銀行破產(chǎn)中的國家責(zé)任

作者簡介：蘇潔澈（1980-），男，浙江瑞安人，中國政法大學(xué)博士后，北京

郵電大學(xué)人文學(xué)院講師。

（中國政法大學(xué)，北京102249；北京郵電大學(xué)，北京100870）摘要：有效的

銀行破產(chǎn)制度對(duì)于處置金融危機(jī)有著重要意義。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，大部分

歐洲國家通過立法賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛地處置問題銀行的權(quán)限。監(jiān)管機(jī)構(gòu)

行使權(quán)力可能損害破產(chǎn)銀行相關(guān)方（股東、存款人以及債權(quán)人）利益。歐盟

法為破產(chǎn)銀行相關(guān)方追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家責(zé)任提供了法律依據(jù)。歐洲法院所

確立的國家責(zé)任原則同樣適用于銀行破產(chǎn)領(lǐng)域。這給成員國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置

銀行破產(chǎn)施加了一定的限制，同時(shí)給銀行股東提供了直接的保護(hù)。對(duì)銀行破

產(chǎn)中的國家責(zé)任問題的處理，涉及公共利益與私人利益間的平衡和銀行破產(chǎn)

中相關(guān)方的責(zé)任分擔(dān)。

關(guān)鍵詞：銀行破產(chǎn)；國家責(zé)任；國家援助；直接效果

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）0

1-0105-08

2007-2008年全球性金融危機(jī)期間，許多國家通過立法賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為

寬泛的權(quán)限以快速處置問題銀行。后危機(jī)時(shí)代的銀行破產(chǎn)法變革也方興未艾

。當(dāng)前的國際法規(guī)則并未直接約束國家處置問題銀行的權(quán)限，這使得各國處

置銀行破產(chǎn)問題各行其是。國家在對(duì)問題銀行進(jìn)行處置時(shí)將產(chǎn)生國家責(zé)任問

題，歐洲法院所確立的國家責(zé)任原則將為銀行破產(chǎn)制度的構(gòu)建提供一種新的

視角。隨著歐洲一體化進(jìn)程的深入，歐盟制訂了一系列銀行破產(chǎn)相關(guān)的規(guī)則

。成員國在處置銀行時(shí)可能因違背歐盟法而承擔(dān)國家責(zé)任。當(dāng)前研究銀行破

產(chǎn)的學(xué)者主要從國內(nèi)法的角度探討如何構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度，鮮有學(xué)者

探討銀行破產(chǎn)中的國家責(zé)任問題。本文以歐盟法為例，探討銀行破產(chǎn)中的國

家責(zé)任問題，以期對(duì)構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度有所啟發(fā)。

一、國家責(zé)任的由來：歐盟法與成員國銀行破產(chǎn)法律的沖突目前缺乏統(tǒng)一、

剛性的國際法規(guī)則約束各國處置銀行的措施，這導(dǎo)致了各國銀行破產(chǎn)程序和

處置措施的差異。這種差異增加了國際社會(huì)采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動(dòng)來處置問題

銀行的難度，也不利于對(duì)跨國金融危機(jī)的處置。歐盟很早就試圖協(xié)調(diào)各成員

國間的銀行破產(chǎn)制度，其通過的《金融機(jī)構(gòu)處置指令》（2001/24/EC）①某

種程度協(xié)調(diào)了各成員國關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的授權(quán)和處置。然而該指令并不能很好

地解決成員國間因銀行破產(chǎn)而引發(fā)的利益沖突問題。該指令在起草階段曾試

圖對(duì)銀行破產(chǎn)中的國家責(zé)任予以規(guī)定，但由于部分成員國的強(qiáng)烈反對(duì)而最終

沒有涉及國家責(zé)任問題?，F(xiàn)存歐盟法以及歐洲法院的判決對(duì)于成員國的國內(nèi)

銀行破產(chǎn)制度以及處置問題銀行仍然施加了一定的限制。歐盟法對(duì)于銀行股

東、雇員、存款人、銀行債權(quán)人提供了一定的保護(hù)；為了確保成員國之間的

公平競(jìng)爭，其“國家援助”（State Aids）政策也可能限制成員國處置銀行

的措施（政府對(duì)銀行的援助可能違反國家援助政策）。成員國必須為其違背

歐盟法的行為承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。

（一）成員國對(duì)問題銀行關(guān)聯(lián)方的權(quán)利限制

銀行的利益相關(guān)方包括銀行股東、存款人、銀行雇員和“無擔(dān)保的交易相對(duì)

方”（Unsecured Counterparties）。承擔(dān)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)方有強(qiáng)烈的

動(dòng)機(jī)影響銀行行為。當(dāng)銀行股東承擔(dān)損失時(shí)，股東有足夠強(qiáng)的動(dòng)機(jī)阻止銀行

的過度風(fēng)險(xiǎn)行為。存款保險(xiǎn)制度②和“最后貸款人”改變了利益相關(guān)方的行

為模式：受到上述保障的相關(guān)方有動(dòng)機(jī)參與更高的風(fēng)險(xiǎn)以獲得相對(duì)應(yīng)的高回

報(bào)。部分利益相關(guān)方（如股東與存款人）并沒有承擔(dān)銀行破產(chǎn)的全部風(fēng)險(xiǎn)，

這增加了銀行活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。銀行高管與股東存在的“委托代理”問題，參與

銀行經(jīng)營的高管比股東更傾向于追求短期收益而忽略銀行的長遠(yuǎn)發(fā)展。基于

上述原因，各國為了限制銀行參與過多的風(fēng)險(xiǎn)行為，往往通過規(guī)制

（Regulation）對(duì)銀行相關(guān)方施加各種限制。此類限制包括破產(chǎn)程序發(fā)起前、

程序中以及程序結(jié)束后。如追究破產(chǎn)銀行雇員的民事或刑事責(zé)任、限制銀行

股東權(quán)利、賦予個(gè)別債權(quán)人優(yōu)先權(quán)等。美國歷史上曾經(jīng)背離公司無限責(zé)任原

則，要求銀行股東承擔(dān)無限責(zé)任③。歐洲國家的銀行法也有限制銀行相關(guān)方

的條款。

公司股東擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)和治理權(quán)，經(jīng)濟(jì)權(quán)包括獲得公司收益、分享公司清算時(shí)

的剩余價(jià)值；治理權(quán)主要體現(xiàn)股東影響公司的經(jīng)濟(jì)策略，股東有權(quán)召集會(huì)議

、通過股東大會(huì)選舉董事和決定公司經(jīng)營策略[1]（p.67）。部分國家的公司法

規(guī)定特殊事項(xiàng)必須經(jīng)過股東大會(huì)同意：如改變公司章程、發(fā)行股票、降低股

權(quán)資本（Reduce Share Capital）、實(shí)體財(cái)產(chǎn)交易（Decision on a

Substantial Property Transaction）、解散公司[2]（p375）。 然而銀行

股東的上述權(quán)利受到了實(shí)質(zhì)性的限制。倘若銀行實(shí)施了“不安全或不穩(wěn)健”

的活動(dòng)，其股東的治理權(quán)則可能被中止[1]（p.79）。當(dāng)銀行股東決定可能危及

銀行穩(wěn)定時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以直接終止股東的投票權(quán)③。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常有權(quán)為

問題銀行任命管理人或接管人，管理人或接管人事實(shí)上在無股東大會(huì)同意的

基礎(chǔ)上取代了銀行原有管理層，剝奪了銀行股東的治理權(quán)③。為了方便銀行

的重整或處置，銀行管理人（接管人）有權(quán)否認(rèn)銀行債權(quán)人與銀行之間的合

同，這將損害銀行債權(quán)人利益。英國《2009年銀行法》給予相關(guān)機(jī)構(gòu)（金融

服務(wù)局、英格蘭銀行和財(cái)政部）處置銀行的權(quán)限④。相關(guān)機(jī)構(gòu)處置銀行的權(quán)

限包括轉(zhuǎn)移銀行資產(chǎn)或股權(quán)到私人買家、轉(zhuǎn)移到“橋銀行”（A Bridge Bank

）和臨時(shí)國有化⑤。上述措施對(duì)于銀行股東權(quán)益構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，然而該

法并沒有為銀行股東提供實(shí)質(zhì)救濟(jì)。該法也沒有對(duì)股東大會(huì)在處置程序中的

角色進(jìn)行界定，以及處置程序與股東優(yōu)先權(quán)可能的沖突也沒有提供解決方案

。其他歐盟國家如德國也在金融危機(jī)時(shí)出臺(tái)了類似的限制銀行股東權(quán)利的立

法。德國2008年的《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制或禁止銀行股東或

高管行使權(quán)利、強(qiáng)制國有化和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移⑥。

（二）歐盟法對(duì)成員國銀行破產(chǎn)制度的制約

1.銀行破產(chǎn)相關(guān)指令與“直接效果”原則。歐盟法的法律淵源包括條約、立

法和歐洲法院根據(jù)普通法以及成員國憲法所確立的法律原則，其中最重要的

立法是條例（Regulation）和指令（Directive）⑦[3]（p277）。從法律適

用的角度而言，歐盟法的適用與傳統(tǒng)國際法的適用存在一定的差異。即便憲

法規(guī)定國際法需要經(jīng)過轉(zhuǎn)化才能直接適用的成員國，規(guī)制和條約也無需經(jīng)過

轉(zhuǎn)化，可以直接適用。由于規(guī)制具有直接適用性，因而更適宜于成員國立場(chǎng)

差異不大的領(lǐng)域。由于金融領(lǐng)域的敏感性以及成員國間的分歧，難以制訂金

融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)制。金融領(lǐng)域的規(guī)則往往通過指令來協(xié)調(diào)成員國之間的立場(chǎng)

。成員國對(duì)于實(shí)現(xiàn)指令的目的享有一定的自由裁量權(quán)。指令更適合高度敏感

性的領(lǐng)域，如金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。歐盟金融領(lǐng)域的指令主要為了協(xié)調(diào)成員國之間

的監(jiān)管政策、促進(jìn)金融業(yè)的自由競(jìng)爭和保護(hù)金融消費(fèi)者。歐盟制訂了與銀行

破產(chǎn)相關(guān)的指令，如《存款擔(dān)保指令》（94/19/EC）、《銀行法指令》

（2006/48/EC）、《公司法指令》（77/91/EC）和《銀行破產(chǎn)指令》

（2001/24/EC）?！洞婵顡?dān)保指令》要求成員國建立存款保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)基金

為破產(chǎn)銀行的存款人提供最低限度的保障⑧。《銀行法指令》則要求成員國

的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行審慎監(jiān)管⑨。《公司法指令》則為公司股東提

供了特別保護(hù)，這些條款同樣也適用于銀行股東。上述指令的部分條款與成

員國處置問題銀行的措施有著潛在的沖突，成員國需為其違背指令的行為承

擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

歐盟條約（歐盟舊條約第249條）并沒有規(guī)定指令具有在成員國法院直接適用

的法律效力，而歐洲法院卻通過判例賦予部分指令條款直接適用的效力（直

接效果原則）。根據(jù)這一原則，部分指令的條款無需經(jīng)過成員國立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)

化被成員國法院直接適用。歐洲法院在Van Duyn v.Home Office案中裁決：

具有直接效力的指令條款應(yīng)當(dāng)“足夠清楚、精確和無條件”（Sufficiently

Clear，Precise and Unconditional）。判斷指令是否具有直接效果通常采取

文本解釋的方法。如果指令條款“普遍且明確地滿足與內(nèi)容和主體都相關(guān)的

特定要求”，就滿足“精確無誤”的要求。一旦指令條款被認(rèn)為具有直接效

力，則破產(chǎn)銀行相關(guān)方可以直接在成員國法院引用指令條款獲得救濟(jì)。此外

，成員國應(yīng)當(dāng)對(duì)其本國法做出與指令相一致的解釋。為了避免成員國通過解

釋指令的方式而事實(shí)上架空指令目的，歐洲法院通過初步裁決對(duì)成員國法院

發(fā)揮一定監(jiān)督的作用。

2.歐盟法對(duì)于問題銀行相關(guān)方的保護(hù)?！豆痉ㄖ噶睢贰ⅰ躲y行法指令》和

《銀行破產(chǎn)指令》涉及銀行股東和存款人的保護(hù)，部分條款具有“直接效果

”。直接效果原則對(duì)于銀行股東和存款人有著不同的意義。存款人可以根據(jù)

擔(dān)保指令所確定的最低限額要求成員國給予賠償，卻不能要求成員國賠償監(jiān)

管過失所造成的損害。歐洲法院判決曾認(rèn)為：只有最低保險(xiǎn)限額這一條款足

夠清晰和確定，除此之外，相關(guān)銀行法指令并不能給予存款人直接的保護(hù)。

而相關(guān)指令對(duì)于銀行股東的保護(hù)更為直接，許多指令直接規(guī)定了股東的權(quán)利

，具有直接效果。

《公司法指令》為股東的治理權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益提供了保護(hù)。指令要求某些特定

事項(xiàng)必須經(jīng)過股東大會(huì)決議，并規(guī)定了股東的優(yōu)先認(rèn)購權(quán)、以及經(jīng)濟(jì)利益受

影響之股東獲得賠償?shù)臋?quán)利[1]（p.68）。增資或減資、合并、公司回購股份必

須由股東大會(huì)決定；只有股東大會(huì)有權(quán)限制或取消股東的優(yōu)先認(rèn)購權(quán)。相關(guān)

公司法指令條款還確保了股東在股東大會(huì)上的投票權(quán)。由于《公司法指令》

并沒有對(duì)銀行業(yè)做特殊的規(guī)定，上述公司法指令條款同樣適用于銀行股東。

如前所述，成員國為了維持其金融穩(wěn)定，其立法限制了股東大會(huì)以及股東在

處置問題銀行時(shí)的作用。對(duì)問題銀行進(jìn)行增資、合并或國有化并不需要經(jīng)股

東大會(huì)同意，股東的優(yōu)先認(rèn)購權(quán)也難以得到保障，這與《公司法指令》產(chǎn)生

了沖突。Panagis Pafitis案折射了成員國當(dāng)前銀行破產(chǎn)制度與歐盟指令間的

緊張關(guān)系。該案中希臘當(dāng)局根據(jù)本國銀行法對(duì)問題銀行進(jìn)行了干預(yù)，卻被歐

洲法院判決違反了歐盟法。《希臘銀行法》第六條規(guī)定：“銀行資本稀釋或

監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為銀行資本不能滿足需要時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將要求銀行在60天內(nèi)增加

資本?！痹摲ǖ?條第一款同時(shí)規(guī)定：“如果銀行無法或拒絕增加資本，或以

任何方式妨礙監(jiān)管，或違背了法律規(guī)定或監(jiān)管部門的規(guī)章，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以取

消銀行執(zhí)照（導(dǎo)致銀行被清算）或任命臨時(shí)管理人，臨時(shí)管理人將行使銀行

的所有權(quán)利?！?984年，希臘當(dāng)局為TKE銀行任命了臨時(shí)管理人。管理人根據(jù)

本國銀行法未經(jīng)股東大會(huì)決議對(duì)銀行進(jìn)行了增資，稀釋了原銀行股東的股權(quán)

。銀行的原股東指控希臘當(dāng)局違背了歐洲《公司法指令》，認(rèn)為《公司法指

令》可以直接在希臘適用。希臘要求歐洲法院裁決相關(guān)《公司法指令》是否

適用出于公共利益目的的銀行重整程序。歐洲法院認(rèn)為：《公司法指令》第

25條（增資必須由股東大會(huì)決議通過）和29條（增資應(yīng)當(dāng)保障股東的優(yōu)先購

買權(quán)）具有直接效果，并且適用銀行重整程序。雖然希臘的銀行法相關(guān)規(guī)定

為了維護(hù)金融穩(wěn)定這一公共利益，希臘當(dāng)局仍然不能違背《公司法指令》關(guān)

于股東大會(huì)行使增資權(quán)的規(guī)定。歐洲法院最終判決希臘違背了《公司法指令

》。歐洲法院的上述判決為銀行股東提供了直接保護(hù)，并可能使成員國處置

銀行的目標(biāo)落空。

（三）銀行處置措施與“國家援助”政策

為了降低銀行破產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，各國往往通過其他方式如并購、“橋銀行

”、政府援助等措施避免銀行被清算。2007年的全球性金融危機(jī)期間，成員

國政府紛紛出臺(tái)拯救銀行的措施，這可能與歐盟的競(jìng)爭政策相沖突?！氨睅r

銀行”案中，英國政府為其提供了“緊急流動(dòng)性援助”和債務(wù)擔(dān)保[4]

（para.37）。隨著金融危機(jī)的蔓延，政府為其他銀行提供了類似的債務(wù)擔(dān)保

。歐洲其他國家也采取了英國政府類似的政府援助措施。政府援助可以緩解

銀行困境，減少銀行破產(chǎn)現(xiàn)象，具有一定的政治合理性。但“國家援助”通

常破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭，延后銀行被處置，可能增加銀行破產(chǎn)的成本。國家

對(duì)銀行的援助通常將原本股東應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給公眾?！皣以北?/p>

現(xiàn)為稅收饒讓、監(jiān)管姑息、債務(wù)擔(dān)保、現(xiàn)金支持或以非現(xiàn)金方式③。為了避

免成員國采取的措施扭曲成員國之間的公平競(jìng)爭，成員國的國家援助，政策

受到歐盟委員會(huì)的審查。

委員會(huì)第一步確定企業(yè)是否得到了成員國的援助，然后決定援助是否違背歐

盟競(jìng)爭法。個(gè)別成員國曾認(rèn)為銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行的

援助不應(yīng)當(dāng)受到歐盟競(jìng)爭政策的掣肘。但歐洲法院通過判決確認(rèn)“國家援助

”條款同樣適用銀行[5]。歐盟條約第87條第一款規(guī)定：“成員國通過國家資

源給予特定企業(yè)援助，只要這種援助歪曲了或可能產(chǎn)生歪曲競(jìng)爭的威脅，或

影響了成員國家之間的貿(mào)易，該援助即違背歐洲共同市場(chǎng)的目標(biāo)?！痹摋l同

時(shí)規(guī)定了例外情形：成員國可以出于拯救國內(nèi)受到嚴(yán)重?cái)_亂的經(jīng)濟(jì)而實(shí)施援

助。委員會(huì)通常采用“私人市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資者標(biāo)準(zhǔn)”作為判斷是否存在“國家

援助”的標(biāo)準(zhǔn)。即國家如果作為私人投資者，是否會(huì)在同等條件下采取類似

的援助措施。對(duì)問題銀行的援助通常構(gòu)成“國家援助”。只有在極端特殊的

情形下才能成功地援引例外條款。歐洲法院認(rèn)為：只有成員國整體經(jīng)濟(jì)的混

亂，而非個(gè)別區(qū)域或領(lǐng)土內(nèi)局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)混亂才適用例外條款此后的案件

中，委員會(huì)堅(jiān)持了嚴(yán)格的解釋。先前成功援引例外條款而對(duì)銀行進(jìn)行援助的

案例并不多見。鑒于2008年嚴(yán)重的金融危機(jī)，歐洲委員會(huì)適度地調(diào)整了其“

國家援助”政策。委員會(huì)于2009年通過了國家援助臨時(shí)措施[6]，該臨時(shí)措施

將部分國家援助直接歸類為“國家援助”的例外情形。委員會(huì)“國家援助”

的臨時(shí)措施實(shí)際上認(rèn)可了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)作為“國家援助”的例外情形。筆

者認(rèn)為，這種政策上的調(diào)整僅僅是金融危機(jī)背景下的權(quán)宜之計(jì)。危機(jī)過后，

成員國援引“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”作為“國家援助”例外的成功率將大大降低。只

有委員會(huì)認(rèn)可對(duì)問題銀行的援助確實(shí)是為了避免體系性的危機(jī)，才允許此種

援助。否則這種援助將因違背“國家援助”政策而承擔(dān)國家責(zé)任。

歐盟的“國家援助”制度對(duì)成員國的銀行破產(chǎn)制度的影響是顯而易見的。成

員國處置問題銀行的措施將受到“國家援助”政策的制約。將“援助”作為

處置問題銀行常規(guī)手段的國家必將面臨銀行破產(chǎn)制度效率缺失的問題。而過

于嚴(yán)厲的限制援助的政策可能阻礙對(duì)問題銀行的處置，因而歐盟委員會(huì)對(duì)成

員國構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度發(fā)揮著一定的作用。

二、 國家責(zé)任構(gòu)成要件

銀行股東或者銀行相關(guān)方認(rèn)為成員國處置銀行的措施違背了相關(guān)歐盟法，則

可以通過當(dāng)?shù)胤ㄔ夯驓W洲法院追究成員國的國家責(zé)任。成員國法院與歐洲法

院的管轄權(quán)劃分，以及國家責(zé)任的構(gòu)成要件對(duì)于相關(guān)方能否獲得救濟(jì)至關(guān)重

要。

（一） 國家責(zé)任的初步裁決：成員國提交爭議的義務(wù)

因銀行破產(chǎn)而訴諸歐盟法追究成員國國家責(zé)任的案例相對(duì)較少。在Three

Rivers D.C v.Bank of England案中，存款人認(rèn)為英格蘭銀行（當(dāng)時(shí)銀行監(jiān)

管機(jī)構(gòu)）的監(jiān)管過失致使其遭受損失。存款人根據(jù)歐盟《銀行法指令》認(rèn)為

監(jiān)管機(jī)構(gòu)違背了法定監(jiān)管義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任。在Peter Paul

v.Germany案中，德國存款人認(rèn)為德國政府沒有履行《存款擔(dān)保指令》要求其

建立存款保險(xiǎn)制度的義務(wù)，要求其根據(jù)歐盟法承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。兩個(gè)案

例中，英國法院和德國法院采取了截然不同的做法。英國法院認(rèn)為：雙方都

沒有要求將本案提交（Reference）歐洲法院進(jìn)行初步裁決。關(guān)于指令是否賦

予原告權(quán)利的問題，英國法院享有自由裁量權(quán)，法院沒有將本案提交歐洲法

院。而德國則將該案提交到歐洲法院，讓其進(jìn)行初步裁決[1]。這一問題涉及

成員國與歐洲法院的管轄權(quán)的劃分，由于成員國與歐洲法院之間立場(chǎng)的差異

，不同的法院審理國家責(zé)任問題往往得出不同的結(jié)論。

為了避免成員國法院肆意解釋歐盟法從而落空建立歐盟的目的，歐盟條約第

234條對(duì)成員國與歐洲法院的管轄權(quán)進(jìn)行了劃分。歐盟條約第234條規(guī)定了歐

洲法院對(duì)條約解釋的管轄權(quán)，歐洲法院的司法實(shí)踐確立了指令解釋的管轄權(quán)

[7]。歐洲法院認(rèn)為：關(guān)于指令是否賦予個(gè)體訴權(quán)的問題，歐洲法院擁有管轄

權(quán)。英國法官?zèng)]有將這一問題提交歐洲法院違反了歐洲法院所確立的管轄權(quán)

原則。

（二）國家責(zé)任構(gòu)成要件

歐洲法院在Francovich案中確立個(gè)體可以根據(jù)歐盟法要求成員國承擔(dān)國家責(zé)

任，并確立了國家責(zé)任構(gòu)成要件：被侵害的法律賦予個(gè)體權(quán)利；違背必須足

夠嚴(yán)重；國家的違背義務(wù)和個(gè)體的損害存在直接因果關(guān)系。由于成員國要對(duì)

其國家機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)，破產(chǎn)銀行相對(duì)方可以要求成員國承擔(dān)賠償責(zé)任[8]

（p.235）。

1.被侵害的法律賦予“個(gè)體權(quán)利”。歐盟法賦予“個(gè)體權(quán)利”是成立國家責(zé)

任的首要條件[9]。該條件要求指令條款內(nèi)容指向“可確定的權(quán)利”

（Identifiable Rights）。該條件要求對(duì)相關(guān)指令進(jìn)行解釋，歐洲法院通過

解釋維持了指令適用的一致性和權(quán)威性。指令內(nèi)容是否賦予個(gè)體權(quán)利應(yīng)進(jìn)行

個(gè)案分析，歐洲法院的相關(guān)案例可以提供一定的指導(dǎo)。一項(xiàng)指令越具體、明

確則對(duì)建立“個(gè)體權(quán)利”越有利。一旦指令條款符合直接效果原則，則可以

認(rèn)定這一條款賦予“個(gè)體權(quán)利”[10]。當(dāng)指令條款不具有直接效果時(shí)，歐洲

法院將考慮是否指令條款為保護(hù)“特定利益”（Certain Interest）而非“

一般利益”（General Interest）。在Brasserie Du Pecheur and Factortame

案中，歐洲法院將法律所要保護(hù)的利益作為重要的考慮因素。分析規(guī)則為了

保護(hù)“一般利益”或者保護(hù)“特定利益”，指令的前言和目的可能提供重要

的佐證。在其他領(lǐng)域，歐洲法院對(duì)“個(gè)體權(quán)利”的認(rèn)定采取了一種相對(duì)寬松

的標(biāo)準(zhǔn)：指令的前言和目的可以作為賦予“個(gè)體權(quán)利”的佐證。在多數(shù)情形

下，“個(gè)體權(quán)利”這一要件很少成為建立國家責(zé)任的障礙。

鑒于金融領(lǐng)域的敏感性，歐洲法院對(duì)賦予“個(gè)體權(quán)利”這一要件采取了限制

性的解釋方法。歐洲法院限制了《銀行法指令》前言對(duì)建立“個(gè)體權(quán)利”的

作用。破產(chǎn)銀行相對(duì)方將不能依據(jù)指令的前言和目的建立“個(gè)體權(quán)利”。在

Peter Paul案中，德國破產(chǎn)銀行的存款人起訴銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)

承擔(dān)監(jiān)管過失的損害賠償。根據(jù)德國侵權(quán)法，僅當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)存款人負(fù)有法

定義務(wù)時(shí)，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)為其違背法定義務(wù)所造成的損失承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任[11]

（pp.893899）。德國《銀行法1984》免除了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于存款人的法定

義務(wù)，原告無法根據(jù)其本國侵權(quán)法獲得相應(yīng)賠償。原告試圖根據(jù)相關(guān)銀行法

指令追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家責(zé)任。原告指控，德國監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有監(jiān)督銀行建立

存款保險(xiǎn)體系，違背了《歐洲存款擔(dān)保指令》。原告認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有對(duì)銀

行進(jìn)行有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致了其損失。德國法院將該爭議提交到歐洲法院，

要求法院裁決德國《銀行法1984》排除監(jiān)管機(jī)構(gòu)義務(wù)的條款是否違背了歐盟

法。

歐洲法院通過文本分析相關(guān)銀行法指令和《存款擔(dān)保指令》，認(rèn)為盡管前言

規(guī)定了保護(hù)存款人的目的，《銀行法指令》規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)審慎監(jiān)管的義務(wù)

，相關(guān)法律條款并沒有明確賦予存款人“個(gè)體權(quán)利”。歐洲法院認(rèn)為相關(guān)指

令只是協(xié)調(diào)成員國對(duì)金融機(jī)構(gòu)的授權(quán)和監(jiān)管規(guī)則，并不能解釋成賦予“個(gè)體

權(quán)利”。法院認(rèn)為：指令雖然不禁止成員國規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家責(zé)任，

但追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家責(zé)任與指令所要達(dá)到的目的并不相關(guān)?！皞€(gè)體權(quán)利”

不能根據(jù)指令的前言或目的而獲得，只有指令的實(shí)體內(nèi)容才能賦予“個(gè)體權(quán)

利”。因而，存款人不能根據(jù)銀行法指令或《存款保險(xiǎn)指令》（第3條，第6

-8條）要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取必要的措施維護(hù)其利益。歐洲法院的這一立場(chǎng)使得

存款人無法根據(jù)相關(guān)指令追究成員國過失監(jiān)管的國家責(zé)任。但其他破產(chǎn)銀行

的相對(duì)方仍然可以根據(jù)歐盟法的相關(guān)指令建立“個(gè)體權(quán)利”。前文所述，《

公司法指令》的部分條款具有直接效果，銀行股東則可根據(jù)公司法指令建立

“個(gè)體權(quán)利”。此外，《銀行法指令》賦予了銀行股東更為直接和具體的權(quán)

利。如成員國在銀行授權(quán)方面應(yīng)當(dāng)相互承認(rèn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行進(jìn)行懲戒時(shí)必

須滿足《銀行法指令》條件和相關(guān)程序。如銀行符合申請(qǐng)條件，成員國必須

為申請(qǐng)人頒發(fā)執(zhí)照；對(duì)問題銀行進(jìn)行重整時(shí)，必須遵守《公司法指令》所規(guī)

定的股東和高層的權(quán)利。即便是成員國出于本國金融穩(wěn)定考量，事實(shí)上也不

能落空《公司法指令》所擔(dān)保的股東權(quán)利。由于股東利益與《銀行法指令》

有著更強(qiáng)的相關(guān)性，銀行股東將滿足擁有“個(gè)體權(quán)利”這一要件。由此可見

，相比存款人而言，銀行股東有更多的渠道要求成員國承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任

。

2.違背必須足夠嚴(yán)重。如果成員國違背歐盟法的程度達(dá)到“足夠嚴(yán)重”的標(biāo)

準(zhǔn)則應(yīng)承擔(dān)國家責(zé)任。這一要件在實(shí)踐中已經(jīng)成為國家責(zé)任的控制機(jī)制。該

要件避免了成員國承擔(dān)過多的國家責(zé)任，也可避免歐洲法院過度地干涉成員

國的國內(nèi)司法?！白銐驀?yán)重”的要求讓歐洲法院將其重心放在對(duì)歐洲一體化

目標(biāo)構(gòu)成重大威脅的行為上，也避免了其被訴訟所淹沒。這一要件經(jīng)歷了從

無到有的發(fā)展過程：在Francovich案中，承擔(dān)國家責(zé)任并不要求違反的程度

必須“足夠嚴(yán)重”。在Brasserie案中，“足夠嚴(yán)重”開始成為國家責(zé)任必不

可少的構(gòu)成要件。“足夠嚴(yán)重”這一詞語有著濃厚的主觀色彩，這給歐洲法

院解釋法律時(shí)提供了足夠的靈活性。歐洲法院通過判例逐漸細(xì)化了“足夠嚴(yán)

重”要件的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。成員國不實(shí)施、錯(cuò)誤地轉(zhuǎn)化歐盟法以及成員國立法違

背歐盟法的行為構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。成員國所享有的自由裁量權(quán)也是判斷是

否構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”的關(guān)鍵要素[8]（p242）。歐洲法院認(rèn)為：當(dāng)成員國“明

顯和嚴(yán)重地忽視歐共體法對(duì)其自由裁量權(quán)的限制”理應(yīng)構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。

法院通常對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行分類：成員國享有有限的自由裁量權(quán)、無裁量權(quán)

、成員國享有大量的裁量權(quán)。涉及前兩類事項(xiàng)時(shí)，僅違反歐盟法就符合“足

夠嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)成員國享有大量裁量權(quán)時(shí)，法院進(jìn)行個(gè)案分析。法院將

“規(guī)則的精確性，違法的心理狀態(tài)（惡意或無意），錯(cuò)誤適用法律是否可赦

免，以及歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)這問題的立場(chǎng)”等一系列因素作為是否構(gòu)成‘足夠嚴(yán)重

的判斷標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)交叉使用以確定是否構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。涉及

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的損害賠償責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常享有大量自由裁量權(quán)。即便建

立“個(gè)體權(quán)利”，仍然可能無法越過“足夠嚴(yán)重”這一障礙。

Peter Paul案中，德國對(duì)是否建立存款保險(xiǎn)制度并沒有自由裁量權(quán)，德國不

建立存款保險(xiǎn)制度的行為構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。存款人同時(shí)指控監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)

管不力構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”，并要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這一指控需要判斷成員

國是否沒有恰當(dāng)?shù)貙?shí)施（Improper Application）歐盟法[9]（p.660）。涉及指

令的具體實(shí)施問題時(shí)，成員國享有寬泛的自由裁量權(quán)，這增加了建立“足夠

嚴(yán)重”的難度。與其他領(lǐng)域相比，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多地依賴自由裁量權(quán)以實(shí)

現(xiàn)其監(jiān)管目標(biāo)。涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與存款人之間的關(guān)系時(shí)，《銀行法指令》并沒

有具體的條款限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。存款人試圖根據(jù)《銀行法指令》

追究監(jiān)管過失所造成的損害顯然難以越過“嚴(yán)重違反”這一障礙。涉及銀行

股東權(quán)利時(shí)，相關(guān)《銀行法指令》條款直接限制了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，

如銀行增資應(yīng)當(dāng)經(jīng)股東大會(huì)同意。對(duì)于類似條款的違反將滿足“足夠嚴(yán)重”

。即便如此，成員國法院可能考慮相關(guān)的所有因素才確定這一要件，成員國

法院仍然有一定的空間來解釋這一要件。成員國并不愿意讓金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承

擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，其對(duì)于“足夠嚴(yán)重”這一解釋可能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)逃避相應(yīng)責(zé)任。

3.國家的違背義務(wù)與個(gè)體損害之間存在因果關(guān)系。成員國對(duì)其違反歐盟法所

造成的損害承擔(dān)國家責(zé)任，“嚴(yán)重違反”行為與損害后果之間應(yīng)當(dāng)具有直接

因果關(guān)系。因果關(guān)系與事實(shí)行為密切相關(guān)，直接因果關(guān)系的認(rèn)定原則上依據(jù)

成員國國內(nèi)法。許多國家的立法并沒有直接規(guī)定“因果關(guān)系”相關(guān)條款。法

院在實(shí)踐中發(fā)展了“因果關(guān)系”的相關(guān)規(guī)則，而不同的政策考量導(dǎo)致了成員

國之間“因果關(guān)系”規(guī)則的差異，這將導(dǎo)致結(jié)果的不確定性。英國判例法并

不認(rèn)可監(jiān)管過失與存款人損失之間的因果關(guān)系。法院認(rèn)為，破產(chǎn)銀行的行為

導(dǎo)致了存款人的損失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過失與存款人的損失并不存在直接因果關(guān)

系。這種“因果關(guān)系”規(guī)則下，即便存款人滿足“個(gè)體權(quán)利”和“足夠嚴(yán)重

”的要件，也無法要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)歐盟法承擔(dān)國家責(zé)任。部分大陸法系國

家的“因果關(guān)系”規(guī)則與英國有著明顯的差異。法、德、荷蘭、意大利等國

的司法實(shí)踐認(rèn)為監(jiān)管過失與存款人的損失存在著直接因果關(guān)系。上述國家往

往根據(jù)具體的案件，來分析監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為是否存款人損失的原因之一。在法

國的El Skikh案中，法院認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許問題銀行繼續(xù)吸收存款，這直接

導(dǎo)致了存款人的損失，構(gòu)成因果關(guān)系。在類似的案子中，德國高院認(rèn)為監(jiān)管

機(jī)構(gòu)的過失違背了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的官方義務(wù)并導(dǎo)致了個(gè)體的經(jīng)濟(jì)損失。在金融

領(lǐng)域，因果關(guān)系能夠起到限制國家責(zé)任的作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常不是存款人損

失的直接施害方，存款人自身的行為可能影響責(zé)任的分擔(dān)，如法國已經(jīng)通過

因果關(guān)系，降低了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的損害賠償責(zé)任。監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為將直接造成

被監(jiān)管機(jī)構(gòu)或銀行股東的損失，后者也更容易建立直接“因果關(guān)系”。成員

國之間關(guān)于“因果關(guān)系”規(guī)則的差異將導(dǎo)致最終結(jié)果的差異，這將與建立歐

盟層面協(xié)調(diào)金融服務(wù)的目標(biāo)相沖突。由于“個(gè)體權(quán)利”與“足夠嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)

成為了控制成員國國家責(zé)任的機(jī)制，歐洲法院對(duì)于因果關(guān)系的認(rèn)定也相對(duì)寬

松。

三、結(jié)論

銀行破產(chǎn)中的國家責(zé)任問題反映了公共利益與個(gè)人利益之間的沖突與協(xié)調(diào)。

而在歐洲一體化的大背景下更折射了歐洲法院與成員國法院，歐盟整體利益

與成員國個(gè)體利益的沖突與協(xié)調(diào)。歐洲法院通過對(duì)涉及銀行破產(chǎn)的國家責(zé)任

問題的審理，避免了成員國采取單方的行為來損害歐盟的共同利益。歐盟委

員會(huì)確立的“國家援助”政策限制了成員國對(duì)于問題銀行所采取的單方行動(dòng)

，維持了統(tǒng)一的歐洲競(jìng)爭政策。

2007年金融危機(jī)后，許多成員國的銀行破產(chǎn)法律將公共利益（金融穩(wěn)定）作

為銀行破產(chǎn)所要實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)[1]（p92）③。這一目標(biāo)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠

對(duì)銀行進(jìn)行快速的處置。增資或合并需要股東大會(huì)通過這一硬性要求可能延

緩監(jiān)管當(dāng)局處置問題銀行。銀行股東可能通過訴訟阻止監(jiān)管當(dāng)局處置銀行，

如在2008年的Fortis銀行破產(chǎn)案中，比利時(shí)股東就通過訴訟有效地阻止了監(jiān)

管當(dāng)局采取進(jìn)一步措施③。許多學(xué)者曾提議對(duì)《公司法指令》進(jìn)行修改以便

相關(guān)機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)股東大會(huì)同意為銀行快速注入資本[1]（p92）。銀行的再

注資通常將稀釋原有股東的股權(quán)，這種提議實(shí)際上將導(dǎo)致監(jiān)管利益優(yōu)先于股

東利益。這樣的主張表面上為了便利處置問題銀行，而實(shí)際上則可能對(duì)處置

問題銀行帶來一定的不利影響。機(jī)構(gòu)投資者通過為銀行注入資本或收購其股

權(quán)而成為其股東，當(dāng)國家機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)其同意為銀行再注資或國有化時(shí)，則

機(jī)構(gòu)投資者難以維護(hù)其利益。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)構(gòu)投資者或私人買家

（Private Buyer）往往不愿意對(duì)問題銀行進(jìn)行投資。為了避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

，最終國家將不得不為處置銀行提供資金，這將使公共資金面臨損失的風(fēng)險(xiǎn)

。盡管歐洲目前仍然面臨著空前的金融危機(jī)，甚至歐元區(qū)面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟仍然沒有修改《公司法指令》，銀行股東仍然可以依據(jù)《公司法指令》

的相關(guān)條款來阻止或延緩成員國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問題銀行所采取的處置措施。

這也使歐洲國家在構(gòu)建銀行破產(chǎn)制度上面臨困境：過于嚴(yán)厲的監(jiān)管可能違反

歐盟法指令中對(duì)股東的保護(hù)，而不對(duì)問題銀行進(jìn)行及時(shí)干預(yù)可能惡化銀行問

題。

有效的銀行破產(chǎn)制度要求國家機(jī)構(gòu)能快速、便捷地對(duì)問題銀行進(jìn)行處置。一

旦讓成員國承擔(dān)過多因銀行破產(chǎn)而引發(fā)的國家責(zé)任，這將降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置

銀行危機(jī)的能力，最終可能造成全體民眾的損失。歐洲法院在實(shí)現(xiàn)歐洲共同

市場(chǎng)的目標(biāo)中所起的作用越來越大，其通過判例限制了成員國違背歐盟條約

的行為也協(xié)調(diào)了成員國之間的立場(chǎng)。涉及銀行破產(chǎn)的國家責(zé)任問題時(shí)，歐洲

法院面臨艱難的選擇：過多的國家責(zé)任可能限制成員國處置銀行危機(jī)的能力

；反之，成員國違背歐盟法的行為可能得不到相應(yīng)制裁，這將落空建立歐盟

的目的?？偟膩砜?，歐洲法院當(dāng)前的判例限制了成員國的國家責(zé)任。但這并

不意味對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為背書，歐洲法院努力維持著債權(quán)人、銀行股東利益和

公共利益之間的平衡。

注釋：

①Council Directive 2001/24/EC on the Reorganisation and Winding

up of Credit Institutions。

②存款保險(xiǎn)制度客觀上起到了補(bǔ)貼銀行股東的效果，使其能夠?qū)①Y本投入風(fēng)

險(xiǎn)性更高的活動(dòng)。該制度也使存款人缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去“擠兌”銀行以避免

損失。

③L.L.Broome.Redistributing Bank Insolvency Risks：Challenges to

Limited Liability in the Bank Holding Company Structure26 U.C.Davis

L.Rev.937， 985，1993. E. Gouvin， “Shareholder Enforced Market

Discipline： How Much is Too Much” 16 Ann. Rev. Banking L311，

331.E.H. Hupkes， The Legal Aspects of Bank Insolvency： A

Comparative Analysis of Western Europe， the United States and

Canada （2000）， pp445； J.R. Macey， G.P. Miller， “Double Liability

of Bank Shareholders： History and Implications”27 Wake Forest L.

Rev 27， 35，（1992）.

④s.1（1）of Banking Act 2009； E. Avgouleas， “Banking Supervision

and the Special Resolution Regime of the Banking Act 2009： the

Unfinished Reform[Z]4 （2） CMLJ 201， 212（2009）.

⑤s.1（3）of the Banking Act 2009。

⑥參見《德國銀行法》第45條和48條，德國《金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金實(shí)施法》。

⑦條約包括建立歐盟的條約，以及歐盟與第三方簽訂的條約。立法主要包括

條例、指令和決定（Decisions），決定包括框架決定（Framework

Decisions）和決定，決定只對(duì)決定所提及的當(dāng)事方（成員國或個(gè)人）適用。

⑧Preamble and Art.7（1） of Directive 94/19/EC.

⑨Art.3，art.68 of Directive 77/80/EC.

Art.288 of the Treaty on the Functioning of the European

Union，O.J.C83/1，2010.

Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] ECR 13； Case 41/74 Van Duyn v.

Home Office [1974] ECR 1337； K. Lenaerts， “Of Birds and Hedges：

the Role of Primacy in Invoking Norms of EU Law” （2006） 31（3）

European Law Review 287. J.A. Winter， “Direct Applicability and

Direct Effect： Two Distinct and Different Concepts in Community Law

” （1972） 9 CMLR 425， 427； S. Prechal， “Member State Liability and

Direct Effect： Whats the Difference After All？ （2006） EBLR， 299

316.

F. Becker，A.Campbell，The Direct Effect of European Directives：

towards the Final Act？（2007） 13 Columbia Journal of European Law

401， 404； C.V. Dam， European Tort Law （Oxford， 2006）； S. Prechal，

Does Direct Effect Still Matter（2000） 37 Common Market Law Review

1047， 1048.

Case C222/02， Peter Paul， judgment of 12 Oct. 2004.

Art.25（1），30 and 37 of 77/91/EC.

Art.7 of Third Council Directive 78/855/EC of October 1978 Based on

Article 54（3）（g）of the Treaty Concerning Merger of Public Iimited

Iiability Companies.

Art.19（1）（a） of 77/91/EC.

Art.29（4） of 77/91/EC.

Art.7， 8， 10， 12， 13 of Directive 2007/36/EC of the European

Parliament and of the Council of 11July 2007 on the Exercise of

Certain Rights of Shareholders in Iisted Companies.

C441/93， Pafitis and Others v. TKE and Others [1996] ECRI1347

Art 6 of Special Law NO. 1665/1951（Official Journal of the Hellenic

Republic）.

銀行臨時(shí)管理人的決定一公布，則銀行的所有權(quán)利和義務(wù)歸于臨時(shí)管理人行

使。臨時(shí)管理人還將對(duì)銀行進(jìn)行管理。參見：Article 1 of Law No

236/1975 （Official Journal of the Hellenic Republic， EK Edition A

275 of 5 December 1975）。

該案中，銀行并沒有在60日之內(nèi)增加資本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)因此對(duì)其任命了管理人

（管理人取代了銀行原先的權(quán)力機(jī)構(gòu)），管理人對(duì)銀行進(jìn)行了增資。

Art.87 of EC Treaty.

Art.87 （3）（b） of EC Treaty.

Joined Case T132/96 and T143/96 Freistat Sachsen and Volkswagen

AG v Commission[1999] ECR II3663.

Commission Decision 98/490/EC in Case C 47/96 Crédit Lyonnais （OJ L

221， 8.8.1998， p. 28）， point 10.1； Commission Decision 2005/345/EC

in Case C 28/02 Bankgesellschaft Berlin （OJ L 116， 4.5.2005， p. 1），

points 153 et seq.； and Commission Decision 2008/263/EC in Case C

50/06 BAWAG （OJ L 83， 26.3.2008， p. 7）， point 166. See Commission

Decision in Case NN 70/07 Northern Rock （OJ C 43， 16.2.2008， p. 1）.

臨時(shí)措施將對(duì)銀行的次級(jí)貸款的擔(dān)保歸類于例外條款的適用范圍。上述措施

主要適用于中小銀行，委員會(huì)仍然對(duì)針對(duì)大銀行的援助進(jìn)行個(gè)案審查。

[2000] 2 W.L.R 15， 83.

Three Rivers D.C v. Bank of England 2 W.L.R.15（2000）.

Case C6 and 9/90 Francovich and Bonifaci v.Italy ECR I5357，

para.35， 41； Brasserie du Pecheur S.A. v. Federal Republic of

Germany（1991）.

Case C178/94， Erich Dillenkofer v. Bundesrepublik Deutschland ECR

I4845（1996）.

該法規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于公共利益履行其監(jiān)管職能，并不對(duì)個(gè)體負(fù)有官方

義務(wù)。德國《銀行法1984》通過該條款之前，德國的存款人成功地從監(jiān)管機(jī)

構(gòu)獲得賠償。

德國法院判決監(jiān)管機(jī)構(gòu)賠償《存款保險(xiǎn)指令》中所規(guī)定的最低保險(xiǎn)限額

（20000萬歐元），但是對(duì)于超出保險(xiǎn)額度的損失不予賠償。存款人根據(jù)《銀

行法指令》和《存款保險(xiǎn)指令》要求德國承擔(dān)國家責(zé)任。

Hirst勛爵認(rèn)為《銀行法指令1977》賦予金融機(jī)構(gòu)可執(zhí)行的權(quán)利，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

取消銀行執(zhí)照時(shí)，則金融機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)《銀行法指令》第8條來挑戰(zhàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

決定。參見：Three Rivers District Council and Others v. Governor

and Company of the Bank of England [2003] 2 AC 1， 80， Lord of

Hirst.

Case C150/99 Stockholm Lind？park [2001] ECR I493， para.39；

H.B.Schafer and R.V.Bergh，State Liability for Infringement of the

EC Treaty： Economic Arguments in Support of a Rule of Obvious

Negligence[J]European Law Review，1998，（236） .

Cases C39293， ECR I1631（R.v. HM Treasury， ex parte British

Telecommunications）.

P.P. Craig，Once More unto the Breach： the Community， the State and

Damages Liability 113 Law Quarterly Review（1997） 67， 74； G.

Anagnostaras， “Not as Unproblematic as You might Think： the

Establishment of Causation in Government Liability Actions” 27（6）

European Law Review （2002）663， Page664.

Three Rivers District Council and Others v. Governor and Company of

the Bank of England 2 AC 1； Yuen Kun Yeu v Attorney General of Hong

Kong [1988] A.C. 175 （PC （HK）） [2003].

Cour Administrative d Appel de Paris， 30 March 1999， El Skikh，

AJDA.1999.951.

根據(jù)法國銀行法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只為其重大過失行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；德國《1984

年銀行法》免除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于存款人的法定保護(hù)義務(wù)。

M. Andenas and D. Fairgrieve， “Misfeasance in Public Office，

Governmental Liability， and European Influences” ICLQ 768. 2002

筆者認(rèn)為，歐洲法院與成員國法院對(duì)這一問題采取不同的立場(chǎng)，銀行股東仍

然難以根據(jù)《公司法指令》在當(dāng)?shù)胤ㄔ禾魬?zhàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定。

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