陜西省農(nóng)發(fā)中灌節(jié)水配套改造項(xiàng)目建設(shè)淺議

陳建錄

(陜西省水利廳農(nóng)發(fā)辦，陜西 西安 710004)

陜西省列入水利部、國家農(nóng)發(fā)辦《全國中型灌區(qū)節(jié)水配套改造規(guī)劃(修編)》的1～30萬畝中型灌區(qū)共173個(gè)，其中5～30萬畝重點(diǎn)中型灌區(qū)50個(gè)，1～5萬畝中型灌區(qū)123個(gè)，主要分布在關(guān)中、渭北和漢中盆地，設(shè)施灌溉面積743.14萬畝，有效灌溉面積508.77萬畝，占全省有效灌溉面積1953萬畝的26.1%。從1998年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)骨干項(xiàng)目(后改名節(jié)水配套改造項(xiàng)目)到2012年的15年間，陜西省共立項(xiàng)實(shí)施重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目22個(gè)，累計(jì)投入資金43 483.31萬元，其中中央財(cái)政投入20 770萬元，改善灌溉面積205.59萬畝，新增和恢復(fù)灌溉面積43.83萬畝，對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。特別是2011年中央水利工作會(huì)議和中央一號(hào)文件發(fā)布以來，全國水利發(fā)展形勢大好。農(nóng)發(fā)中灌(農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目簡稱，以下同)在立項(xiàng)規(guī)模和投資額度上有了較大突破，項(xiàng)目進(jìn)展良好。但隨著水利項(xiàng)目建設(shè)的空前發(fā)展和全面實(shí)施，中型灌區(qū)項(xiàng)目也面臨著項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容交叉重疊、配套資金難以足額落實(shí)到位、項(xiàng)目建設(shè)管理與資金管理難度加大、科技含量有待提高等問題。

1 農(nóng)發(fā)中灌建設(shè)現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.1 農(nóng)發(fā)中灌建設(shè)現(xiàn)狀

陜西省農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目總的發(fā)展形勢很好，一是投資額度不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近五年(2008～2012)完成總投資22 122.95萬元，其中中央財(cái)政12 730萬元，分別為1998年農(nóng)發(fā)部門項(xiàng)目開始實(shí)施以來前十年(1998～2007)總投資21 360萬元的103.57%和 8 040萬元的 158.33%。單個(gè)灌區(qū)中央投資也由開始時(shí)的750萬元增加到目前的1 000萬元;二是年度立項(xiàng)灌區(qū)數(shù)量增速加快。項(xiàng)目剛開始實(shí)施到2009年，每年全省只能立項(xiàng)實(shí)施一個(gè)中型灌區(qū)，2010年以來，每年都在前一年的基數(shù)上增加一個(gè)，2012年度達(dá)到4個(gè);三是對(duì)規(guī)模較大灌區(qū)開始實(shí)施二期項(xiàng)目。農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目實(shí)行的是以投資決定規(guī)模的辦法，多年來一直采取不分灌區(qū)大小(5～30萬畝統(tǒng)一為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn))、一次性投資的辦法，近年來，在各級(jí)的共同努力下，2011年陜西省黃石灘成為全國第一個(gè)開始實(shí)施二期項(xiàng)目的灌區(qū)，為全面解決灌區(qū)老化失修問題開了個(gè)好頭。

1.2 農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施中面臨的主要問題

1.2.1 農(nóng)發(fā)中灌與其它項(xiàng)目可能出現(xiàn)的交叉重疊

隨著各級(jí)政府對(duì)水利事業(yè)的重視和政策的傾斜，水利項(xiàng)目投資力度不斷加大，投資渠道日益拓寬，由于管理部門和投資渠道來源的多樣化，中型灌區(qū)改造也面臨著可能出現(xiàn)的項(xiàng)目交叉和重疊的問題，處理不好不僅可能給項(xiàng)目立項(xiàng)、爭取國家投資帶來一定困難，也加大了項(xiàng)目管理的難度。

1.2.2 地方財(cái)政配套不能及時(shí)足額到位

陜西省農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目地方財(cái)政配套中，省級(jí)財(cái)政配套已全部按要求及時(shí)足額到位，主要缺額為部分市縣一級(jí)。由于重點(diǎn)中型灌區(qū)大多分布在關(guān)中陜南一帶，這些地方多數(shù)市縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，財(cái)政收支缺口大，不僅農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目配套難以足額到位，而且其它項(xiàng)目也都要求有地方配套，一些項(xiàng)目要求配套比例還相對(duì)較大，多數(shù)都難以落實(shí)，財(cái)政配套壓力進(jìn)一步增加。

1.2.3 項(xiàng)目科技含量有待提高

絕大多數(shù)中型灌區(qū)修建或擴(kuò)建于上世紀(jì)五十至七十年代，有的工程設(shè)計(jì)先天不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，渠系工程運(yùn)行時(shí)間普遍較長，干支渠道襯砌率低，老化失修嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，多數(shù)灌區(qū)引水能力僅達(dá)到設(shè)計(jì)的50% ～80%，全省中型灌區(qū)干支渠工程老損率為52.5%，有的灌區(qū)接近70%，建筑物的完好率僅53%。但受投資規(guī)模和資金使用范圍的限制，多數(shù)灌區(qū)項(xiàng)目投資目前僅能維持重點(diǎn)渠段和骨干工程的改造和完善上，新技術(shù)推廣應(yīng)用缺乏專門投入，或者科技投入不到位，難以滿足信息化和現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)的需要。

2 農(nóng)發(fā)中灌建設(shè)發(fā)展思路及建議

農(nóng)發(fā)中灌是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分中型灌區(qū)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中的一個(gè)不可或缺的重要組成部分，而且陜西省中型灌區(qū)的分布區(qū)域既是陜西省“一線兩帶”和“林、特、水”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重地，也是陜西省“穩(wěn)糧、優(yōu)果、興牧”農(nóng)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想的主戰(zhàn)場，在保證區(qū)域糧食安全以及農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和全面建設(shè)小康社會(huì)的征程中肩負(fù)著重要的使命。農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目不僅是公共財(cái)政投入的一個(gè)方向，而且具有資金來源穩(wěn)定、項(xiàng)目管理規(guī)范、資金用途明確、實(shí)施效果顯著、持續(xù)性好等優(yōu)勢，對(duì)于發(fā)展這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。正視項(xiàng)目申報(bào)與實(shí)施管理中面臨的問題，客觀分析和準(zhǔn)確把握好這些問題，不僅可以提高項(xiàng)目申報(bào)的成功率、爭取更多的國家投資，而且有利于項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，更好地發(fā)揮項(xiàng)目資金效益。思路和建議如下:

2.1 合理確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)

一般來講，各類項(xiàng)目的設(shè)置都有不同的其出發(fā)點(diǎn)和要解決問題的重點(diǎn)及內(nèi)容范圍，但由于管理部門業(yè)務(wù)的交叉及資金渠道的不同，客觀上有部分項(xiàng)目在建設(shè)內(nèi)容上了能出現(xiàn)重疊，一些項(xiàng)目名稱接近也容易造成混淆，不僅會(huì)給項(xiàng)目的申報(bào)帶來影響，也極易造成重復(fù)建設(shè)和資金的浪費(fèi)，還可能形成多頭申報(bào)、套取項(xiàng)目資金的漏洞，加大了監(jiān)管的難度。建議:

2.1.1 明確不同項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)

按照項(xiàng)目要求，明確各類相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)置的側(cè)重點(diǎn)，準(zhǔn)確把握建設(shè)范圍及內(nèi)容。如我省開展的農(nóng)灌項(xiàng)目建設(shè)，主要側(cè)重點(diǎn)是大型灌區(qū)的末級(jí)渠系、中型灌區(qū)全面改造、部分灌區(qū)闊灌和恢復(fù)灌溉面積，農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)則是干支渠道及部分水源工程、機(jī)電設(shè)施等，而且各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容都有一定比例要求。一般情況下，應(yīng)按照各類項(xiàng)目要求，根據(jù)灌區(qū)實(shí)際需要、突出各自重點(diǎn)進(jìn)行申報(bào)，一個(gè)項(xiàng)目能解決的問題不能多頭申報(bào)，確實(shí)需要多個(gè)項(xiàng)目共同實(shí)施解決的，則需要突出重點(diǎn)、分主次合理規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容。

2.1.2 合理規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容

主要是灌區(qū)和項(xiàng)目申報(bào)單位。首先要依據(jù)各個(gè)項(xiàng)目設(shè)置的側(cè)重點(diǎn)合理規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，避免含混和重復(fù);其次是整區(qū)域規(guī)劃推進(jìn)，劃清項(xiàng)目界線，避免全面開花，防止可能出現(xiàn)的同類建設(shè)內(nèi)容之間的交叉、重疊;再次是考慮分類解決，如省級(jí)農(nóng)灌項(xiàng)目解決末級(jí)渠系、農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目解決干支渠道，或者一個(gè)解決建筑物、水源工程、機(jī)電設(shè)備等，一個(gè)解決渠道問題，諸如此類。

2.1.3 加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管

省級(jí)業(yè)務(wù)部門應(yīng)重點(diǎn)把握好各類項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容之間有無重復(fù)及交叉問題。立項(xiàng)前要充分了解其它相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)情況，力爭從前期避免有關(guān)問題的發(fā)生。省級(jí)項(xiàng)目審查中，要吸收同類項(xiàng)目或相近項(xiàng)目管理部門參加，按照各自分管業(yè)務(wù)和項(xiàng)目要求，對(duì)照、復(fù)核各個(gè)項(xiàng)目申報(bào)建設(shè)內(nèi)容及區(qū)域范圍，乃至渠道樁號(hào)、建筑物位置及編號(hào)、機(jī)電設(shè)備位置及型號(hào)等，做到據(jù)實(shí)復(fù)核、當(dāng)面厘清，為項(xiàng)目成功申報(bào)把好最后關(guān)口。

2.2 鼓勵(lì)項(xiàng)目打捆，努力破解配套難題

農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目明確提出可以實(shí)行項(xiàng)目打捆，“各做一盤菜，共做一桌席”，不僅有利于提高項(xiàng)目質(zhì)量，而且還能更好發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

2.2.1 分頭算賬，各記其功

鼓勵(lì)項(xiàng)目捆綁，整合資金，形成合力，但要避免和防止重復(fù)建設(shè)以及可能形成的套取項(xiàng)目資金等漏洞，按照投資來源，各記各的賬、各干各的活，專戶管理、專賬核算，切實(shí)做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功”。

2.2.2 遵循原則，規(guī)范配套

農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目要求中央財(cái)政、地方財(cái)政和灌區(qū)管理單位的資金比例是1:0.5:0.1，凡地方財(cái)政資金投入都可以作為地方財(cái)政配套，但必須明確配套項(xiàng)目名稱和配套資金數(shù)量。同時(shí)還應(yīng)注意，該項(xiàng)目要求的地方財(cái)政配套不能用中央其它財(cái)政資金替代，即不能用中央財(cái)政配套地方項(xiàng)目，也不能用中央財(cái)政資金配套中央財(cái)政資金。

2.2.3 多方呼吁，減少配套

陜西省農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目自1998年實(shí)施以來，中央和地方財(cái)政配套比例已經(jīng)由最初的1:1調(diào)整為1:0.5，灌區(qū)管理單位自籌比例下調(diào)到0.1。在地方財(cái)政配套里，省級(jí)財(cái)政配套的比例也由最初的40%經(jīng)過幾次調(diào)整，目前達(dá)到了80%～88%，而且取消了縣級(jí)財(cái)政配套，極大地減輕了市、縣級(jí)財(cái)政壓力。這些都是積極努力和爭取的結(jié)果。目前的主要問題是多數(shù)灌區(qū)所在市級(jí)財(cái)政普遍困難，難以足額配套到位。因此要繼續(xù)努力，多方呼吁，采取通過加大省級(jí)配套以減少市級(jí)財(cái)政配套、或力爭取消市級(jí)財(cái)政配套、由此缺少的資金由中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)等辦法，以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.3 提高科技含量，加快現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)步伐

2.3.1 積極爭取拓寬項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

在不斷爭取增加項(xiàng)目投資、優(yōu)先解決灌區(qū)亟待修復(fù)改造的渠道、水源工程、機(jī)電設(shè)備的同時(shí)，積極爭取拓寬項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，加大科技投入，不僅在施工技術(shù)上增加科技含量，在灌溉方式方法上也要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，并力爭將灌區(qū)自動(dòng)化、信息化建設(shè)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入項(xiàng)目建設(shè)范圍，明確投資標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)目標(biāo)，從項(xiàng)目內(nèi)容設(shè)置和資金保證上加快現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)步伐。

2.3.2 用足用好現(xiàn)有政策和有限資金

農(nóng)發(fā)中灌目前每個(gè)灌區(qū)項(xiàng)目都有50～100萬元的信息化建設(shè)費(fèi)用設(shè)置，但由于資金量少，加之一些灌區(qū)重視不夠，效果不夠明顯。要在積極爭取加大信息化投入的同時(shí)，千方百計(jì)用足現(xiàn)有政策、用好這一有限資金，科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化設(shè)計(jì)，按照實(shí)用、先進(jìn)的原則，合理確定信息化建設(shè)的內(nèi)容和方式，對(duì)一些有條件實(shí)施二期項(xiàng)目的灌區(qū)，可采取制定總體規(guī)劃、分步實(shí)施的辦法，逐步提高自動(dòng)化、現(xiàn)代化程度。

2.3.3 充分利用好其它科技投入

近年來，陜西省各級(jí)水利科技投入增幅較大，科研課題設(shè)置及技術(shù)推廣更加切近實(shí)用，如能借此東風(fēng)，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際和發(fā)展需要，科學(xué)選題，合理設(shè)置科技項(xiàng)目，爭取科技投入支持，對(duì)提升項(xiàng)目建設(shè)管理科技含量、提高現(xiàn)代化水平必將起到較大的促進(jìn)作用。

3 結(jié)語

綜上所述，目前農(nóng)發(fā)中灌項(xiàng)目進(jìn)展形勢很好，但仍然面臨不少問題，這些問題不容回避，而且必須引起足夠的重視。認(rèn)真分析查找原因，有針對(duì)性地加強(qiáng)調(diào)查研究，明確重點(diǎn)，抓好難點(diǎn)，積極探索，多方努力，這些問題都是可以迎刃而解的。