地震預(yù)警立法問題的探討*

李紀恩 李一行

(防災(zāi)科技學(xué)院，燕郊 065201)

地震預(yù)警的基本思想是利用電磁波的傳播速度(約3×105km/s)遠大于地震波速(約10 km/s)、地震P波傳播快于地震主運動S波與面波的特點，在地震波或地震主運動尚未到達給定地點時，及時發(fā)出警報[1]。地震預(yù)警具有3方面社會效能： ① 向公眾發(fā)布地震警報，加強個人的安全性； ② 啟動重大工程地震應(yīng)急控制系統(tǒng)，降低次生災(zāi)害發(fā)生機率，減輕潛在經(jīng)濟損失； ③ 快速估計出地震產(chǎn)生的最大地面運動，指導(dǎo)緊急救援和搶修隊伍趕赴最需要的地方實施救援。為了保證地震預(yù)警社會效能的實現(xiàn)，在建設(shè)地震預(yù)警硬件設(shè)施的同時，必須進行與之配套的法律制度建設(shè)。

1 地震預(yù)警立法的必要性和緊迫性

地震預(yù)警是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中涉及地震監(jiān)測、信息傳遞、信息發(fā)布等諸多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都應(yīng)有效地開展工作，才可以保障整個系統(tǒng)的有效運行，而在每個環(huán)節(jié)之中，都有很多要素需要以立法的形式加以確定。比如，信息發(fā)布環(huán)節(jié)中的信息發(fā)布主體、發(fā)布條件、發(fā)布途徑、發(fā)布內(nèi)容等要素，這些都直接關(guān)系到地震預(yù)警的實效性。只有通過地震預(yù)警立法才可以規(guī)范信息發(fā)布過程中所涉及部門的操作程序，使其標準化，從而切實提高地震預(yù)警的實效性，從根本上保障整個系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)地震預(yù)警的社會效能。同時，由于地震預(yù)警關(guān)系到社會公眾的切身利益，很有可能會引發(fā)一些社會問題。比如，在誤報或錯報時，由于采取了應(yīng)急控制措施而導(dǎo)致經(jīng)濟損失，進而可能引發(fā)行業(yè)、企業(yè)或公眾的不滿情緒等等。通過地震預(yù)警立法可以在法律層面上對預(yù)警過程中涉及的社會關(guān)系進行規(guī)范和調(diào)整，明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而切實維護社會的和諧安定。由此可見，地震預(yù)警立法可以切實增強預(yù)警系統(tǒng)的實效性，是調(diào)整系統(tǒng)中涉及的復(fù)雜社會關(guān)系，明確各部門和組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實相關(guān)責(zé)任的有效途徑。

隨著公眾地震知識水平的快速提高以及對于自身知情權(quán)保護意識的增強，地震預(yù)警信息必然要直接面向社會公眾。而目前我國在法律層面上并未對預(yù)警信息的獲取、發(fā)布和利用等相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)范，如何高效地獲取預(yù)警信息并及時地傳遞到公眾那里則成了問題。同時，現(xiàn)存的法律空白也會導(dǎo)致一些地方的實踐作法的不統(tǒng)一。所以，當(dāng)前進行地震預(yù)警立法工作是非常必要而且緊迫的。只有通過地震預(yù)警立法，才可以使地震預(yù)警過程中各項工作做到有法可依，同時對社會公眾進行正確引導(dǎo)，真正做到對社會公眾負責(zé)，保護公眾的知情權(quán)。

2 地震預(yù)警立法的可行性

目前，我國開展地震預(yù)警立法的相關(guān)工作是可行的。2009年12月，國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)了國家地震社會服務(wù)工程立項。該項目通過震害防御服務(wù)系統(tǒng)、地震應(yīng)急救援系統(tǒng)和地震預(yù)警示范系統(tǒng)建設(shè)，擬初步形成國家地震社會服務(wù)技術(shù)體系，為提高全社會地震災(zāi)害的綜合防御與響應(yīng)能力提供技術(shù)支持和服務(wù)。目前，地震烈度速報系統(tǒng)和地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)等已列入中國地震局和其他有關(guān)部委 “十二五” 科技發(fā)展計劃，遼寧等地也在企業(yè)試點建立地震預(yù)警系統(tǒng)。在政府的大力支持下，在地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)工作全面推進的基礎(chǔ)上，地震預(yù)警的立法工作必然可以順利開展。

經(jīng)過長時間的探索，我國已經(jīng)掌握了利用短暫的幾秒鐘去開發(fā)一些像關(guān)閉核電站、關(guān)閉城市生命線工程等特殊用途的技術(shù)。同時，在地震預(yù)警信息發(fā)布方面，我國各地方政府已經(jīng)開始進行積極探索。比如，湖北省已經(jīng)建立地震信息發(fā)布聯(lián)動機制，廣東省氣象局也已經(jīng)通過突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺對公眾采用短信方式進行提醒。技術(shù)上的突破與信息發(fā)布實踐上的積累使地震預(yù)警信息發(fā)布標準化與法制化成為可能。

從全球看，日本是世界上較早建立地震預(yù)警系統(tǒng)的國家，擁有迄今最為完善的預(yù)警系統(tǒng)。在 “3·11” 地震中，地震預(yù)警系統(tǒng)對于東京地區(qū)發(fā)揮了很好的預(yù)警作用，其中地震預(yù)警信息發(fā)布環(huán)節(jié)，日本做的卓有成效[2]，這一切主要歸功于日本完善的地震預(yù)警法律體系。日本的《災(zāi)害對策基本法》、《災(zāi)害對策基本法實施令》、《地震防災(zāi)對策特別措施法》、《大地震對策特別措施法》和《氣象業(yè)務(wù)法》中都有關(guān)于地震預(yù)警的相關(guān)規(guī)定。在地震預(yù)警系統(tǒng)的管理、運營和信息發(fā)布方面，《氣象業(yè)務(wù)法》明確將緊急地震速報定位為地震動的預(yù)報及警報地位，并對地震動預(yù)報及警報使用的規(guī)范名稱、氣象廳的信息發(fā)布義務(wù)、面向一般用戶和高級用戶的緊急地震速報的發(fā)布內(nèi)容和條件等做了相關(guān)規(guī)定。我國地震預(yù)警立法時，在立足于實際國情的基礎(chǔ)上，可以對其進行借鑒，這必然有利于立法工作的進行。

3 地震預(yù)警的立法思路

地震預(yù)警立法首先要解決的問題是立法模式和法的位階問題，即應(yīng)采用單獨立法還是應(yīng)在其他法律法規(guī)中對地震預(yù)警進行規(guī)定，以及如果單獨立法時，需要在何種位階上進行立法。考慮到法律法規(guī)修改程序的繁簡，立法成本的大小，目前對此問題單獨制定部門規(guī)章比較合適，待到地震預(yù)警系統(tǒng)發(fā)展完善到一定程度，法律法規(guī)無需大幅而且經(jīng)常修改之時，考慮進行較高位階的立法更為可行。

關(guān)于地震預(yù)警所需的法律制度保障應(yīng)主要涉及預(yù)警信息的獲取、信息的發(fā)布和信息的利用3大方面，重點涵蓋地震預(yù)警信息發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，其中應(yīng)包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章、行政法規(guī)以及與其相應(yīng)的標準建設(shè)。從建設(shè)過程來看，法律法規(guī)建設(shè)可從地方性法規(guī)建設(shè)著手，從地方上的實踐活動中積累寶貴經(jīng)驗，進而形成與地震預(yù)警硬件工程相配套的地方層面的法律法規(guī)體系。然后以此為樣板，向華北地震區(qū)和南北地震帶的省域內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行推進。在向全國重點地區(qū)和城市推進的同時，進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗，對已有的法律規(guī)定進行補充與修訂，最終形成國家層面的法律法規(guī)。

在地震預(yù)警立法的過程中應(yīng)貫徹3個基本原則： ①地震預(yù)警信息發(fā)布立法內(nèi)容必須與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相銜接； ②地震預(yù)警信息發(fā)布立法的內(nèi)容應(yīng)盡量完整； ③地震預(yù)警信息發(fā)布立法內(nèi)容必須具備較高的可操作性，以滿足地震預(yù)警系統(tǒng)實效性的要求。

4 地震預(yù)警的主要立法內(nèi)容

地震預(yù)警立法工作應(yīng)以現(xiàn)有的《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)為依據(jù)，同時總結(jié)各地實踐中有益的做法。除此之外，立法工作還應(yīng)注意在立足于本國實際國情的基礎(chǔ)上，借鑒外國的先進立法經(jīng)驗。在地震預(yù)警立法的過程中，應(yīng)明確立法的目標和立法的主體內(nèi)容。地震預(yù)警的立法目標應(yīng)為確保地震預(yù)警信息準確獲取并能夠及時、有序、有效地進行傳播，使預(yù)警信息有效地被利用，以減少人員傷亡和降低經(jīng)濟損失，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。地震預(yù)警立法應(yīng)重點涵蓋地震預(yù)警信息發(fā)布的相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定發(fā)布主體、接收主體、發(fā)布條件、發(fā)布途徑、發(fā)布內(nèi)容以及法律責(zé)任等相關(guān)條款，為地震預(yù)警硬件系統(tǒng)發(fā)揮社會效能提供法律保障。

(1) 在發(fā)布主體方面，立法應(yīng)明確哪個部門有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)限。在日本，日本氣象廳專門負責(zé)收集和處理所有部門得到的觀測數(shù)據(jù)，用來監(jiān)測地震活動。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生在日本或者其周邊地區(qū)，日本氣象廳會立即從各個地震儀和地震強度儀中分析相關(guān)數(shù)據(jù)，及時、準確地發(fā)布地震預(yù)警信息并進行公告。較之日本，我國地域遼闊，地震預(yù)警信息的發(fā)布主體只限定一個部門是不合適的，應(yīng)以省份為單位，每個省、直轄市和自治區(qū)都應(yīng)有一個負責(zé)預(yù)警信息發(fā)布的機構(gòu)，同時應(yīng)規(guī)定預(yù)警信息發(fā)布的備案制度?；谡{(diào)查分析，在目前我國《防震減災(zāi)法》中規(guī)定發(fā)布地震預(yù)報的主體是各級人民政府的情況下，仍有51.2%被調(diào)查者認為，由地震部門來發(fā)布地震預(yù)警更加合適[3]。地震主管部門與其他部門相比，也有較好地進行地震預(yù)測預(yù)報的實踐基礎(chǔ)和技術(shù)力量。所以，由地震主管部門作為地震預(yù)警信息發(fā)布的主體比較適宜。

(2) 在接收主體方面，立法應(yīng)明確在多大區(qū)域的范圍內(nèi)對哪些人發(fā)布預(yù)警信息。日本氣象廳從2006年8月1日起開始向特殊行業(yè)主體和重大工程單位提供緊急地震速報服務(wù)； 2007年10月1日起開始正式向公眾提供緊急地震速報服務(wù)，地震預(yù)警信息發(fā)布的接收主體大致可分為一般用戶和高級用戶。在我國，地震預(yù)警信息發(fā)布的范圍應(yīng)限定在可能遭受破壞性地震影響的區(qū)域。同時，為確保本文前述地震預(yù)警社會效能的實現(xiàn)，地震預(yù)警信息發(fā)布的接收主體應(yīng)分為3部分： ① 特殊行業(yè)主體和重大工程單位，如鐵路部門、燃氣公司、醫(yī)院、學(xué)校、核電站、大型生產(chǎn)企業(yè)等等； ② 公眾； ③ 政府相關(guān)防災(zāi)組織和機構(gòu)，在接到預(yù)警信息時可立即做好后續(xù)的災(zāi)情分析和采取應(yīng)急救援行動。

(3) 在發(fā)布條件方面，立法應(yīng)明確在何種條件滿足時預(yù)警信息才可以對外自動發(fā)布。發(fā)布條件的設(shè)定很重要，因為只有當(dāng)?shù)卣鹂赡墚a(chǎn)生破壞作用時，及時發(fā)布預(yù)警信息才有意義。同時，設(shè)定發(fā)布條件可以避免發(fā)布的任意性，防止信息引起不必要的社會恐慌和騷亂，維護社會的穩(wěn)定。在日本，預(yù)警信息發(fā)布的條件依接收主體的不同而不同。對于高級用戶，氣象廳設(shè)置的多功能型地震儀在任何一個觀測點，地震動加速度達100 cm·s-2以上時，分析求出震源、震級、各地的預(yù)估烈度，其震級在3.5以上或最大預(yù)判烈度Ⅲ度以上(日本烈度標準)的情況下進行預(yù)警信息的發(fā)布。對于一般用戶，從迅速性和正確性這兩方面考慮，發(fā)布條件是在2個點以上地震觀測點觀測到地震波，并預(yù)判最大烈度在Ⅴ度弱以上的情況下進行信息發(fā)布[4]。在我國立法過程中可以借鑒日本的做法，將發(fā)布條件依接收主體的不同而分別設(shè)定，向公眾發(fā)布的條件要比特殊行業(yè)主體和重大工程單位高一些，以有效減少誤報，防止產(chǎn)生不利的社會影響。但具體達到什么震級和預(yù)判烈度時進行預(yù)警信息的發(fā)布，還應(yīng)依預(yù)警區(qū)域的地理環(huán)境和抗震設(shè)防的具體情形而定。

(4) 在發(fā)布途徑方面，立法應(yīng)規(guī)定預(yù)警信息必須通過哪些途徑傳遞至接收主體，也應(yīng)明確不同途徑下具體的信息傳遞者的職責(zé)。選擇發(fā)布途徑時，在考慮信息需快捷傳遞的同時要保證完全覆蓋接收主體。目前在日本，一般和高級用戶獲得預(yù)警信息的主要途徑包括電視和收音機的廣播。除此之外，還包括市町村防災(zāi)行政無線廣播、手機短信、系統(tǒng)內(nèi)的語言廣播和報警專用終端等等[5]。我國在選擇預(yù)警信息發(fā)布途徑時，應(yīng)考慮到接收主體的不同，對于公眾，應(yīng)立足于預(yù)警區(qū)域的實際經(jīng)濟水平和發(fā)展?fàn)顩r，選取1～2種最佳通訊方式作為主要傳遞途徑，同時考慮其他多種途徑并用，以保證接收主體都能接到相關(guān)信息。對于特殊行業(yè)主體和重大工程單位，應(yīng)考慮與發(fā)布主體之間建立直接的聯(lián)系渠道，如專用網(wǎng)絡(luò)等，以便于預(yù)警信息更有針對性地發(fā)布。除此之外，預(yù)警信息發(fā)布途徑方面還涉及到不同途徑下具體信息發(fā)布者的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的確定問題。比如，在采用手機短信預(yù)警時，對于電信運營商，是強制其進行公共預(yù)警信息發(fā)布還是允許其與接收主體訂立協(xié)議的方式進行針對性發(fā)布應(yīng)予以規(guī)定，同時還應(yīng)規(guī)定其發(fā)布信息的內(nèi)容和發(fā)布的時間等具體內(nèi)容。

(5) 在發(fā)布內(nèi)容方面，立法應(yīng)明確預(yù)警信息應(yīng)包含的具體內(nèi)容，要確保信息接收主體能正確理解其內(nèi)容并立即應(yīng)用。為了有效地向公眾提供警告信息，日本緊急地震速報的內(nèi)容主要包括震源、震級、主要震動到達預(yù)測時間和烈度的判斷值以及預(yù)判受地震影響地區(qū)名稱，實現(xiàn)了緊急告警的分級分區(qū)。但對于一般用戶，并不發(fā)布具體的強震可能到達的時間和預(yù)判斷烈度值。氣象廳發(fā)布的最小單位只有都、道、府、縣共3～4個等級，而在一個區(qū)域內(nèi)地震波到達的時間實際上有很大的差異，所以不發(fā)布預(yù)判斷的地震到達時間。另外，預(yù)警信息中用 “強烈震感” (Ⅴ度弱以上)來替代具體烈度數(shù)值進行發(fā)布，以避免反復(fù)對烈度的結(jié)果進行更正。我國地震預(yù)警信息發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)大致與日本的相同，主要包括震源地點、震中烈度和震級預(yù)判值、發(fā)震時刻、預(yù)警區(qū)域或城市的預(yù)警時間和預(yù)判烈度等基本信息。

(6) 關(guān)于法律責(zé)任，立法應(yīng)明確預(yù)警信息發(fā)布過程中所涉及相關(guān)部門和人員需就信息失誤而導(dǎo)致?lián)p失時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)從信息失誤產(chǎn)生的原因和導(dǎo)致的后果等多方面進行分析確定。如果是受目前科學(xué)技術(shù)水平所限，預(yù)警信息沒有準確及時地發(fā)布，此時對于相關(guān)部門及工作人員應(yīng)予以免責(zé)。但如果是由于信息發(fā)布過程中的相關(guān)部門及工作人員沒有按法律規(guī)定辦事或是由于個人疏忽而導(dǎo)致了漏報、誤報或延報，則應(yīng)該追究其較為嚴格的法律責(zé)任，這樣才可以盡量避免人為錯誤的發(fā)生，最大程度地提升地震預(yù)警信息發(fā)布的實效性。

綜上所述，為了保證地震預(yù)警的實效性，最大限度地發(fā)揮其社會效能并維護社會穩(wěn)定，必須將其納入法制管理，使其有法律的保障和規(guī)范，從而也可以明確相關(guān)部門和組織的權(quán)限和職責(zé)，落實相關(guān)責(zé)任，使地震預(yù)警全過程真正做到有法可依。法律保障無疑是防震減災(zāi)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證，積極地開展地震預(yù)警的立法工作并逐步實現(xiàn)和完善相關(guān)立法，雖任重道遠，卻是大勢所趨，是社會發(fā)展的必然。

[1] 李山有, 金星, 馬強，等. 地震預(yù)警系統(tǒng)與智能應(yīng)急控制系統(tǒng)研究. 世界地震工程, 2004, 20(4): 21-23

[2] 陳會忠, 侯燕燕, 何加勇，等. 日本地震預(yù)警系統(tǒng)日趨完善. 國際地震動態(tài)，2011(4): 10-15

[3] 楊馬陵，沈繁鑾，陳大慶，等. 基于互聯(lián)網(wǎng)的地震預(yù)警問題的社會調(diào)查與分析. 災(zāi)害學(xué), 2009，24(3)： 37

[4] 李衛(wèi)東, 王宜. 現(xiàn)代化的日本地震綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò). 北京: 地震出版社，2009: 144-146

[5] Kamigaichi O, Saito M, Doi K, et al. Earthquake early warning in Japan: Warning the general public and future prospects. Seismol. Res. Lett., 2009, 80(5): 726