國內(nèi)外濕地保護與利用的經(jīng)驗與啟示

蔣舜堯，朱建強 （長江中游濕地農(nóng)業(yè)教育部工程研究中心 （長江大學），湖北 荊州434025）

李子新 （湖北省江陵縣水利局，湖北 江陵434100）

劉 瑋 （湖北省荊州市四湖工程管理局，湖北 荊州434000）

濕地是水域和陸地交互接壤的獨特生態(tài)系統(tǒng)，人類的發(fā)展歷史已經(jīng)表明濕地具有巨大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境價值。1987年在加拿大召開的第三屆 《濕地公約》非締約國大會上通過了濕地合理利用的定義：“合理利用濕地是為了人類的利益而對濕地資源的可持續(xù)利用，并能維持生態(tài)系統(tǒng)的自然特征”［1］，并于1993年在日本釧路召開的 《濕地公約》第五次締約方大會制定通過了濕地合理利用指南：制定國家濕地政策、法律和法規(guī)；制定有關(guān)濕地調(diào)查、監(jiān)測、研究、培訓、教育和宣傳的計劃；在濕地區(qū)采取行動，包括制定覆蓋濕地各個方面的管理計劃［2］。目前，濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護與合理利用在國際上受到普遍的重視。濕地的保護與可持續(xù)利用是一個地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平的最重要的標志之一。

1 國內(nèi)外濕地保護與利用存在的主要問題

1．1 濕地減少或消失，生境破碎化

長期以來，由于對濕地的功能與價值缺乏認識，濕地常常成為城市建設(shè)與擴展過程中首先被占用、填埋和改造的對象。研究表明，濕地是伴隨城市化過程消失最快的成分之一［3-4］。據(jù)Boyer等［5］報道，1980～1990年全美國由于城市化導致的濕地損失占30%，超過了過去一直居于首位的農(nóng)業(yè)開發(fā)（26%）。濕地減少的另一主要原因是濕地固化，國外大量研究表明，河流、湖泊和濕地表面固化具有負面效應(yīng)［6］，然而，我國城市水體的固化現(xiàn)象依然非常普遍，所帶來的直接后果是濕地減少和功能退化。鄭忠明等［7］的研究結(jié)果表明，湖泊濕地是武漢市濕地景觀的主要類型，其面積下降速度最快，是武漢市濕地景觀面積減少的直接因素；同時快速城市化使武漢市濕地景觀表現(xiàn)出斑塊密度和景觀破碎度逐漸增大、分維數(shù)逐漸減小、連通性降低的趨勢。王濱濱等［8］對白洋淀濕地景觀斑塊時空變化研究結(jié)果表明，1987～2007年淀區(qū)斑塊數(shù)和密度增加了23．01%，景觀破碎化程度加劇。Booth等［9］研究認為，人類不斷對濕地進行圍墾、淤積、開溝排水，取得土地，使得大塊濕地被分割成面積較小、孤島式的零碎斑塊，斑塊之間連接度下降，增加了濕地內(nèi)部生境破碎化程度。

1．2 濕地普遍受到污染，富營養(yǎng)化現(xiàn)象突出

Ferrier等［10］對1974～1995年間蘇格蘭水質(zhì)的時空變化進行了分析，認為城市區(qū)域氨氮、磷懸浮物濃度、重金屬含量較高的主要原因是城市地區(qū)的人類活動劇烈，對水資源的利用程度較高并造成了很大程度的污染。武漢市環(huán)保局監(jiān)測結(jié)果顯示，2012年7月武漢市70個湖泊中，富營養(yǎng)化湖泊為50個，其中重度富營養(yǎng)湖泊有5個。水質(zhì)惡化使河流、湖泊濕地中的大量生物死亡，生物物種多樣性大幅度地減少，并由此造成水降低了濕地的生態(tài)及社會服務(wù)功能。

2 國內(nèi)外濕地保護與利用的研究與經(jīng)驗

國內(nèi)外在濕地保護和利用開展了很多方面的工作，也取得了很多的成果和經(jīng)驗。

2．1 濕地保護立法與管理體制

《濕地公約》是全球惟一的一部保護特殊生境的國際公約，它和 《生物多樣性公約》等與濕地相關(guān)的國際公約，通過各國法律的確認，成為各國濕地保護法律體系的重要組成部分之一，包括一些指南、導則和思想都吸收在各國國內(nèi)的濕地立法中［11］。很多國家制定有一個國家層面的具有統(tǒng)率意義的 《國家濕地政策》。世界上第一個有關(guān)濕地的地區(qū)性政策是中美洲各國于1999年通過的 《中美洲濕地保護和合理利用政策》；其他國家如加拿大的 《聯(lián)邦政府濕地保護政策》，澳大利亞的 《聯(lián)邦政府濕地政策》等［12］。這些全國性的綱領(lǐng)性的濕地保護政策，一方面宣示一個國家對濕地立法的重視與政策，另一方面也為一國國內(nèi)各地方政府進行具體濕地地方立法提供了依據(jù)。除了有軟法性的統(tǒng)一政策外，許多國家在國家層面有統(tǒng)一的自然保護法律，在這部自然保護法律中規(guī)定對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護與管理。比如澳大利亞的 《環(huán)境與生物多樣性保護法》，對列入濕地公約名錄的濕地的保護專門進行了規(guī)定；日本的《自然環(huán)境保全法》，是日本環(huán)境法調(diào)整范圍向自然環(huán)境領(lǐng)域的延伸，其中多處專門提到了 “濕地”概念，可以用于規(guī)范與濕地開發(fā)利用活動有關(guān)的多種法律行為。還有一些國家雖然在國家立法層面上沒有專門的濕地管理的法律，但其濕地保護的規(guī)定散放于自然保護區(qū)法律、生物多樣性法律、漁業(yè)資源管理法律、水法律、環(huán)境影響評價法律等等相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護法中。比如日本將濕地保護的規(guī)定分散于《自然環(huán)境保全法》、《鳥獸保護及狩獵法》、《瀕危野生動植物保護法》以及 《環(huán)境影響評價法》中。很多國家還有地方性的濕地立法，即在國家的宏觀政策法或宏觀自然保護法的基礎(chǔ)上，進行地方性的專門濕地立法。比如美國的大部分州都有自己的濕地專門立法，有些州甚至對不同類型的濕地分別立法保護。比如馬里蘭州將本州的濕地分為3大類型，分別用3部濕地法律 （①非潮汐濕地法、②潮汐濕地法、③海岸區(qū)管理計劃）進行分類保護［13］。就我國的濕地立法體例而言，我國沒有國家性的濕地保護法律或能夠涵蓋濕地保護的環(huán)保條款，只有省級的專門性濕地保護條例，地方濕地保護條例出臺以后，對于該行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護工作提供了法律依據(jù)，發(fā)揮了很重要的作用，取得了很好的效果，也為國家立法提供了經(jīng)驗［14］。

國內(nèi)外濕地的管理體制從大的方面來說分為2種，一是成立專門的只針對濕地的管理機構(gòu)進行管理。二是非專門的濕地管理部門管理，這一個或多個部門兼管濕地利用。第二種又分為2種情況，一種是一部門主管，其他部門協(xié)同。主要是指如由環(huán)保、水務(wù)或自然保護部門，承擔起濕地保護的主要責任，并由其他相關(guān)部門進行協(xié)助性管理。例如英國的濕地管理是由國家自然保護委員會承擔，但到了地區(qū)或各邦州的層面又有不同。在英格蘭和威爾士，濕地管理的政府責任由環(huán)保局承擔，其對于海岸漁業(yè)還有直接控制權(quán)。在北愛爾蘭則由環(huán)境自然遺產(chǎn)局和環(huán)保局聯(lián)合承擔。從管理效率與效果而言，這幾種管理模式是各有利弊。目前我國濕地保護管理工作的制度設(shè)計是 “綜合協(xié)調(diào)、多部門管理”。所謂 “綜合協(xié)調(diào)”，國家林業(yè)局是一個綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，承擔組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督的職能。分部門管理是指除了林業(yè)部門管理濕地以外，環(huán)保部門、海洋部門、水利部門、國土部門、建設(shè)部門、交通部門都有自身管理濕地的范圍，但是這些管理的標準和辦法都由國家林業(yè)局牽頭來制定。

2．2 濕地生態(tài)補償機制

隨著國際社會對濕地保護的日益重視，各個國家將生態(tài)補償制度作為一種政策手段，以加強本國的濕地保護工作，并在該過程中不斷優(yōu)化和完善補償制度。濕地生態(tài)效益補償主要表現(xiàn)為占補平衡、取消轉(zhuǎn)換濕地成本的稅收優(yōu)惠待遇、提高濕地轉(zhuǎn)換的成本、規(guī)定環(huán)境污染損害賠償?shù)?。占補平衡即實行 “零凈損失”目標，指如果不可避免地要占用一定面積的濕地，應(yīng)該開墾或重建與所占濕地面積相等的新濕地。為遏制濕地面積下降，美國、德國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家在 “濕地零凈損失”思想的指導下，在遭受破壞的原有濕地上改善水文條件，改變水質(zhì)環(huán)境，保護區(qū)內(nèi)資源，逐漸恢復原有濕地生態(tài)系統(tǒng)功能；另一方面，對于某些不可恢復的濕地，選擇恰當?shù)胤叫陆ㄈ斯竦兀⒅鸩绞怪哂凶匀粷竦毓δ埽?5］。主要的濕地生態(tài)效益補償方式包括：對利益相關(guān)群體的補償和對濕地生態(tài)系統(tǒng)的補償［16］。例如，面對當前濕地退化嚴重的現(xiàn)狀，美國、加拿大、澳大利亞、德國、英國和瑞典均對濕地的恢復與重建率先進行研究和補償［17］。目前在國際上濕地生態(tài)補償已經(jīng)從政府投資為主逐漸發(fā)展到政府、私人企業(yè)、金融機構(gòu)等多渠道的融資方式。政府和市場都發(fā)揮了重要作用，由于市場機制可以更好地反映生態(tài)保護與補償?shù)某杀臼找妫袌鰟?chuàng)新對濕地生態(tài)補償正在發(fā)揮更重要的作用［18-19］。我國于2009年啟動濕地生態(tài)補償試點，2009年6月召開的中央林業(yè)工作會議再次要求建立濕地生態(tài)補償制度。2010年，財政部和國家林業(yè)局共同組織開展?jié)竦乇Ｗo補助工作，在全國20個國際重要濕地、16個濕地類型自然保護區(qū)、7個國家濕地公園開展?jié)竦乇Ｗo補助。2011年10月，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了 《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》，這為加強濕地保護，建立濕地生態(tài)補償制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。2010年、2011年中央財政共投資4億元開展了111個濕地保護補助項目，取得明顯成效。為推進我國濕地生態(tài)補償制度的建立，尚需進一步開展深入地研究和探索［20］。

2．3 新技術(shù)在濕地保護與利用中的應(yīng)用

隨著信息技術(shù)和3S技術(shù)等新技術(shù)的快速發(fā)展，其在我國濕地保護與利用中開始發(fā)揮著越來越難以替代的作用。李東穎等［21］對黃河三角洲1986、1996、2009年3個時期的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)進行了處理，提取了黃河三角洲濕地信息，并對三角洲濕地20a間的動態(tài)變化進行了分析。王志強等［22］以扎龍國家級濕地保護區(qū)為研究對象，以3S和Web技術(shù)為技術(shù)支撐，開展了濕地監(jiān)測與決策支持系統(tǒng)研究與開發(fā)，為扎龍濕地的保護提供及時、有效的輔助決策支持，使?jié)竦毓芾砗蜎Q策過程實時化和科學化，已開始推廣到其他重要濕地的保護。張曉楠等［23］在RS和GIS技術(shù)支撐下分析了黃驊濕地1987～2003年16a間景觀類型間的變化情況，并對濕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行了評價和分析。

2．4 濕地的生態(tài)恢復與重建

為了更好地保護和開發(fā)利用濕地，世界各國都在積極采取措施阻止?jié)竦氐耐嘶蛳В瑵竦氐纳鷳B(tài)恢復與重建問題已成為生態(tài)學和環(huán)境科學的研究熱點。如美國1995年開始實施一項總投資為6．85億美元的濕地項目，旨在重建佛羅里達州大沼澤地。濕地生態(tài)恢復的理論基礎(chǔ)是恢復生態(tài)學。濕地生態(tài)恢復的總體目標是采用適當?shù)纳铩⑸鷳B(tài)及工程技術(shù)，逐步恢復退化濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，最終達到濕地生態(tài)系統(tǒng)的自我持續(xù)狀態(tài)。濕地的生態(tài)恢復技術(shù)包括濕地生境恢復技術(shù)、濕地生物恢復技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能恢復技術(shù)。濕地生態(tài)恢復工程一般都是耗資巨大的復雜工程，因此在確定濕地生態(tài)恢復方案之前，應(yīng)對功能設(shè)計、操作程序、風險評價、指標體系、恢復技術(shù)等進行系統(tǒng)全面的研究和具體規(guī)劃。張永澤［24］根據(jù)對國內(nèi)外濕地生態(tài)恢復研究情況的分析認為，應(yīng)從以下幾個方面加強對濕地生態(tài)恢復的研究：（1）方法學研究。借鑒國外成功經(jīng)驗，建立一套適合我國國情的濕地生態(tài)恢復研究方法和技術(shù)。（2）基礎(chǔ)理論研究。如濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的生態(tài)學過程與相互作用機制研究，濕地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力、恢復力、演替規(guī)律、可持續(xù)性研究等。（3）應(yīng)用技術(shù)研究。如退化濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復關(guān)鍵技術(shù)研究，濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化配置與重構(gòu)及其調(diào)控技術(shù)研究，物種與生物多樣性的恢復與維持技術(shù)研究等。（4）示范推廣研究。選取各種類型退化濕地的典型代表，進行生態(tài)恢復示范研究。

3 啟示

國內(nèi)外濕地保護的理論與實踐給進一步搞好濕地保護與可持續(xù)利用工作有以下啟示。

第一，加強立法管理，理順管理體制。濕地保護的有關(guān)法律在濕地生態(tài)的保護、資源的開發(fā)方面起著積極的作用，由于我國暫時沒有完善的關(guān)于濕地保護的法律存在，使得濕地的利用和管理存在著執(zhí)行層面上的困難。因此，要加強有關(guān)立法，大膽突破傳統(tǒng)環(huán)境資源法的分割限制，將單一資源法律的橫向聯(lián)系性，通過對生態(tài)系統(tǒng)整體的立法體現(xiàn)出來，來保護濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能、數(shù)量與質(zhì)量。同時，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的地域特點很強，應(yīng)在因地制宜和與時俱進的原則下，進一步加強和完善濕地保護的地方立法。為濕地利用與保護提供有效法律保障。在管理體制方面，加大濕地保護綜合協(xié)調(diào)和組織機構(gòu)建設(shè)，形成順暢而高效的濕地保護與管理體系。同時，要創(chuàng)新管理機制，積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償?shù)刃聶C制研究和試點工作。

第二，從推進生態(tài)文明建設(shè)的高度推進濕地保護與可持續(xù)利用。濕地保護與可持續(xù)利用是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)進行廣泛的宣傳和教育，提高全社會對濕地保護與利用重要性的認識，理解和支持濕地保護與利用工作；政府部門應(yīng)將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，確保在財力、人力和物力投入上獲得持久重視和支持。

第三，保護現(xiàn)有濕地，治理湖泊水體污染。如針對武漢市濕地生態(tài)系統(tǒng)的富營養(yǎng)化、水體污染嚴重的狀況，從源頭進行污染控制，要按武漢城市圈 “兩型社會”建設(shè)要求，對武漢市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局進行升級改造，指導企業(yè)制定用水管理系統(tǒng)，進一步完善污水處理裝置；另外，要高度重視農(nóng)業(yè)面源污染，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)逐步完善村鎮(zhèn)分散式生活污水處理設(shè)施。

第四，加強濕地公園和濕地保護區(qū)建設(shè)，并做好示范與推廣工作。如武漢市政府在城市生態(tài)文明建設(shè)中，認識到濕地生態(tài)系統(tǒng)功能在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，濕地保護面積逐步擴大?，F(xiàn)有沉湖、木蘭湖、草湖、漲渡湖、涉湖、武湖濕地保護區(qū)，其面積為337km2，還建有金銀湖濕地公園。2007年市政府工作報告對未來5年的濕地保護提出了要求，并把濕地保護經(jīng)費列入市級財政預算，使全市的濕地保護與建設(shè)面貌發(fā)生明顯改變［25］。今后應(yīng)可將濕地公園和濕地保護區(qū)的建設(shè)成高標準樣板工程，并示范與推廣工作。

第五，吸收新技術(shù)，建立濕地管理信息系統(tǒng)。3S技術(shù)可為研究和評價濕地變化、預測濕地變化趨勢提供強大的技術(shù)支持。通過3S技術(shù)來建立濕地數(shù)據(jù)庫，對濕地進行動態(tài)監(jiān)測、濕地景觀格局變化和濕地生態(tài)多樣性調(diào)查。以GPS和RS數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用GIS的數(shù)據(jù)庫管理和空間分析功能建立濕地信息系統(tǒng)，對濕地資源進行統(tǒng)一管理，指導濕地的保護和合理開發(fā)利用。

第六，正確處理濕地保護與利用的關(guān)系。濕地是一種重要的自然資源，濕地不僅給人類帶來巨大的經(jīng)濟價值，而且還具有重要的生態(tài)價值、科學價值和美學價值。在保護的基礎(chǔ)上開發(fā)利用，在開發(fā)中也要加強保護。開發(fā)利用前，一定要進行環(huán)境影響評價；要嚴格濕地開發(fā)利用審批程序，防止破壞性利用；要制定濕地保護的傾斜政策，建立重要濕地補償機制。

第七，正確處理濕地保護與工程修復的關(guān)系。適度的工程修復是為改善濕地生態(tài)系統(tǒng)，達到最終保護濕地的目的，是濕地保護與利用的重要組成部分，但濕地生態(tài)系統(tǒng)的極度復雜性決定了工程修復可能存在未知的生態(tài)風險，因此應(yīng)在遵循濕地生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律基礎(chǔ)上，科學開展工程的環(huán)境影響評價和生態(tài)風險評價，并廣泛征求專家的意見和建議，本著先模擬和試驗，再進行示范、改進和推廣的步驟謹慎進行，盡可能做到萬無一失。

致謝：本文系武漢長江生態(tài)文明研究中心支持的研究課題的一部分，研究過程得到中心領(lǐng)導和專家的大力支持，協(xié)助研究工作的還有長江大學的吳啟俠老師和碩士生周元、楊威等人，在此謹表由衷感謝！

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