)、縣、省乃至國家)相互沖突時，法律制度的設(shè)計優(yōu)先考慮團體的利益。盡管縱觀世界立法的發(fā)展歷程，現(xiàn)代法是以個人本位為基礎(chǔ)的，但藏區(qū)是直接從農(nóng)奴制社會過渡到社會主義社會的。深受其獨特的地域、民族、宗教特征以及源遠流長的傳統(tǒng)文化，特別是傳統(tǒng)部落觀念的影響，藏族社會傳統(tǒng)上注重團體觀念，強調(diào)團體利益優(yōu)先。草地使用權(quán)糾紛發(fā)生時，部分牧民即使內(nèi)心不愿意，但在從眾心理和團體本位思想觀念的支配下，違心地參與糾紛械斗，為實現(xiàn)團體利益而戰(zhàn)，甚至發(fā)生人員傷亡案件。這種械斗案件既可以發(fā)生于村與村之間，也能發(fā)生于縣與縣之間，甚至發(fā)生于省與省之間。為集體利益而傷亡的牧民往往被村民視為村子的“英雄”，群眾的潛意識中把照顧傷亡者家屬認為是天經(jīng)地義的事情。而這種糾紛依靠國家司法機關(guān)往往難以解決，多數(shù)情況下要依靠寺院僧侶從中調(diào)停解決。雖然“團體本位”多體現(xiàn)在藏族部落軍事習慣法實踐中，但其對藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛影響深遠。

浪加部落習慣法[6]規(guī)定：“武裝復仇：發(fā)生對外重大糾紛(多為命案)時，要出兵解決。由‘紅保’(即長官，部落總首領(lǐng)——筆者注)、‘老蘭’(即長者，大多為有威望的代表——筆者注)研究決定出兵日期和辦法后，派‘漢士’(即效勞者——筆者注)到各戶通知。凡16歲以上60歲以下的男子均要出征。出發(fā)前秘密通知各戶，自帶刀槍矛等武器前往，不到或者遲到者罰款，名叫‘由求’，意即戰(zhàn)爭罰款。打仗期間，‘紅?！?、‘老蘭’在后面指揮。出兵至敵對村莊時，對方如派人勸和，需送牛羊、哈達等為勸和禮。牛羊就地宰吃，然后回家再議命價?！彪m然藏族習慣法中的軍事習慣法已為國家禁止，但受“團體本位”和傳統(tǒng)藏俗的影響，其仍然威脅著草地使用權(quán)糾紛的和諧解決。

2 藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的危害

2.1嚴重威脅牧區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定 草地使用權(quán)糾紛往往伴隨著驅(qū)逐、扣押人畜、甚至傷畜傷人等嚴重后果。如1995-2001年甘肅省甘南藏族自治州卓尼縣境內(nèi)相鄰的江車和尼巴兩村發(fā)生草地使用權(quán)糾紛，6年中兩村共發(fā)生41起持槍械斗和盜搶牲畜案件，死亡21人，傷殘58人，其中江車村95戶牧民中，8戶為躲避械斗遷往他鄉(xiāng)，貧困戶占全村的77.4%，而尼巴村貧困戶占41.6%[7]。青海省同仁縣的加吾部落與甘肅省夏河縣的甘加部落自1915年起在賽慶溝草地使用權(quán)歸屬問題上產(chǎn)生糾紛，此后35年內(nèi)，雙方死亡90多人，重傷70多人，輕傷100多人，牲畜幾乎損失殆盡，直到1950年才由西北軍政委員會出面解決了這一歷史爭議[8]。

但隨著改革后資源逐步市場化，草地使用權(quán)糾紛問題又一次逐漸凸顯。1993-2003年10年期間，青海省草山糾紛械斗高達11次，幾乎每年1次，已成為影響藏區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素之一[9]。上述案例都充分說明草地使用權(quán)糾紛不僅危及當?shù)厝罕娚敭a(chǎn)安全，而且彼此之間容易形成世仇，嚴重影響藏區(qū)的社會穩(wěn)定。

2.2促使藏族習慣法的回潮 在宗教信仰盛行的藏區(qū)，雖然部落制度不為國家所認可，但現(xiàn)實社會中部落制度卻仍在或明或暗地發(fā)揮著重要作用。因此，在解決草地使用權(quán)糾紛時，當?shù)攸h政機關(guān)多借助民間權(quán)威(宗教界人士或頭人后裔等社會精英)從中斡旋平息事態(tài)，達到暫時維護社會治安穩(wěn)定的目的。

這種現(xiàn)實處置方式客觀上促進了一種社會現(xiàn)象的滋生和蔓延，即寺院活佛僧侶、部落頭人(首領(lǐng))及其后裔、部落長老的地位和權(quán)利大幅提升，在草地使用權(quán)糾紛解決中作用很大，進而形成基于習慣法化解糾紛的可能性越大。一定程度上，在藏區(qū)，國家權(quán)力借助民間權(quán)威才得以運行，雖然習慣法中不乏符合現(xiàn)代法治精神要求的內(nèi)容，民間權(quán)威并非總是習慣法的代言人，但是毋庸諱言，基于民間權(quán)威化解草地使用權(quán)糾紛的處理途徑往往影響了藏區(qū)的法治進程[10]。

現(xiàn)實的草地使用權(quán)糾紛，牧民沿襲“打冤家”習俗，受害方則以“以牙還牙”血親復仇的方式進行，此時致害方就得央請宗教人士、部落組織的頭人出面調(diào)停，賠禮道歉。因此，本質(zhì)上每一次草地使用權(quán)糾紛斗毆事件，均為以民間權(quán)威為代表的舊勢力抬頭提供了可乘之機，從而使民間權(quán)威在草地使用權(quán)糾紛解決過程中的地位得以凸顯，一定程度上促進了藏族習慣法回潮，且在短期內(nèi)難以消除[11]。因此，法律框架下忽略宗教的積極影響，不利于草地使用權(quán)糾紛的根治，反而促進了民族習慣法的回潮。

2.3影響政府的執(zhí)政能力和公信力 受宗教氛圍濃郁的影響，宗教人士在藏區(qū)人民心目中具有很高的地位和威信。受歷史上教育普及率低的影響，部分牧民無法全面理解國家法律和政策，習慣于盲從宗教人士，特別是寺院活佛的絕對指示或領(lǐng)導。目前，草地使用權(quán)糾紛處理中多數(shù)案件離不開活佛的身影，否則無法實現(xiàn)比較長久的解決。如果所有高僧大德作為宗教精英能夠全面理解國家關(guān)于草地管理的意圖和目的，且能夠身體力行地貫徹落實，這無疑有利于草地使用權(quán)糾紛的快速解決。然而藏區(qū)傳統(tǒng)社會基本上一個較大部落就有一座自己的寺院，相應(yīng)也就形成一個教區(qū)，活佛僧侶在參與草地使用權(quán)糾紛處理中難免受到傳統(tǒng)部落觀念影響，盡可能為實現(xiàn)本部落利益最大化而努力，有些宗教人士對群眾不合理利益訴求予以迎合，借此提高自身在群眾心目中的地位。

這種草地使用權(quán)糾紛處理的現(xiàn)狀，讓部分牧民產(chǎn)生認識偏差，即當?shù)攸h和政府沒有足夠能力解決他們之間的草地使用權(quán)糾紛，也就是此類糾紛必須借助高僧大德才能得以解決。這在一定程度上嚴重影響了黨的執(zhí)政能力和政府的公信力。因此，將宗教信仰納入國家解決草地使用權(quán)糾紛的運行機制中，不僅能夠有效解決草地使用權(quán)糾紛，而且能夠提高政府的執(zhí)政能力和公信力。

3 藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的解決途徑

草地使用權(quán)糾紛的化解事關(guān)藏區(qū)社會穩(wěn)定、法律尊嚴和政府的公信力，事關(guān)和諧小康牧區(qū)的建設(shè)。因此，在國家制定法的框架下，遵循民族習慣法的優(yōu)點，建立靈活的藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛解決途徑是目前藏區(qū)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。

3.1完善相關(guān)法律法規(guī)是解決藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛的基礎(chǔ) 草原既具有國土的性質(zhì)，又具有生產(chǎn)資料的性質(zhì)，因此，目前我國多種法律涉及到草地使用權(quán)糾紛的解決途徑?！稇椃ā返诎耸艞l(十五)規(guī)定，國務(wù)院批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，這是我國有關(guān)草地區(qū)域邊界劃分的基本法律構(gòu)架；2002年修訂后的《草原法》第十六條規(guī)定：“草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理。 單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施?！泵鞔_了草地作為土地資源，發(fā)生糾紛時的解決程序和途徑。1999年10月1日起施行的《行政復議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整與征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復議決定為最終裁決?！?/p>

從《草原法》的規(guī)定可以看出，藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛解決程序和途徑為：首先，爭議雙方協(xié)商解決；其次，若協(xié)商不成，由人民政府調(diào)解處理；最后，若不服人民政府調(diào)解處理結(jié)果，向人民法院提起民事訴訟。這明確指出，協(xié)商解決是政府處理(行政裁決)的前置程序，政府調(diào)解處理是民事訴訟的前置程序。從《行政復議法》規(guī)定看，若對行政機關(guān)的確權(quán)具體行政行為不服，首先要行政復議；對行政復議決定不服，才能提起行政訴訟。因此，目前我國草地使用權(quán)糾紛的法律解決途徑有兩種，即對草地使用權(quán)糾紛的政府調(diào)解不服，可依據(jù)《草原法》直接到法院提起民事訴訟；對政府確權(quán)這一具體行政行為不服，則按照《行政復議法》首先提起行政復議，對復議決定不服，才能提起行政訴訟。但是“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整與征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復議決定為最終裁決”，不能提起行政訴訟。換言之，所有草地使用權(quán)糾紛解決的最終解決方式抑或是政府調(diào)解協(xié)議，抑或是政府的行政復議裁決或者是人民法院的最終判決，而不是民間權(quán)威，特別是宗教人事的介入后達成的調(diào)解協(xié)議。

然而，筆者所在課題組2011年對甘南的瑪曲、碌曲和夏河3個縣的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甘南地區(qū)49.83%的牧民認為活佛在解決草地使用權(quán)糾紛中的作用最大，6.02%的牧民認為部落組織發(fā)揮的作用最大，而認為村委會和政府發(fā)揮作用最大的牧民僅占9.03%和35.12%。這說明以活佛為首的宗教人事和部落組織仍然是當?shù)厝罕娦哪恐薪鉀Q草地使用權(quán)糾紛的主體。因此，通過地方立法，將以活佛僧侶為主導的宗教活動融入到法律框架內(nèi)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)藏區(qū)民族習慣法與國家制定法的有機銜接，而且有助于切合實際的解決藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛。

3.2引導宗教與社會主義新牧區(qū)建設(shè)相適應(yīng) 藏區(qū)群眾的宗教信仰觀念根深蒂固，一定程度上左右其政治傾向、教育和婚姻價值觀、生產(chǎn)方式。目前藏區(qū)宗教人士，憑借淵博的學識和崇高的威望，深受藏區(qū)群眾的擁護和愛戴，從敬畏神靈和宗教虔誠的角度，確實在解決草地使用權(quán)糾紛時發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有力維護了區(qū)域的社會穩(wěn)定。2004年國務(wù)院頒布從2005年3月1日起施行的《宗教事務(wù)管理條例》(國務(wù)院令第426號)第三條規(guī)定：“國家依法保護正常的宗教活動，……。宗教團體、宗教活動場所和信教公民應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定?！边@說明宗教人士，作為藏民族的精英人物，首先要從長遠角度維護藏區(qū)社會穩(wěn)定，而不應(yīng)該利用群眾信仰宗教的現(xiàn)實需求，迎合群眾不合理的草地利益訴求，參與草地使用權(quán)糾紛。然而，目前宗教人事處置草地使用權(quán)糾紛時與政府處理相互脫節(jié)，宗教人士化解草地使用權(quán)糾紛后不但沒有幫助政府提高其公信力，客觀上降低了政府的公信力，這是目前急需解決的問題。處理草地使用權(quán)糾紛時，從宗教人士的角度看，應(yīng)該向政府咨詢其應(yīng)該遵循的法律框架；從政府的角度看，應(yīng)該及時和具有大局意識的高僧大德進行溝通，在政府調(diào)解中邀請其參與，實現(xiàn)宗教人士和政府在處理草地使用權(quán)糾紛過程中的有機耦合。這樣，政府調(diào)解和裁決既維護了法律的尊嚴、政府的公信力，又增強了群眾對政府行為的認可度，也培養(yǎng)了宗教人事的社會責任感。

也有學者提出，基于藏區(qū)濃郁的佛教文化氛圍，藏傳佛教所倡導的人們對自然資源的需求采用謙卑的態(tài)度更有利于保護草地資源，追求眾生平等理念有利于牧民群眾和諧相處[12]，這些認識應(yīng)該成為引導藏區(qū)宗教與社會主義建設(shè)相適應(yīng)題中應(yīng)有之義。

3.3勘定草地承包爭議區(qū)域的行政區(qū)劃界線并辦理權(quán)屬登記 草地承包邊界是根據(jù)國務(wù)院2002年5月13日頒布并于2002年7月1日起實行的《行政區(qū)劃界線管理條例》(國務(wù)院令第353號)，從宏觀層面上對不同行政區(qū)域主體間草地資源擁有面積的分配線。針對目前存在爭議的草地，應(yīng)該在行政管理區(qū)域范圍內(nèi)，在相關(guān)人民政府的主持下，邀請宗教人事協(xié)調(diào)，堅持實事求是、顧全大局、互諒互讓的勘界原則，實地調(diào)研，充分吸收爭議雙方的意見，對傳統(tǒng)部族認可的“領(lǐng)土”與現(xiàn)行行政區(qū)劃間的爭議區(qū)重新界定，做到勘定界線客觀、公正、合理，若爭議雙方對下級政府界定的勘界方案持爭議，雙方提請上一級人民政府處理再次勘界，直至省(區(qū))級人民政府做出最后的裁定。如果是省間的草地使用權(quán)糾紛，提交國務(wù)院相關(guān)部分勘界，并將其作為最終裁定。一旦最終裁定形成，自邊界協(xié)議簽字或者上級人民政府解決邊界爭議的決定下達之日起生效之后，爭議雙方應(yīng)該無條件嚴格執(zhí)行該裁定。同時，相關(guān)政府機關(guān)在調(diào)解草地使用權(quán)糾紛過程中應(yīng)該特別注意，不能隨意更改已經(jīng)生效的協(xié)議和決定，否則，爭議雙方均以有利于自身的條款和協(xié)議或者決定而再次發(fā)生爭執(zhí)，徒增問題的復雜性[13]。

當爭議區(qū)邊界勘定后，由縣級以上人民政府登記，核發(fā)草地使用權(quán)證，確認草地使用權(quán)。結(jié)合目前藏區(qū)實施的退牧還草工程，以及圍欄草原建設(shè)工程，各個邊界線均以圍欄予以標識。

有學者在肯定草地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制成果的同時，從草原生態(tài)效益的角度考慮，建議在確權(quán)的基礎(chǔ)上，對草地采用股份制合作制經(jīng)營，以期達到保護生態(tài)、有利生產(chǎn)、方便生活和諧統(tǒng)一，不失為一種有益的嘗試[14]。

3.4加大法制普及力度，提高解決藏區(qū)糾紛的法律意識 藏區(qū)牧民群眾所受教育程度普遍偏低，且了解國家法律知識的途徑相對較少，往往把因草地使用權(quán)糾紛而發(fā)生械斗看作是歷史的傳承，這就需要各級政府機關(guān)和媒體加大法制普及和宣傳力度，讓牧民群眾明確組織、策劃、參與群體械斗的行為是嚴重違法甚至是犯罪行為，從根源上遏制因草地使用權(quán)糾紛而發(fā)生的械斗現(xiàn)象。

司法機關(guān)處理草地使用權(quán)糾紛案件時，不僅要做到有法可依，還應(yīng)該耐心細致地開展解釋工作，對械斗的組織者、策劃者和實施犯罪的骨干分子要實施嚴懲，而對從眾的牧民需要區(qū)別對待處理，被煽動、欺騙、裹挾而參與械斗受傷或受害的人，指出其行為的違法性，符合緩刑的應(yīng)適用緩刑，對情節(jié)輕微且確有悔改的，不按犯罪處理，應(yīng)以教育為主，讓其深刻認識到自己的行為已經(jīng)觸犯法律。對受害人及其家屬，在生產(chǎn)和生活上確實存在困難的，民政部門依法做好善后工作，納入低保范圍，從根本上消除對立情緒，根除再度報復的潛在隱患。

3.5緝槍制爆，預(yù)防草地使用權(quán)糾紛惡性事件的發(fā)生 藏區(qū)因其特殊的生產(chǎn)方式和生存環(huán)境，牧民群眾往往擁有一定數(shù)量的槍支彈藥，防止自身在放牧期間受到野獸的侵襲，但這些槍支彈藥會在草地使用權(quán)糾紛中成為兇器。因此，緝槍制爆應(yīng)該成為預(yù)防因草地使用權(quán)糾紛誘發(fā)群體性械斗惡性事件的重要舉措。2012年1-5月中旬，西藏自治區(qū)公安機關(guān)共收繳各類槍支300余支、各類子彈近3 000發(fā)[15]，且充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報紙、手機短信等媒體和傳播平臺，宣傳依法管理草地的重要性，取得了良好效果。

4結(jié)論

草地使用權(quán)糾紛一直是困擾藏區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素，已經(jīng)嚴重影響政府的公信力，而草地使用權(quán)糾紛的核心成因是利益驅(qū)動，客觀基礎(chǔ)是邊界存議，思想理念是團體本位，解決途徑缺乏長效機制，從而導致牧民生命和財產(chǎn)安全受到威脅，社會不穩(wěn)，民族習慣法回潮，政府公信力降低。因此，應(yīng)建立以國家制定法作為解決草地使用權(quán)糾紛的框架，以政府和宗教引導相結(jié)合，逐步轉(zhuǎn)變牧民群眾思想觀念，以重新勘定爭議區(qū)邊界為基礎(chǔ)，以普及法律知識為核心，緝槍制爆為重要舉措的藏區(qū)草地使用權(quán)糾紛長效解決機制，謀求藏區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

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