城市軌道交通建設(shè)項目債務(wù)償還方式思考

馬季華

(中國城市軌道交通協(xié)會 北京 100038)

城市軌道交通是解決城市交通擁堵最有效的交通方式，具有節(jié)能、環(huán)保、快捷、高效的特點，全世界都在大力發(fā)展城市軌道交通，我國已成為世界上城市軌道交通發(fā)展最迅速的國家［1］。截至2012年底，我國已有17個城市開通了70條運營線路，總運營里程達(dá)2064 km。其中地鐵和輕軌1993 km，占97%;現(xiàn)代有軌電車和磁懸浮71 km，占3%［2］。城市軌道交通(以下簡稱“城軌”)已成為我國大城市公共交通的骨干力量，對改善城市道路擁堵狀況、滿足城市現(xiàn)代化建設(shè)需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了積極的作用。

1 城軌建設(shè)項目債務(wù)償還方式存在的問題及建議

1.1 舉債“超前建設(shè)”模式符合城軌建設(shè)項目的特點

城市軌道交通屬于公共交通，公益性強(qiáng)。低票價政策決定了建設(shè)項目沒有投資回報，建設(shè)資金最終依靠城市政府投入。地鐵、輕軌等城軌建設(shè)項目的基本設(shè)施部分，屬于一次性投資巨大、可以使用幾十年甚至上百年的市政大型工程，而建設(shè)期限一般只有3～5年，因此城軌建設(shè)項目不適合采取“攢錢建設(shè)”的模式，與個人住房采取按揭貸款“超前消費”的模式類似，城軌建設(shè)項目適合采取借錢“超前建設(shè)”的模式。在實踐中，各大城市為了解決項目施工期限相對較短而籌措項目建設(shè)資金時間相對較長的矛盾，一般都采取先由城軌企業(yè)融資進(jìn)行建設(shè)、再由城市政府給予城軌企業(yè)財政補貼(或授予城軌企業(yè)某些政府性資源的開發(fā)經(jīng)營權(quán)以獲得資金)償還債務(wù)，如:銀行貸款、發(fā)行債券、BT(build-transfer，建設(shè)—移交(回購))、BOT(buildoperate-transfer，建 設(shè)—經(jīng) 營—移 交)、PPP(public private partnership，公共民營合作制)等方式［3-4］。這種舉債“超前建設(shè)”的模式，符合城軌建設(shè)項目的特點和實際需要，對在項目建設(shè)期內(nèi)籌集足夠的建設(shè)資金、保證項目建設(shè)進(jìn)度發(fā)揮了重要的作用。

1.2 本金償還設(shè)置寬限期的償債方式存在較大弊端

現(xiàn)行城軌建設(shè)項目的債務(wù)償還方式，較多采取本金設(shè)置寬限期償還方式，有的債務(wù)設(shè)置的本金償還寬限期可以長達(dá)5～8年，存在較大的弊端。一是可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。本金寬限期太長，前屆政府只需具有支付利息的財政補貼能力，城軌企業(yè)即可進(jìn)行融資，而后屆政府償還本金的財政補貼能力卻是不確定的，城軌企業(yè)償還本金的資金來源沒有保障，極易產(chǎn)生“前屆政府舉債過度，后屆政府負(fù)擔(dān)過重”的現(xiàn)象，長此循環(huán)下去有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。二是可能增加安全隱患。本金寬限期太長，城市政府追求政績的投資沖動難以抑制，盲目攀比、倉促上馬，可能增加建設(shè)和運營的安全隱患。

1.3 建議償債方式改為本金按年分期償還方式

城軌企業(yè)的債務(wù)實際上是政府性債務(wù)，按照財政實行年度預(yù)算的特點，只有按年安排財政補貼作為償債資金來源，才能夠控制風(fēng)險和均衡負(fù)擔(dān)。近年來，城投類企業(yè)債券已采取從第3年開始按年分期償還本金的償債方式(相當(dāng)于本金寬限期僅為2年)，取得了一定效果。因此，建議城軌建設(shè)項目各類融資，均不再采取本金設(shè)置寬限期償還方式(以下簡稱“寬限期償還方式”)，改為實行本金按年分期償還方式(以下簡稱“分期償還方式”)，即不但利息要按年支付，本金也要按年分期償還。分期償還方式與個人住房按揭貸款的原理一樣，差別只是個人采取“月供”和“扣”工資的辦法，城軌企業(yè)采取“年供”和“扣”財政補貼的辦法。分期償還方式與寬限期償還方式相比，具有更強(qiáng)的約束性，有利于實現(xiàn)量力而行、控制風(fēng)險和均衡負(fù)擔(dān)，是安全、公平的投融資長效機(jī)制。

2 實行分期償還方式的必要性

2.1 分期償還方式具有更嚴(yán)格的制度規(guī)范約束性

建立城軌建設(shè)項目投融資長效機(jī)制的關(guān)鍵是建立債務(wù)償還長效機(jī)制，即本金按年分期償還方式。分期償還方式要求舉債人不但要有能力每年支付利息，還要有能力每年償還部分本金，具有更嚴(yán)格的制度規(guī)范約束性，融資行為將更加有序和持續(xù)。

2.2 分期償還方式具有更可靠的債務(wù)償還安全性

分期償還方式屬于存量法償債機(jī)制，是以現(xiàn)有存量的償債能力來確定舉債額度的，特別適用于舉債資金沒有投資回報的情況，具有更可靠的債務(wù)償還安全性，風(fēng)險較小。而寬限期償還方式則屬于增量法償債機(jī)制，是以未來增量的償債能力來確定舉債額度，往往極易估計樂觀，一旦財政補貼增長達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，就會捉襟見肘，風(fēng)險較大。

2.3 分期償還方式具有更合理的財政負(fù)擔(dān)公平性

城軌建設(shè)項目債務(wù)償還實行分期償還方式，均衡了年度財政負(fù)擔(dān)，可以有效避免因前屆政府舉債過度、后屆政府負(fù)擔(dān)過重而產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，具有更合理的財政負(fù)擔(dān)公平性。據(jù)了解，一些國家的城市政府因采取寬限期償還方式曾出現(xiàn)過債務(wù)危機(jī)。于是，他們總結(jié)了經(jīng)驗教訓(xùn)，已開始實行分期償還方式。預(yù)計今后公益性建設(shè)項目融資采取分期償還方式將會成為發(fā)展趨勢。如果把寬限期償還方式比喻為“前人借錢栽樹，后人掏錢乘涼”的話，則分期償還方式可以形容為在這副對聯(lián)的基礎(chǔ)上，再加一道橫批:“前人也掏錢”。

2.4 分期償還方式具有更可控的項目建設(shè)超前性

在利率確定的情況下，個人住房按揭貸款根據(jù)月供能力和貸款年限決定購買住房的面積。與此原理類似，城軌企業(yè)融資根據(jù)“年供”和舉債年限決定城軌建設(shè)項目的規(guī)模。因此，分期償還方式具有更可控的項目建設(shè)超前性，其內(nèi)在優(yōu)勢有利于實現(xiàn)量力而行，而寬限期償還方式則不易做到量力而行。2009年美國加利福尼亞州的市政債券危機(jī)事件說明，不顧收入的擴(kuò)大開支，過度寅吃卯糧的做法是不可取的，個人如此，政府也是如此［5］。

3 實行分期償還方式的配套措施

3.1 建立財政性補貼按年列入預(yù)算的財政制度

實行分期償還方式的基礎(chǔ)，是建立與其相適應(yīng)的財政制度，在債務(wù)存續(xù)期內(nèi)，將城軌建設(shè)項目每年償還本息所需的財政補貼，列入年度財政預(yù)算，使償債資金來源得到有效保障。換句話說，城軌企業(yè)以建設(shè)項目穩(wěn)定、均衡的年度財政補貼為支撐舉債，從而將“攢錢建設(shè)”模式轉(zhuǎn)化為“超前建設(shè)”模式。

3.2 加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付的力度

實行分期償還方式，一般不再允許城軌建設(shè)項目債務(wù)償還采取寬限期償還方式。但是，對于財政確有困難的城市，可以通過加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付加以解決。只有極個別特殊情況經(jīng)國家有關(guān)部門和上級財政部門批準(zhǔn)后，方可采取設(shè)置一定還本寬限期的償債方式。

3.3 適當(dāng)放寬舉債條件，盡量設(shè)置較長的債務(wù)期限

城軌建設(shè)項目債務(wù)償還實行分期償還方式，償債本息資金來源得到了保障，建議可適當(dāng)放寬舉債主體的融資財務(wù)條件，債務(wù)期限也盡可能設(shè)置長一些，以便在年供能力一定的情況下，分期償還的時間更長一些，融通的資金更多一些。但是，債務(wù)期限最長不超過建設(shè)項目設(shè)施設(shè)備的使用年限。

3.4 廣泛吸引社會資金，加大政府資源開發(fā)深度［6］

實行分期償還方式將更加有利于城軌建設(shè)項目吸引社會資金，有利于促進(jìn)節(jié)省投資、加強(qiáng)競爭、降低成本和提升服務(wù)，建議廣泛吸引社會資金參加城軌項目的建設(shè)。同時，建議加大政府資源的開發(fā)深度，包括土地資源綜合開發(fā)利用、地下空間及上蓋綜合開發(fā)利用等，以便籌集更多的建設(shè)資金。

3.5 增強(qiáng)投資者信心，增加融資規(guī)模

分期償還方式與寬限期償還方式相比雖然約束性更強(qiáng)，但融資規(guī)模不一定必然減少，只要運作得當(dāng)，就可以做到既防范風(fēng)險和均衡負(fù)擔(dān)，又保證融資規(guī)模。一是實行分期償還方式可以實現(xiàn)不斷舉債，只要有了新增建設(shè)資金，就可以進(jìn)行杠桿融資;二是實行分期償還方式可以消除投資者對建設(shè)項目償債能力的疑慮，增強(qiáng)投資信心，從而選擇較長的債務(wù)期限;三是實行分期償還方式可以考慮適當(dāng)降低資本金比例，增加年供能力以增加融資規(guī)模。

4 結(jié)語

城市軌道交通發(fā)展模式的目標(biāo)是:建設(shè)期政府投資，運營期自求平衡，即大體上做到城市政府承擔(dān)城軌建設(shè)項目的投入，城軌企業(yè)以票款、廣告、資產(chǎn)經(jīng)營等收入平衡運營費用支出。城市軌道交通建設(shè)項目舉債超前建設(shè)是必要的，但必須控制好超前建設(shè)的“度”，建議改“本金設(shè)置寬限期償債方式”為“本金按年分期償還方式”，并將其作為城市軌道交通建設(shè)項目債務(wù)償還的一項基本制度。同時，為其他一次性投資大、使用期限長的公益性建設(shè)項目融資提供借鑒。實行本金按年分期償還方式的難點是增加了“前人也掏錢”的要求，需要各方面取得共識。

［1］中國城市軌道交通年度報告課題組.中國城市軌道交通年度報告2011［M］.北京:北京交通大學(xué)出版社，2012.

［2］中國城市軌道交通協(xié)會信息［C］.北京:中國城市軌道交通協(xié)會，2013.

［3］徐幼銘.我國地鐵融資現(xiàn)狀及建議［J］.都市快軌交通，2010，23(3):28-31.

［4］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［5］藍(lán)慶新.美國加州政府陷入破產(chǎn)危機(jī)［J］.新財經(jīng)，2009(8):91-93.

［6］田振清.北京城市軌道交通投融資模式實證研究［J］.都市快軌交通，2012，25(5):9-12.