城鎮(zhèn)化：土地與人口

□ 本刊記者　呂天玲

城鎮(zhèn)化：土地與人口

“如果不切斷地方政府‘賣地生財’的動力機制，‘人口城鎮(zhèn)化’將永遠趕不上‘土地城鎮(zhèn)化’?！?/p>

□ 本刊記者呂天玲

人為“造城”的風氣還在蔓延。一味擴大城區(qū)面積已成為一些地區(qū)“城鎮(zhèn)化”的主要方向，甚至不惜“愚公移山”造新城。

造城運動

位于陜西省延安市清涼山以北、占地10.5平方公里的溝壑，在寒冬里依然熱火朝天。2100多臺大型機械在8個月里日夜不停地轟鳴著，33座山頭正被一一削平，十幾道深溝正被填平。

這是延安新區(qū)北區(qū)一期工程工地的主戰(zhàn)場。從2012年4月開始，一場轟轟烈烈的“造城運動”正在延安市以超常規(guī)的方式進行著。

有專業(yè)人士調(diào)研得出數(shù)據(jù)，延安削山造地的成本約為32萬元每畝，加上城市配套設施，每畝造價成本為70—90萬元，而延安市場地價每畝多達二三百萬元。如此一來，造地獲得的經(jīng)濟效益為每畝100萬元至150萬元，78.5平方公里的“直接收益”達1800億元。

這就是不少地方政府官員熱衷于“造城”的直接動力。

“在制度不完善的情況下，握有權力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機會，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪?！敝袊母锘饡窠?jīng)濟研究所副所長王小魯在接受媒體采訪時表示。

今年地方兩會上，多個省份的“政府工作報告”都把城鎮(zhèn)化作為單章列出，有的地區(qū)還提出城鎮(zhèn)化率目標。

被地方政府過分強調(diào)的城鎮(zhèn)化引來不少高層的擔憂。全國人大代表、民建中央副主席辜勝阻在今年兩會上強調(diào)，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要避免掉入“拉美化陷阱”和“速度至上陷阱”。

“很短的時間通過推土機以及涂料，把一個地方建造成一個新城?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受《民生周刊》記者采訪時強調(diào)，這種現(xiàn)象應該被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。

求財心切

一位不愿透露姓名的知情人士告訴《民生周刊》記者，各地政府之所以熱衷造城運動，除求財心切外，也有諸多無奈。

1994年實行分稅制改革，中央把主要的、最易征收的稅種上收之后，地方政府的收入開始捉襟見肘。2009年，中央政府預算內(nèi)財政收入與地方政府收入之比為52比48，而在支出結(jié)構上卻在向20比80邁進。

艱難等待轉(zhuǎn)移支付的地方政府在2008年十七屆三中全會上，突然嗅到了資本的氣息。在“流轉(zhuǎn)”和“置換”的概念下把宅基地變?yōu)榭蛇M入市場交易的建設用地，借此騰挪建設用地指標不足的問題，資本在這種“拆、建、售”中看到了巨大的利潤空間。

一夜之間，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運動在各地開始醞釀。在天津、成都、重慶、安徽、浙江等省市均能看到這類“先進經(jīng)驗”，并且迅速在各地傳播開來。

今年兩會上，全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委副主任朱之鑫在接受媒體采訪時也強調(diào)，城鎮(zhèn)化不是走以前的圈地運動。“城鎮(zhèn)化并不是樓越高越好，馬路也不是越寬越好。”

過快過猛的政府之手，卻無法為失去土地的農(nóng)民工提供足夠的社會保障。

一名農(nóng)民工“城鎮(zhèn)化”所需的各項社會保障投入有多少？對數(shù)字十分敏感的全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文算了一本民生賬：有關部門對2010年武漢市的情況進行了調(diào)查，結(jié)果得出，如果某企業(yè)聘用一名農(nóng)民工，所有社保都繳齊，該企業(yè)平均每月需給這名員工繳516元，員工自付166元。這樣算下來，企業(yè)和個人每月共繳682元，一年要繳8184元。

“如果這個群體有2億人、3億人，每人15年……”陳錫文強調(diào)，如果該項工作不抓緊，農(nóng)民工實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化會越來越困難。

土地城鎮(zhèn)化

不僅僅是東部城市熱衷城鎮(zhèn)化，一些中西部城市的貧困縣也趨之若鶩，甚至開始大搞城鎮(zhèn)化工程建設。

隨之而來的問題是，農(nóng)民上樓之后節(jié)約出來的土地吸引不來優(yōu)秀企業(yè)，甚至好不容易吸引進來的產(chǎn)業(yè)在把優(yōu)惠政策用光之后就搬走了，遷到了上一級城市。

資料來源：中新社等

“如果不切斷地方政府‘賣地生財’的動力機制，‘人口城鎮(zhèn)化’將永遠趕不上‘土地城鎮(zhèn)化’。” 馮奎強調(diào)。

他告訴《民生周刊》記者，根據(jù)保守統(tǒng)計，每年身份轉(zhuǎn)換后無法進行非農(nóng)就業(yè)的失地農(nóng)民約占年新增城鎮(zhèn)化人口的20％—30％，約200萬人左右。也就是說，每年五分之一的新增城鎮(zhèn)化人口，都是不健康的轉(zhuǎn)化。其主要原因還是“城鎮(zhèn)化超前，產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后”。

在他看來，過去的城鎮(zhèn)化模式是“土地城鎮(zhèn)化”，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐及配套制度。農(nóng)民被地方政府“趕上樓”后卻難以進城，或是進城后沒有就業(yè)。

與馮奎有著相似的觀點，中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長、秘書長陳耀也認為，近10年來我國城鎮(zhèn)化存在冒進的問題，存在大量的空間擴張，但支撐這個空間擴張的產(chǎn)業(yè)卻沒有發(fā)展起來。人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業(yè)崗位。

“土地城鎮(zhèn)化”帶來的后果是人口城鎮(zhèn)化的明顯滯后。陳錫文在兩會期間回答記者提問時指出，2000年至今，12年來中國增加了2億5千萬城鎮(zhèn)常住人口，但這些新增城鎮(zhèn)人口絕大多數(shù)沒有城市戶籍，其中最主要的農(nóng)民工仍占大多數(shù)。

他強調(diào)，下一步城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須認真解決人口城市化的問題。

兩會期間，由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》已經(jīng)編寫完成，將于兩會之后發(fā)布。

知情人士透露，未來幾年中國將逐步把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在北京、上海、廣州等特大城市控制人口規(guī)模的同時，大城市將繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的作用，中小城市和小城鎮(zhèn)則將放寬落戶條件。