關(guān)于完善民族地區(qū)社會(huì)保障體系的思考
——以四川省甘孜州為例

張曉雯

(四川民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，四川 甘孜 626001)

社會(huì)保障制度是當(dāng)今社會(huì)進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家都實(shí)行了形式不同和水平不等的社會(huì)保障制度，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家更是建立了完善的社會(huì)保障體系。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國家，社會(huì)保障制度更是成為社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要支柱，它被喻為現(xiàn)代社會(huì)的“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”。不言而喻，在我國經(jīng)濟(jì)相對落后的民族地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起步較晚，社會(huì)保障制度尚待健全，較之社會(huì)維穩(wěn)因素較為特殊，就更需要穩(wěn)“藏”安“康”，從維護(hù)藏區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，加速推進(jìn)社會(huì)保障制度改革進(jìn)程，建立和完善具有民族地區(qū)特色的社會(huì)保障體系。

一 甘孜州社會(huì)保險(xiǎn)制度概況

甘孜州的社會(huì)保障制度改革從1986年起步到現(xiàn)在經(jīng)過二十六年的艱苦探索，取得了較大的進(jìn)展和成效，主要表現(xiàn)是社會(huì)保障制度不斷完善，覆蓋面不斷擴(kuò)大。

(一)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)步入規(guī)范化運(yùn)作

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2008年實(shí)現(xiàn)州級(jí)統(tǒng)籌，制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基金籌措、待遇支付和管理等步入正軌。從2004年開始連續(xù)六年調(diào)整城鎮(zhèn)退休離休人員待遇，退休人員人均基本養(yǎng)老金從550元提高到1367元，截至2010年底，全州養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到5.2萬人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收23995萬元，支出21112萬元，養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放率和社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到了100%

(二)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步建立

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)是我國繼實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民“種地不交稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴”之后實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老不犯愁”的又一項(xiàng)重大民生工程。從2007年9月甘孜州九龍縣被四川省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳列為全省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣并于2008年4月正式啟動(dòng)實(shí)施開始，全州18個(gè)縣全面實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向“人人有保障”的目標(biāo)邁出了重要的一步，標(biāo)志著全州87萬農(nóng)牧民將由家庭養(yǎng)老過渡到社會(huì)養(yǎng)老。截至2010年底全州新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)172143人，參保率27%，新農(nóng)保基金收入3492.41萬元，支出 1214.47 萬元。［1］

(三)失業(yè)保險(xiǎn)的作用日益凸顯

截至2011年底全州參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到42783人，失業(yè)保險(xiǎn)新增擴(kuò)面4217人，失業(yè)保險(xiǎn)基金征收3150萬元，為3289人次發(fā)放失業(yè)金144萬元，為全州300多家企業(yè)降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率，減收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)600余萬元，為390人次失地?zé)o業(yè)農(nóng)民發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)待遇21.3萬余元。2011年全年共完成城鎮(zhèn)新增就業(yè)6900人，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)670人，其中困難對象實(shí)現(xiàn)再就業(yè)442人，“零就業(yè)”家庭均實(shí)現(xiàn)每戶至少1人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的工作目標(biāo);城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.2%以內(nèi);農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)1800人，合格率達(dá)90%以上，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達(dá)80%以上。就業(yè)培訓(xùn)2086人，就業(yè)率達(dá)60%以上。創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)1059人，合格率達(dá)80%以上，創(chuàng)業(yè)成功率達(dá)50%以上。推薦小額擔(dān)保貸款203戶，實(shí)際發(fā)放小額擔(dān)保貸款908萬元，其中:推薦勞動(dòng)密集型企業(yè)2戶，發(fā)放400萬元。失業(yè)保險(xiǎn)制度對保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)就業(yè)的作用日益明顯。

(四)醫(yī)療保障制度進(jìn)一步完善

自2001年8月甘孜州啟動(dòng)實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并實(shí)行州級(jí)統(tǒng)籌起，到2009年將大學(xué)生納入到城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)范疇后，全州基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均統(tǒng)籌基金大幅度增加。截至2010年全州醫(yī)療保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)達(dá)177644人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)征收16310萬元，支出13479萬元。根據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)基金運(yùn)行結(jié)余情況對參保人員的醫(yī)療待遇多次調(diào)整提高。與州內(nèi)外50余家定點(diǎn)醫(yī)院和州內(nèi)11家定點(diǎn)零售藥店簽訂了醫(yī)療服務(wù)協(xié)議，與部分州內(nèi)和在外退休人員較為集中的州外醫(yī)院建立了醫(yī)療費(fèi)用“一表結(jié)算”關(guān)系。并于2011年9月1日啟動(dòng)開展了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合門診統(tǒng)籌工作，將一般診療項(xiàng)目費(fèi)用納入基層定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)支付范圍，使參保人員長期存在的看病難和費(fèi)用貴的問題得到緩解，為參保人員帶來了更多的實(shí)惠和便利。

(五)工傷保險(xiǎn)制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大

甘孜州的工傷保險(xiǎn)起步較晚，2006年全州的失業(yè)單位納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍，2009年實(shí)現(xiàn)州級(jí)統(tǒng)籌，工傷保險(xiǎn)基金的征收和管理日益規(guī)范，調(diào)劑機(jī)制也越來越完善?！笆晃濉逼陂g，年底全州工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到29280人，共征收工傷保險(xiǎn)費(fèi)2433萬元，發(fā)放傷殘津貼223萬元，報(bào)銷工傷保險(xiǎn)費(fèi)用224萬元，支付一次性工傷待遇635萬元。工傷保險(xiǎn)制度的建立在一定程度上既減輕了用人單位發(fā)生工傷事故后帶來的風(fēng)險(xiǎn)，又確保了工傷職工的合法權(quán)益不受侵害。

(六)生育保險(xiǎn)制度穩(wěn)步發(fā)展

生育保險(xiǎn)制度的建立不僅為生育女性及家庭提供了基本生活保障，為企業(yè)公平競爭和男女平等就業(yè) 、同工同酬目標(biāo)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件，同時(shí)也是對女性生育社會(huì)價(jià)值的一種肯定。甘孜州的生育保險(xiǎn)制度全面實(shí)施起步于2005年，截至2010年底，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)19875人，征收生育保險(xiǎn)費(fèi)260萬元，支付生育保險(xiǎn)待遇140萬元，切實(shí)維護(hù)了婦女的合法權(quán)益，社會(huì)效果較好。

二 存在的問題

(一)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面窄，實(shí)施范圍不寬

從目前甘孜州社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)際狀況來看，養(yǎng)老、事業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五個(gè)險(xiǎn)種雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全州18個(gè)縣全覆蓋，但從覆蓋對象以及范圍來看，有些險(xiǎn)種只覆蓋到了部分人群，比如說工傷保險(xiǎn)沒有覆蓋到社團(tuán)、機(jī)關(guān)，城鎮(zhèn)中沒有工作的老年居民目前還沒有納入現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率較低等等。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管全面實(shí)施，但目前只有9422人參保，部分私營企業(yè)業(yè)主和年輕從業(yè)人員參保意識(shí)淡薄，不愿意繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，漏?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在地勢偏遠(yuǎn)和傳統(tǒng)觀念等因素的影響下部分牧民甚至弄不清楚什么是保險(xiǎn)，抵制保險(xiǎn)，自然也就享受不到基本生活保障的權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的狹窄將違背社會(huì)保障“社會(huì)化”的初衷，違背人人平等的社會(huì)理念，最終將導(dǎo)致“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)成為空中樓閣。而這一切終將影響到勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，勞動(dòng)力資源的配置效率難以提高，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后成為社會(huì)保障事業(yè)的瓶頸

由于甘孜州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，社會(huì)發(fā)育程度較低、社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低，覆蓋范圍小與經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不適應(yīng)，與廣大民眾的希望和訴求還存在很大的差距。目前實(shí)施的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育、新農(nóng)保六個(gè)險(xiǎn)種中除了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，其余的險(xiǎn)種實(shí)行的都是按隸屬關(guān)系統(tǒng)籌，出現(xiàn)基金缺口沒有調(diào)劑功能，只能由州縣財(cái)政承擔(dān)。截至2009年底除企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施了州級(jí)統(tǒng)籌外，其余的險(xiǎn)種都沒有實(shí)行這些后續(xù)統(tǒng)籌。近年來甘孜州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然有了很大的改觀，但是仍然不能滿足社會(huì)保障事業(yè)發(fā)揮的需要:首先，隨著城市化進(jìn)程的加快和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村家庭保障中的土地保障功能日趨弱化，失地農(nóng)牧民逐年成上升趨勢，對養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的需求也日益增長。其次，由于歷史的原因和惡劣的自然地理環(huán)境決定了甘孜州地廣人稀、交通不便、信息閉塞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的州情，要完全依靠自身力量全面建立社會(huì)保險(xiǎn)制度可謂困難重重。

(三)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)籌集困難，社會(huì)保險(xiǎn)基金支付缺口大

近年來，雖然州內(nèi)的勞動(dòng)保障部門和社保部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)積極開展基金征繳工作并且加大了執(zhí)法檢查力度，但是因?yàn)槭侄斡邢?，無法從源頭上消除漏保、少繳社會(huì)保險(xiǎn)等現(xiàn)象。全州18個(gè)縣中有些縣財(cái)政拮據(jù)，對合同制職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)都不能按時(shí)足額地?fù)芨兜缴鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有些縣公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)基金不能按時(shí)到位，甚至還有少數(shù)縣采用報(bào)賬制度，實(shí)際上又回到了以前的公費(fèi)醫(yī)療管理模式，截至2009年底全州社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠費(fèi)累計(jì)達(dá)16043萬元。據(jù)初步測算，在十二五時(shí)期甘孜州的醫(yī)療保險(xiǎn)基金缺口將達(dá)到6000萬元，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口達(dá)到2000萬元。

(四)信息化管理程度薄弱制約了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展

社會(huì)保障體系的建立離不開完善的社會(huì)保障服務(wù)設(shè)施以及信息網(wǎng)絡(luò)，也離不開“金?！惫こ痰闹?。目前雖然全州縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都已經(jīng)建立了“金?！毕到y(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，但是仍然存在一些問題:一是一部分縣始終不在系統(tǒng)中辦理各類業(yè)務(wù)，個(gè)別縣甚至不按要求通過“金?！毕到y(tǒng)發(fā)放養(yǎng)老金待遇，基金安全存在重大隱患。二是新農(nóng)保信息化建設(shè)推進(jìn)緩慢，有部分縣連基本的數(shù)據(jù)清理和統(tǒng)一軟件上線工作都沒有完成，同時(shí)雖然各縣城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了新軟件的上線使用，但仍有一些縣不按要求在系統(tǒng)中發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，嚴(yán)重影響了正常的繳費(fèi)工作、養(yǎng)老金發(fā)放和各項(xiàng)社保工作的正常開展?；鸢踩嬖谝欢[患。

三 完善社會(huì)保障體系的思路

建立完善的社會(huì)保障體系，要結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，從維護(hù)藏區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，加速推進(jìn)社會(huì)保障制度改革進(jìn)程，建立和完善具有民族地區(qū)特色的社會(huì)保障體系。

(一)完善各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，加快完成參保擴(kuò)面任務(wù)

1.在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面一是要在全州范圍內(nèi)建立起覆蓋城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)相結(jié)合的保險(xiǎn)格局，二是根據(jù)實(shí)際情況，把失地農(nóng)牧民全部納入到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的人員范圍中參加社會(huì)保險(xiǎn)。三是加大宣傳力度，采取各種形式和方法宣傳和普及社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)的條例與規(guī)定，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)積極參保的意識(shí)。全面啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步擴(kuò)大農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率。

2.進(jìn)一步健全和完善與就業(yè)相配套的失業(yè)保險(xiǎn)制度，經(jīng)籌集、管理失業(yè)保險(xiǎn)基金、發(fā)放事業(yè)救濟(jì)金與下崗、失業(yè)人員的技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹、生產(chǎn)自救等就業(yè)服務(wù)工作結(jié)合起來，在保障失業(yè)、下崗人員基本生活的同時(shí)，幫助其盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

3.醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，一是要進(jìn)一步加大政策宣傳，切實(shí)做好鞏固和擴(kuò)大參保覆蓋面工作，著重推進(jìn)困難私營企業(yè)和弱勢群體參保，鞏固參保人數(shù)力爭做到應(yīng)保盡保，確保達(dá)到全覆蓋。二是進(jìn)一步規(guī)范定點(diǎn)醫(yī)藥管理，建立規(guī)范完善的監(jiān)管機(jī)制，有效規(guī)范定點(diǎn)醫(yī)藥服務(wù)行為，切實(shí)為廣大參保人員提供合理、高效、廉價(jià)、便捷的基本醫(yī)療服務(wù)。三是建立基金運(yùn)行分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，探索按病種付費(fèi)、按人頭付費(fèi)和總額付費(fèi)方式;建立和完善醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的談判協(xié)商機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

4.工傷保險(xiǎn)制度方面一是要進(jìn)一步健全和完善企事業(yè)單位職工工傷保險(xiǎn)州級(jí)統(tǒng)籌制度，逐步擴(kuò)大其覆蓋面，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)的社會(huì)化管理。二是建立起工傷補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)三位一體，覆蓋城鎮(zhèn)所有機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位及其職工。

5.生育保險(xiǎn)制度是保障婦女合法權(quán)益的重要措施，完善生育保險(xiǎn)制度一是要積極探索建立城鄉(xiāng)居民生育保險(xiǎn)制度，并采取相應(yīng)的目標(biāo)考核方式逐步擴(kuò)大其覆蓋面。二是提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行州級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理服務(wù)。

(二)積極爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳管理

社會(huì)保障關(guān)系到人民的切身利益，也關(guān)系到長治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的州情決定了要完全依靠自身力量加快社會(huì)保障事業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的。必須緊緊抓住一切有利契機(jī)，加大力度爭取就業(yè)專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等資金。

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》，全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作，嚴(yán)格按照規(guī)定的費(fèi)基和費(fèi)率足額征收。實(shí)現(xiàn)“五險(xiǎn)合一，一單托收”基金全部納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作，加大實(shí)地稽核和待遇支付稽核力度，提高稽核實(shí)效。積極開展內(nèi)控制度制度建設(shè)及運(yùn)行情況的檢查評估，強(qiáng)化規(guī)范管理，防范基金風(fēng)險(xiǎn)，確保基金安全。

(三)提高社會(huì)保障管理服務(wù)水平，保證社會(huì)保障體系有序、健康、高效地運(yùn)行

一是要采取切實(shí)可行的措施加強(qiáng)社會(huì)保障工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，切實(shí)解決社保基層平臺(tái)人員不足、工作經(jīng)費(fèi)不足等問題，全面提高社會(huì)保障管理服務(wù)能力;二是對社會(huì)保障工作機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員進(jìn)行政策理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高其工作能力和管理水平，著力打造出一支“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的隊(duì)伍以適應(yīng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要;三是針對當(dāng)前社保體系管理機(jī)構(gòu)的“碎片化”現(xiàn)狀進(jìn)行整合，將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、統(tǒng)籌兼顧、實(shí)現(xiàn)“五險(xiǎn)合一”;四是建設(shè)社會(huì)保障和公共就業(yè)服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)規(guī)程、統(tǒng)一軟件、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的全程信息化，實(shí)現(xiàn)跨地跨省的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、業(yè)務(wù)經(jīng)辦及管理服務(wù)中的信息交換和共享，為參保單位和勞動(dòng)者提供良好的服務(wù)。促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

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