論實(shí)行和完善黨代表任期制

唐勤

摘 要：實(shí)行黨代表任期制，是改革和完善黨的代表大會(huì)制度、積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，是新時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐的客觀要求，也是以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的具體體現(xiàn)。實(shí)行這一制度，對(duì)于開(kāi)辟黨內(nèi)民主理論發(fā)展的新境界、提高黨的執(zhí)政能力、保持黨的先進(jìn)性和純潔性具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。實(shí)行和完善黨代表任期制，必須明確和規(guī)范黨代表的任期與職責(zé)、改革和創(chuàng)新黨代表產(chǎn)生方式、建立健全黨代表活動(dòng)制度和黨代表履職保障制度。

關(guān)鍵詞：黨代表任期制；黨代會(huì)常任制；黨內(nèi)民主建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—0751（2013）01—0016—05

黨的十七大報(bào)告明確提出，要完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，完善黨的代表大會(huì)制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制。實(shí)行黨代表大會(huì)代表任期制，是改革和完善黨的代表大會(huì)制度、積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，也是以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的具體體現(xiàn)。

一、黨代表發(fā)揮作用的歷史考察

馬克思、恩格斯從創(chuàng)建世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨——共產(chǎn)主義者同盟伊始，就一直重視并身體力行黨代表作用的發(fā)揮，開(kāi)創(chuàng)了以黨的代表大會(huì)年會(huì)制為載體發(fā)揮黨代表作用的制度。十月革命勝利后，以列寧為首的布爾什維克黨始終堅(jiān)持馬克思、恩格斯開(kāi)創(chuàng)的以代表大會(huì)年會(huì)制為載體發(fā)揮黨代表作用的優(yōu)良傳統(tǒng)，在1918年到1923年間共召開(kāi)了六次黨的代表大會(huì)。在此基礎(chǔ)上還開(kāi)創(chuàng)了以黨的代表會(huì)議年會(huì)制為載體發(fā)揮黨代表作用的新途徑。1925年以后斯大林拋棄了年會(huì)制，加強(qiáng)了個(gè)人集權(quán)制，黨內(nèi)民主嚴(yán)重不足，結(jié)果逐漸失去黨心、民心，其教訓(xùn)是極其深刻的。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)十分重視黨代表作用的發(fā)揮。從1921年黨的一大到1928年黨的六大的幾年里，黨繼承和堅(jiān)持了馬克思列寧主義以黨的代表大會(huì)年會(huì)制為載體發(fā)揮黨代表作用的優(yōu)良傳統(tǒng)。1922年中共二大通過(guò)的黨章規(guī)定：“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次?！雹僦泄踩笾亮笸ㄟ^(guò)的黨章均有類(lèi)似規(guī)定。1927年后伴隨著革命形勢(shì)的急轉(zhuǎn)直下，在危機(jī)局勢(shì)中召開(kāi)的五大、六大出現(xiàn)特殊情況。1928年黨的六大后，黨代會(huì)年會(huì)制被日益嚴(yán)重的白色恐怖和長(zhǎng)期游擊戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境所打斷。1945年召開(kāi)的七大決定，黨的全國(guó)代表大會(huì)每三年召集一次，地方代表大會(huì)每?jī)赡暾偌淮?，期間可舉行黨的代表會(huì)議。這樣，就形成了黨的歷史上黨代表發(fā)揮作用的又一種制度，即以黨代會(huì)非年會(huì)制與黨的代表會(huì)議制相結(jié)合為載體發(fā)揮黨代表作用的制度。這一制度適應(yīng)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊環(huán)境，黨代表的使命感、榮譽(yù)感、責(zé)任感及其重要作用都得到了有效的保護(hù)和發(fā)揮。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的地位、任務(wù)、環(huán)境與革命黨完全不同，黨代表的使命和責(zé)任更加重大，黨代表發(fā)揮作用的空間更加寬闊，環(huán)境更加有利。毛澤東不僅提出黨代會(huì)要堅(jiān)持年會(huì)制，還首次提出了黨代表也要實(shí)行常任制的思想。1956年9月，鄧小平在黨的八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中正式提出，要“把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類(lèi)似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣”，“這三級(jí)代表大會(huì)一律每年開(kāi)會(huì)一次”，使之“成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。②八大黨章不僅恢復(fù)了早年規(guī)定的黨的代表大會(huì)年會(huì)制，而且規(guī)定黨代表也要實(shí)行常任制，即每屆黨代表任期5年，每年召開(kāi)一次黨代會(huì)，不必每年更換、改選黨代表。這在馬克思主義政黨史上開(kāi)創(chuàng)了以黨代會(huì)常任制為載體發(fā)揮黨代表作用的新制度。1969年召開(kāi)的九大，取消了八大黨章中關(guān)于代表大會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制的規(guī)定，把全國(guó)黨的代表大會(huì)改為每隔5年召開(kāi)一次。這一規(guī)定沿用至今。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期，發(fā)揮黨代表作用的探索實(shí)踐也進(jìn)入了解放思想、開(kāi)拓創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)的新階段。十三大以后，黨代會(huì)常任制的改革思路再度得到重視，并被推進(jìn)到實(shí)踐層面。從1988年開(kāi)始，中央有關(guān)部門(mén)緊緊圍繞發(fā)揮黨代表作用，先后在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等5省的12個(gè)市縣區(qū)進(jìn)行了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作。2002年黨的十六大肯定了黨代會(huì)常任制的方向，提出：“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！雹鄹鶕?jù)這一要求，各地積極開(kāi)展了黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表作用的試點(diǎn)工作。實(shí)踐證明，實(shí)行黨代表任期制，是在黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表作用的重要制度形式，有利于完善黨的代表大會(huì)制度和推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。黨的十七大著眼于這些經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步發(fā)揮黨代表的作用，推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，作出了實(shí)行黨代表任期制的決定，并將其寫(xiě)入黨章。黨的十八大又對(duì)此項(xiàng)工作作出新的部署，明確要求提高工人、農(nóng)民代表比例，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制，這是對(duì)黨代表任期制的補(bǔ)充、完善和進(jìn)一步細(xì)化。

二、實(shí)行黨代表任期制的客觀必然性和時(shí)代意義

黨代表任期制又稱(chēng)黨代表常任制，是指黨代會(huì)代表的任期同他們所選舉產(chǎn)生的委員會(huì)任期相同，代表資格和權(quán)利與委員會(huì)的資格和權(quán)利同時(shí)存在。這一制度是針對(duì)黨代會(huì)代表只在代表大會(huì)期間的幾天時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)提出來(lái)的，強(qiáng)調(diào)黨代表在閉會(huì)期間仍然肩負(fù)和執(zhí)行著黨代表的職責(zé)，并通過(guò)多種途徑和形式發(fā)揮聯(lián)系群眾、反映民意，調(diào)查研究、參與決策，民主評(píng)議、開(kāi)展監(jiān)督等經(jīng)常性作用。實(shí)行這一制度，顯示出黨中央以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的決心和智慧，必將把黨內(nèi)民主推進(jìn)到一個(gè)新的高度。實(shí)行黨代表任期制的客觀必然性和時(shí)代意義主要體現(xiàn)在下面五個(gè)方面。

1.是新時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐的客觀要求。在中國(guó)現(xiàn)階段的特定歷史條件下，實(shí)行黨代表任期制具有客觀必然性。一是黨務(wù)管理的復(fù)雜性。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)有著8000多萬(wàn)黨員的大黨，相當(dāng)于世界上一個(gè)人口中等規(guī)模的國(guó)家，其內(nèi)部事務(wù)管理的難度和復(fù)雜性，不亞于一個(gè)國(guó)家。因此，紛繁復(fù)雜的黨內(nèi)事務(wù)由全體黨員直接參與根本不現(xiàn)實(shí)，最佳的選擇就是實(shí)行黨代表參與的“代議制”。二是黨長(zhǎng)期執(zhí)政的艱巨性。黨長(zhǎng)期處于執(zhí)政地位，是政治體制中的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決策層中絕大多數(shù)是共產(chǎn)黨員。那么，如何監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)權(quán)力的運(yùn)作，既是社會(huì)的責(zé)任，更是執(zhí)政黨的責(zé)任，因?yàn)閬?lái)自外力的監(jiān)督成本往往大于內(nèi)部監(jiān)督。因此，由黨代表通過(guò)黨的代表大會(huì)制度發(fā)揮其監(jiān)督職責(zé)，是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的一條重要途徑。三是黨員黨內(nèi)權(quán)利的主體性。黨員是黨內(nèi)的權(quán)利主體，也是黨內(nèi)權(quán)力的授予者。黨代表是黨員直接委托、授權(quán)的第一層次的被委托者，他（她）必須也只能代表和反映廣大授權(quán)黨員的意志；由黨的代表大會(huì)選舉出的黨的委員會(huì)，是黨的第二層次的被委托者；常委會(huì)及書(shū)記由委員會(huì)選舉產(chǎn)生，是第三層次的被委托者。因此，實(shí)行黨代表任期制，在一定程度上有助于提高黨員的主體性，凸顯黨代會(huì)的權(quán)威性，更好地發(fā)揮黨代表作用。

2.將賦予黨內(nèi)民主理論強(qiáng)大的生命力，開(kāi)辟黨內(nèi)民主理論發(fā)展的新境界。近幾年來(lái)，黨在推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)中形成了許多理論新成果，其中包括：達(dá)成了黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證的廣泛共識(shí)；形成了以人為本，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的核心執(zhí)政理念；提出了尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境的重要思想；明確了以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧，積極拓展黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，積極探索推動(dòng)黨內(nèi)民主制度化、規(guī)范化的具體思路。這些重要理論新成果能不能得到真理性認(rèn)證，能不能實(shí)現(xiàn)其理論價(jià)值，能不能轉(zhuǎn)化為推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展的社會(huì)力量，能不能獲得不斷豐富和發(fā)展的動(dòng)力源泉，關(guān)鍵在于能不能及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐、回歸實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐。實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，是黨內(nèi)民主理論回應(yīng)黨內(nèi)民主實(shí)踐呼喚的重要舉措。它將使黨內(nèi)民主理論在指導(dǎo)黨內(nèi)民主實(shí)踐中被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵，在解決黨內(nèi)民主難題中激活更多的理論生長(zhǎng)點(diǎn)，在總結(jié)黨內(nèi)民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中增添新的精神營(yíng)養(yǎng)，不斷推動(dòng)黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)從實(shí)踐到理論的新飛躍，不斷開(kāi)拓黨內(nèi)民主理論發(fā)展的新境界。

3.是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力、保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要保證。黨內(nèi)民主對(duì)提高黨的執(zhí)政能力、保持黨的先進(jìn)性和純潔性具有決定意義，而黨的各級(jí)代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，各級(jí)黨代表是最重要的活動(dòng)要素，也是黨內(nèi)民主最重要的參與者。黨代表是廣大黨員選舉出來(lái)的，黨代表的黨內(nèi)政治參與空間越大、履職途徑越多、作用體現(xiàn)越直接，黨員的主體地位在選舉價(jià)值上就越突出，黨內(nèi)民主建設(shè)參與的主體就越大，黨內(nèi)民主的氛圍就越濃。因此，實(shí)行黨代表任期制，使黨代表具有了經(jīng)常性參政議政的主體地位，激活了黨代表資源，進(jìn)一步促進(jìn)了黨內(nèi)民主，使黨內(nèi)民主在黨代表大會(huì)制度的框架內(nèi)有了具體的實(shí)現(xiàn)形式和制度保證。實(shí)行黨代表任期制，使黨代表能在同級(jí)黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)不斷地進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，促使同級(jí)黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)人自覺(jué)遵循法律、黨章及廣大黨員的意志，自覺(jué)接受來(lái)自普通黨員的代表——黨代表的監(jiān)督，進(jìn)而增強(qiáng)基層普通黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的溝通，防止和克服黨群干群關(guān)系緊張、黨內(nèi)權(quán)力過(guò)于高度集中和腐敗等現(xiàn)象，增強(qiáng)黨內(nèi)和諧程度，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的新突破。顯然，這對(duì)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，促進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，都有著十分特殊的作用和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.是新時(shí)期改革和完善黨的代表大會(huì)制度的重要途徑。按照黨章的規(guī)定，各級(jí)黨的代表大會(huì)是黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。要把黨的各級(jí)代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力落到實(shí)處，必須賦予各級(jí)黨代會(huì)代表權(quán)利并保證黨代表行使權(quán)利，這是政黨活動(dòng)的基本邏輯要求。在我國(guó)的特定歷史條件下，在黨的各級(jí)代表大會(huì)中引入代表任期制，不僅將從更高層面豐富和完善黨內(nèi)民主建設(shè)的制度資源，而且還將凸顯黨代表在黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)中的履職作用和角色定位，這將激發(fā)黨內(nèi)民主建設(shè)的整體活力，進(jìn)而成為帶動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)民主和社會(huì)和諧發(fā)展的強(qiáng)大引力。我們知道，人大、政協(xié)每年都要開(kāi)一次代表、委員會(huì)議，人大代表、政協(xié)委員每年都可以就國(guó)家的重大問(wèn)題和決策發(fā)表意見(jiàn)，提出議案、建議等。而黨代會(huì)代表呢？以往，黨代表在參加黨代會(huì)之后直至新一屆黨代會(huì)再度召開(kāi)前的屆期內(nèi)，其黨代表職責(zé)近乎“空置”。因此，社會(huì)上對(duì)黨代表有“一次性代表”之說(shuō)。而在黨內(nèi)，更多的普通黨員包括相當(dāng)數(shù)量的黨代表本人，則習(xí)慣把黨代表身份僅僅視作一種政治榮譽(yù)。改為任期制后，黨代表在黨代會(huì)屆期內(nèi)的身份就相當(dāng)于人大代表的身份，這可以發(fā)揮黨代表在任期內(nèi)的經(jīng)常性作用。

5.可以為進(jìn)一步實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制準(zhǔn)備一定的制度條件。黨代表任期制與黨代會(huì)常任制有區(qū)別，也有聯(lián)系。實(shí)行黨代表任期制并不一定意味著就實(shí)行了黨代會(huì)常任制，而實(shí)行黨代會(huì)常任制必然要求實(shí)行黨代表任期制。黨的十七大論及黨的代表大會(huì)代表任期制時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是“實(shí)行”；論及黨代表大會(huì)常任制時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是選擇一些縣（市、區(qū)）“試行”。也就是說(shuō)，現(xiàn)在，黨代表任期制是全面推行，黨代會(huì)常任制是部分地方試行。同時(shí)，這里也包含了這樣一層含義，即通過(guò)黨代表任期制的實(shí)行為黨代會(huì)常任制準(zhǔn)備條件，將來(lái)在黨代表任期制比較成熟和其他條件成熟的時(shí)候再全面實(shí)行黨代會(huì)常任制。從黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，黨代會(huì)常任制主要是落實(shí)黨員的主體地位、提高黨代表黨內(nèi)民主決策和民主監(jiān)督的能力、發(fā)揮黨代表在大會(huì)閉會(huì)期間的職責(zé)與作用等。眾所周知，黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)就是保障廣大黨員的民主權(quán)利。在目前黨內(nèi)民主制度還不夠健全，黨內(nèi)生活仍不完善，黨代表還不能充分發(fā)揮其決策、保證、監(jiān)督、議事等作用的情況下，實(shí)行黨代表任期制無(wú)疑是從制度上完善黨內(nèi)民主的一種重要探索。應(yīng)該看到，黨代會(huì)常任制的實(shí)行有賴于黨的各方面制度建設(shè)的配套和自身制度建設(shè)的完備。這些就不是黨代表任期制所能解決的，需要全面的、系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)。如果缺乏相關(guān)配套制度，黨代會(huì)常任制也會(huì)流于形式。可見(jiàn)，現(xiàn)階段，全面推行黨代會(huì)常任制還有許多問(wèn)題沒(méi)有解決，條件也不成熟，而黨代表任期制的推行可以豐富和完善黨內(nèi)民主制度，從而為黨代會(huì)常任制的推行創(chuàng)造良好的條件。

三、實(shí)行黨代表任期制的主要制約因素

1.黨代表的產(chǎn)生方式不夠科學(xué)。黨員是黨的主體，黨員代表的產(chǎn)生方式實(shí)質(zhì)上直接涉及黨的代表大會(huì)制度的合理性、合法性及其功能的發(fā)揮。從我黨現(xiàn)行代表大會(huì)制度看，黨執(zhí)政的環(huán)境已經(jīng)大大改善，代表的產(chǎn)生也已經(jīng)執(zhí)行了選舉原則，但選舉的過(guò)程還存在不少問(wèn)題。一是缺乏程序性?；鶎狱h員和黨組織推薦候選人后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的“集中”（或叫“平衡”）顯得較為模糊，缺乏程序性，最后的結(jié)果往往成為領(lǐng)導(dǎo)人意志的體現(xiàn)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)定方案的實(shí)現(xiàn)方式。二是缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。候選人確定后，未能安排競(jìng)爭(zhēng)性演講之類(lèi)的形式讓黨員了解候選人的履職能力，而是由有關(guān)組織進(jìn)行考察確定。

2.黨代表的權(quán)利未得到更有效的保障。從選舉權(quán)看，雖然實(shí)行了一人一票制，但由于差額選舉的比例很小，甚至是等額選舉，這種票選實(shí)際上很難保證黨員自由、獨(dú)立的選擇權(quán)。有的地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織意圖，忽視了代表的選舉權(quán)利。有的地方在選舉過(guò)程中，甚至采取一些不適當(dāng)?shù)霓k法，操控代表投票。還有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過(guò)于明顯。從代表權(quán)行使的時(shí)間段看，黨代表的權(quán)力僅局限于開(kāi)大會(huì)的那幾天，會(huì)議結(jié)束了，責(zé)任和義務(wù)也就完結(jié)了。即使是在開(kāi)會(huì)的那幾天，黨代表把更多的時(shí)間用于評(píng)議委員會(huì)的報(bào)告，獨(dú)立提出問(wèn)題的時(shí)間受到很多限制。同時(shí)，由于黨代表長(zhǎng)時(shí)間不參與黨代會(huì)事務(wù)，知情權(quán)受到一定的限制，對(duì)黨內(nèi)情況了解不充分，甚至對(duì)一些重大問(wèn)題不知情，勢(shì)必影響到其選擇權(quán)、參與權(quán)的行使，影響其行權(quán)能力。另外，黨代表對(duì)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的質(zhì)詢權(quán)也沒(méi)有具體的保障措施。

3.黨代表的結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。黨代表的結(jié)構(gòu)不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)干部的比重較高，代表身份重復(fù)。有的是人大代表又是政協(xié)委員，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和新經(jīng)濟(jì)組織等方面的代表偏少?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》對(duì)代表的構(gòu)成比例有明確的規(guī)定。但在實(shí)際操作中，因?yàn)椴煌?lèi)型黨員有交叉現(xiàn)象，比如專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的屬哪個(gè)類(lèi)別，婦女中的領(lǐng)導(dǎo)干部屬哪個(gè)類(lèi)別，不好區(qū)分，最后導(dǎo)致黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部的比重高達(dá)75%以上，黨員代表的構(gòu)成未能充分兼顧黨內(nèi)不同層次的黨員的利益。有一點(diǎn)必須指出：領(lǐng)導(dǎo)干部都是黨內(nèi)的精英，其議事能力相比普通黨員肯定要強(qiáng)，但黨的代表大會(huì)不是黨的工作會(huì)議，其價(jià)值取向在于反映黨內(nèi)不同階層的意志，匯集黨內(nèi)各種需求，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，而不完全是為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的具體問(wèn)題。所以，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)代表議事能力的同時(shí)，不能形而上地搞唯能力論，必須充分考慮國(guó)情、黨情。

4.黨代表的職責(zé)不夠明確，素質(zhì)有待提高。不少代表反映，對(duì)在閉會(huì)期間黨代表的職責(zé)并不十分清楚。由于黨代表對(duì)自己的角色定位不清楚，有的黨代表缺乏主動(dòng)性和使命感，黨員意識(shí)和代表意識(shí)不強(qiáng)；一些黨代表政治理論和科學(xué)文化素質(zhì)不高，特別是部分黨代表的調(diào)研分析、參與決策、組織協(xié)調(diào)及做群眾工作等方面的能力欠缺；有的代表忙于生計(jì)，在時(shí)間、精力投入上確實(shí)有困難，影響了作用的發(fā)揮；有的代表角色定位局部錯(cuò)位，代表的提案與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的議案重復(fù)交叉。

四、完善黨代表任期制的思考與建議

1.明確和規(guī)范黨代表的任期與職責(zé)。實(shí)行黨代表任期制，就要以制度的形式明確黨代表的任期，規(guī)范黨代表的職責(zé)，并建立健全代表選舉制度、教育培訓(xùn)制度、調(diào)研制度、重大決策征求意見(jiàn)制度，以及黨代表聯(lián)系黨員和群眾制度等，從根本上改變黨代表只能在黨代表大會(huì)期間發(fā)揮作用的狀況。《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》規(guī)定：“黨代表大會(huì)代表每屆任期與同級(jí)黨代表大會(huì)當(dāng)屆屆期相同。如下一屆黨代表大會(huì)提前或者延期舉行，其代表任期相應(yīng)地改變。代表在黨代表大會(huì)召開(kāi)和閉會(huì)期間，享有代表資格，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，發(fā)揮代表作用?！睂?duì)黨代表任期和職責(zé)的明確規(guī)定，有助于強(qiáng)化代表意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，為黨代表發(fā)揮作用提供基本的制度保障。

2.改革和創(chuàng)新黨代表產(chǎn)生方式。要按照黨章和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，從制度設(shè)計(jì)和程序安排上充分保障黨員意愿的表達(dá)，強(qiáng)化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。一是合理劃分選舉單位。在市、縣直屬部門(mén)代表選舉中，可將選舉單位劃小到部門(mén)基層黨組織。選舉單位相對(duì)劃小后，既便于黨員對(duì)代表的了解和監(jiān)督，又便于代表與黨員群眾保持比較密切的聯(lián)系。二是合理規(guī)定代表結(jié)構(gòu)比例。減少領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表比例，增加工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線黨員代表比例。同時(shí)，調(diào)整界別代表比例，應(yīng)特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)推薦。三是擴(kuò)大差額選舉比例?！哆x舉工作條例》規(guī)定，候選人差額比例不少于20%。這是最低差額比例，最高差額比例沒(méi)有規(guī)定。一般認(rèn)為黨代表候選人的差額比例為30%至50%比較合適。四是組織開(kāi)展競(jìng)選演說(shuō)。競(jìng)選演說(shuō)有利于加深對(duì)候選人的了解，提高代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，也有利于增強(qiáng)黨代表的代表意識(shí)。候選人競(jìng)選承諾，事前應(yīng)由選舉單位對(duì)承諾內(nèi)容進(jìn)行審查。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺(tái)進(jìn)行競(jìng)選承諾，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。

3.建立健全黨代表活動(dòng)制度。實(shí)行黨代表任期制，核心在于發(fā)揮代表的經(jīng)常性作用，關(guān)鍵在于創(chuàng)新代表活動(dòng)機(jī)制。應(yīng)從建立健全代表活動(dòng)制度入手，拓寬渠道，健全機(jī)制，使代表作用的發(fā)揮實(shí)現(xiàn)制度化、經(jīng)?；?。一是建立和推行黨代表議事制度。議事制度是黨員代表在黨代會(huì)上參與黨的決策與管理的主要形式。黨的代表大會(huì)要向黨代表提交政治報(bào)告、紀(jì)委工作報(bào)告以及相關(guān)的專(zhuān)題報(bào)告，為黨代表議事決策提供必要的條件。黨代表不僅有權(quán)在預(yù)定的議程議題內(nèi)議事，而且還有權(quán)根據(jù)有序的規(guī)定提出新的議程和議題，有權(quán)要求把他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行討論的議題列入會(huì)議的議程，并充分發(fā)表意見(jiàn)。二是建立和推行黨代表提案制度。提案制度是現(xiàn)代政治代議制民主的一種行之有效的議事制度。要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善黨代表提案制度。比如允許黨代表將本地區(qū)黨員的各種意見(jiàn)、建議進(jìn)行匯總、整理，形成各種提案提交給黨的代表大會(huì)。相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立提案確立、處理、反饋等機(jī)制，確保提案能夠得到積極有效的貫徹實(shí)施。三是建立黨代表視察、調(diào)研等聯(lián)系溝通黨員群眾制度。黨代表必須向推選自己的黨員群眾負(fù)責(zé)。黨代表可對(duì)本地的重要工作、重要項(xiàng)目等進(jìn)行視察，也可以對(duì)實(shí)際工作中遇到的重大理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，為黨委決策提供建設(shè)性意見(jiàn)。在黨的代表大會(huì)召開(kāi)前，黨代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式和途徑聽(tīng)取黨員群眾的意見(jiàn)，并客觀負(fù)責(zé)地把這些意見(jiàn)集中起來(lái)，反映到代表大會(huì)上。代表大會(huì)結(jié)束以后，黨代表有義務(wù)主動(dòng)向黨員群眾傳達(dá)、匯報(bào)黨代會(huì)的各方面情況。四是建立黨代表評(píng)議、質(zhì)詢制度。上級(jí)黨委及其組織部門(mén)每年可以組織黨代表對(duì)當(dāng)?shù)攸h委班子及主要成員進(jìn)行測(cè)評(píng)，以此作為考察班子和干部的重要依據(jù)。探索建立黨代表質(zhì)詢制度，對(duì)黨員群眾關(guān)注或反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，有10名以上的黨代表聯(lián)名，即可向當(dāng)?shù)攸h委以及轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)黨組織提出質(zhì)詢。相關(guān)部門(mén)應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)的程序，對(duì)黨代表的質(zhì)詢進(jìn)行回復(fù)。

4.建立健全黨代表履職保障制度。要想使黨代表任期制這一創(chuàng)新性的民主制度設(shè)計(jì)切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的功能，就必須針對(duì)目前地方黨代表任期制運(yùn)行中存在的問(wèn)題和困境，采取有效措施，保障其順暢運(yùn)行。一是規(guī)制保障。黨代表行使權(quán)力，首先必須在黨內(nèi)獲得黨規(guī)的保障，這就需要著力建立健全黨代表行使權(quán)力的制度保障。二是組織保障。目前一些地方在縣（市、區(qū)）委組織部?jī)?nèi)設(shè)立的黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，簡(jiǎn)稱(chēng)“黨聯(lián)辦”，可以作為一種探索模式。但在全面推行任期制的條件下，黨代表活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)之職權(quán)應(yīng)該比現(xiàn)有的“黨聯(lián)辦”更廣一些、更實(shí)一些、更完備一些。三是時(shí)間保障。在任期制條件下，絕大部分黨代表仍然是兼職的，都有自己所從事和負(fù)責(zé)的具體工作。這就要求黨代表參加同級(jí)黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)安排的活動(dòng)，代表所在單位應(yīng)當(dāng)給予時(shí)間保障。四是經(jīng)費(fèi)保障。黨代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)，需要花費(fèi)一定的費(fèi)用、付出一定的經(jīng)濟(jì)成本，這就涉及黨代表活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。可以考慮將黨代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與人大代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一起列入財(cái)政預(yù)算，或從黨費(fèi)中列支一定的比例作為黨代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。五是能力保障。黨代表要更好地行使其職權(quán)、發(fā)揮其職能，就必須有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較強(qiáng)的參政議政能力，為此，必須高度重視對(duì)黨代表的教育培訓(xùn)。

注釋

①中國(guó)革命博物館：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社，1979年，第7頁(yè)。②《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第233頁(yè)。③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2002年，第50頁(yè)。

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