大連市發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)法制建設(shè)問題探究

尹 翀

(1.遼寧師范大學 法學院，遼寧 大連 116029;2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

2013年4月25日十二屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)，并將于2013年10月1日開始實施。該法的制定和實施，是中國旅游業(yè)發(fā)展中的重要里程碑，為我國各地區(qū)旅游法制建設(shè)的完善提供了綱領(lǐng)依據(jù)。為了大連市旅游業(yè)“十二五”規(guī)劃發(fā)展目標的最終實現(xiàn)，大連市應(yīng)以貫徹實施《旅游法》為契機，全面提高依法興旅和依法治旅的水平，以保障大連市旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，加快推動大連市現(xiàn)代旅游業(yè)法制建設(shè)進程。

一、大連市發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)與旅游立法現(xiàn)狀

現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展離不開旅游立法的規(guī)范、引導和保障，而旅游法規(guī)的建設(shè)必須依據(jù)大連旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展的實際情況而定。

1.大連市發(fā)展現(xiàn)代旅游服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

大連具有發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)顯著的地理與環(huán)境優(yōu)勢。山、海、島、溫泉、文物建筑、廣場等資源同時擁有，使大連成為一個廣受國內(nèi)外旅游者歡迎的旅游城市。但是大連發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的壓力也很大。從國外來看，一百多個國家和地區(qū)已把旅游業(yè)列入21世紀支柱產(chǎn)業(yè);從國內(nèi)層面看，我國也有幾十個省、自治區(qū)、直轄市分別把旅游業(yè)列為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，實施政府主導的旅游超前發(fā)展戰(zhàn)略。這就使大連市旅游業(yè)同時面臨激烈的國外與國內(nèi)市場競爭。隨著哈大高鐵的開通，旅游者能夠快速地、高密度地在較短時間內(nèi)進出大連，這就使大連市各景點景區(qū)、餐飲業(yè)、旅館業(yè)壓力加大，區(qū)域間旅游業(yè)競爭加劇。而大連市自身旅游資源受季節(jié)影響較大，存在季節(jié)性旅游淡季的劣勢［1］，并且存在旅游業(yè)的服務(wù)水平不高、旅游從業(yè)人員的素質(zhì)有待提高等問題。旅游市場秩序也比較混亂，對旅游消費者權(quán)益的保護有待加強。這些問題必須要有全面的、能夠有效覆蓋大連旅游市場的地方旅游法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)范，才能真正解決。也就是說，大連現(xiàn)代旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展必須要有完善的地方旅游法律制度相配套，才能有效地解決實踐中存在的問題，并在國內(nèi)外旅游市場競爭中立于不敗之地。

2.大連市旅游立法現(xiàn)狀

大連市發(fā)展旅游業(yè)現(xiàn)有的相關(guān)地方法律規(guī)章制度主要有《大連市旅游局行政處罰自由裁量權(quán)指導標準》《大連市旅行社分支機構(gòu)設(shè)立與變更程序》《大連市旅行社分支機構(gòu)管理辦法》《大連市風景名勝區(qū)條例(2011修訂)》《大連市城市公園管理辦法(2008修正)》《大連市旅館業(yè)治安管理規(guī)定(2008修正)》《大連市環(huán)境保護條例(2011修訂)》《大連市不可移動文物保護條例》《大連市旅游發(fā)展專項資金管理暫行辦法》《大連市旅游公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等。雖然有十多部，但仍不難看出，離完善的、現(xiàn)代化的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的大連市地方旅游法制的最終形成還有很大差距。

(1)大連市旅游基本法的缺位。尚未出臺與發(fā)展現(xiàn)代旅游服務(wù)業(yè)相配套的、體現(xiàn)地方特色的綜合性法律。因此，不能對大連現(xiàn)代旅游業(yè)的有序、長期、穩(wěn)定發(fā)展提供全面的、綱領(lǐng)性的指導，也無法完成對已出臺的旅游業(yè)相關(guān)配套法律規(guī)范文件的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，進而影響其他相關(guān)配套法律規(guī)范文件的出臺，不利于全面的、協(xié)調(diào)的、完善的大連市旅游法律制度的形成。另外，法律規(guī)范層次較低，對旅游業(yè)的規(guī)范多以地方性政府與部門的規(guī)范性文件為主。

(2)規(guī)范大連旅游市場秩序與旅游市場主體的立法存在缺陷。部分法規(guī)缺乏透明度，影響與國際接軌;有的規(guī)則設(shè)定不足，不能全面規(guī)范旅游市場競爭秩序;有些法規(guī)條文可操作性差，散見于其他地方性法規(guī)中，未能突出大連旅游市場秩序的特色。關(guān)于導游人員、旅行社、旅館業(yè)、飯店業(yè)的專門地方立法，較之國內(nèi)其他旅游業(yè)發(fā)達地區(qū)的此類立法存在著法規(guī)嚴重缺失的情況。

(3)大連旅游資源和旅游環(huán)境開發(fā)與保護的專項立法缺失。例如大連市海岸線綿長，但尚缺海岸帶開發(fā)利用與保護條例等;海島是旅游方面的一個重要資源，關(guān)于海島資源的專項立法也尚未出臺。

在大連發(fā)展現(xiàn)代旅游服務(wù)業(yè)的進程中，大連市旅游相關(guān)法律規(guī)范的缺失，已經(jīng)影響到大連市旅游業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

3.制定和完善大連市旅游法律制度的必要性

通過完善的旅游立法可以將大連市相關(guān)旅游業(yè)政策規(guī)章文件轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，賦予其法的權(quán)威性，增強對政策穩(wěn)定性的預(yù)期，是在國際化、法制化和市場化大背景下貫徹落實政策所必需的。地方性立法針對性強，能夠針對本地方的實際情況進行規(guī)范與調(diào)整，區(qū)別于國家立法的宏觀調(diào)整與規(guī)范，能真正有利于促進、發(fā)展與保障本地方的旅游業(yè)。上面已經(jīng)分析過，大連是一個半島城市，有自己的資源與地理特點，只有針對這些特色與優(yōu)勢進行旅游專項立法與調(diào)整，才能更準確地滿足保護旅游資源、規(guī)范旅游市場秩序、保障和平衡旅游者和旅游經(jīng)營者權(quán)益的要求。因此，即使在有國家以及省級旅游立法的情況下，建設(shè)與完善大連市旅游業(yè)法律制度仍然成為加快大連市現(xiàn)代化旅游業(yè)發(fā)展的必需。

二、國外旅游發(fā)達國家與地區(qū)有關(guān)旅游基本法立法經(jīng)驗的借鑒

通過旅游立法保護旅游者權(quán)益，支持旅游資源開發(fā)，保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國外一些旅游發(fā)達國家發(fā)展旅游業(yè)的成功經(jīng)驗和重要手段。鑒于大連市尚未出臺具有自身特色的旅游基本法，以下擬重點對幾個有代表性的旅游大國的旅游基本法進行對比、分析。

1.立法模式

參考旅游業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)的立法模式，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)都制定了旅游基本法，以明確發(fā)展旅游業(yè)的目標和宗旨、旅游活動中各主體的權(quán)利義務(wù)、旅游資源開發(fā)與保護以及旅游相關(guān)各單位之間的協(xié)調(diào)等內(nèi)容;同時，輔以各旅游單項法規(guī)來具體規(guī)定某一領(lǐng)域的事項。這就形成了以旅游基本法為主、旅游單項法為輔的旅游立法體制。在這種立法模式下，旅游基本法制定后，諸如旅店、餐飲、旅游景點(區(qū))等相關(guān)旅游方面，就可據(jù)以制定相配套的單行法律法規(guī)。目前，大多數(shù)旅游發(fā)達國家與地區(qū)采取的是這種立法模式，紛紛制定了本國與本地區(qū)的旅游基本法，如美國的《全國旅游政策法》、英國的《英國旅游發(fā)展法》、日本的《日本旅游基本法》等。

2.旅游基本法的內(nèi)容安排

綜觀美國、英國、日本等幾個有代表性的旅游大國的旅游基本法的文本架構(gòu)，主要涉及以下幾個方面內(nèi)容:

(1)旅游發(fā)展的根本目標與宗旨。旅游業(yè)發(fā)展目標與宗旨的確定是旅游基本法的首要任務(wù)，也是對本國或本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展基調(diào)的設(shè)定。例如，日本旅游基本法確定的政策目標是，發(fā)展國際旅游并普及正常的國民觀光旅游，加強國際友好，發(fā)展國民經(jīng)濟，提高國民生活水平和幫助改變?nèi)毡靖鱾€地區(qū)之間存在的各種差距。［2］美國聯(lián)邦政府則重視旅游和娛樂及與之相關(guān)領(lǐng)域的鼓勵、發(fā)展與協(xié)調(diào)。巴西作為發(fā)展中國家，其旅游業(yè)發(fā)展的根本宗旨與原則設(shè)定為必須有利于國家的經(jīng)濟發(fā)展，在此前提下，制定協(xié)調(diào)性和鼓勵性的條例。

(2)旅游促進與發(fā)展。為了促進與發(fā)展旅游，各國普遍傾向于從資金方面進行規(guī)定，如財政資金的來源安排和投入方式、貸款的提供等。美國規(guī)定，專門設(shè)立非營利的“美國旅行游覽發(fā)展公司”，并在每一財政年度，由聯(lián)邦政府向其提供經(jīng)費來資助其各項活動，以促進旅游業(yè)發(fā)展。在墨西哥，專門對如何促進旅游客源的增加與旅游產(chǎn)品的開發(fā)作出了規(guī)定，并通過靈活采用發(fā)行證券的方式設(shè)立旅游發(fā)展基金以促進旅游業(yè)的發(fā)展。英國規(guī)定對旅館業(yè)發(fā)展提供資助金與貸款。巴西則規(guī)定，巴西旅游公司將擁有由聯(lián)邦政府通過捐款和特別信貸籌措其總額為五百億雷亞爾的資本。［3］

(3)旅游規(guī)劃與旅游資源保護和開發(fā)。各旅游發(fā)達國家普遍重視旅游規(guī)劃的制定與資源保護。旅游發(fā)展目標的實現(xiàn)離不開旅游發(fā)展規(guī)劃的制定，有效的旅游發(fā)展規(guī)劃是旅游業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)的根本保證。如美國旅游基本法中的旅游規(guī)劃側(cè)重合理地、科學地協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州、地區(qū)之間的關(guān)系，協(xié)同保護與利用旅游資源，貫徹旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。墨西哥旅游基本法的“旅游規(guī)劃與安排”一章，既規(guī)定了創(chuàng)造、保存、改進、保護并利用全國旅游資源的總原則，又確定了符合其國家旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與目標的總體規(guī)劃，使得國家旅游事業(yè)能夠合理、有序地發(fā)展。而日本則針對其旅游發(fā)展目標從八個方面確定了其旅游發(fā)展規(guī)劃。

(4)旅游行政監(jiān)管與協(xié)調(diào)。旅游活動中涉及景點、住宿、飲食、運輸、環(huán)境衛(wèi)生、資源開發(fā)與管理等多方面問題，必然也涉及多部門的協(xié)調(diào)監(jiān)管。首先應(yīng)對旅游行政部門監(jiān)管的作用與權(quán)限作明確規(guī)定。其次，應(yīng)對各行政主管部門的分工與協(xié)作明確責任。如美國建立了“全國旅游政策委員會”，在有關(guān)娛樂和國家文物古跡資源的政策、計劃等方面，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門、各機構(gòu)和其他單位的主要機關(guān)。［4］

(5)旅游活動中各主體的權(quán)利與義務(wù)。對于各類旅游企業(yè)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，各國各地區(qū)情況不同，存在差異，但一般都在其基本法中明確了各旅游企業(yè)的設(shè)立、經(jīng)營范圍、行為規(guī)范等。對于旅游者的權(quán)利與義務(wù)，從各國規(guī)定考察，旅游者合法權(quán)益一般包括旅游者的知情權(quán)、人身安全權(quán)、財產(chǎn)安全權(quán)、自主選擇旅行權(quán)、索賠權(quán)、尋求法律保護權(quán)、享受服務(wù)權(quán)、殘疾人享有旅游便利權(quán)等。旅游者享有權(quán)利的同時也承擔相應(yīng)的義務(wù)，如不得損害其他公民、旅游活動主體的合法權(quán)益的義務(wù)。

(6)法律責任。當旅游活動中的主體不能依法履行義務(wù)時，就必然要接受相應(yīng)的法律制裁。為了保證旅游基本法被有效執(zhí)行與遵守，多數(shù)國家在其旅游基本法中規(guī)定了法律責任一章，盡管章節(jié)名稱有差異。如《韓國旅游事業(yè)振興法》的第五章以“罰則”為名稱，規(guī)定了不履行法律義務(wù)的后果。

三、制定與完善大連市現(xiàn)代旅游法律制度的構(gòu)想

如香港、北京、上海等中國旅游發(fā)達城市，大都已建立了一套相對比較完備的旅游法律制度，并在促進地方旅游業(yè)發(fā)展中起到了積極的作用。這些對大連市旅游法制建設(shè)提供了良好的參照范本。在借鑒國內(nèi)外旅游立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以促進大連市旅游業(yè)的健康有序發(fā)展為目標，大連市現(xiàn)代旅游業(yè)立法應(yīng)著重考慮以下幾個方面:

(一)樹立正確的立法理念

面對國際旅游的發(fā)展、經(jīng)濟全球化的現(xiàn)狀與我國已加入世界貿(mào)易組織的實際情況，大連市旅游業(yè)發(fā)展要樹立國際化的立法觀念。在立法時，要注意遵守與利用WTO規(guī)則，以有利于大連市旅游業(yè)發(fā)展的國際化與現(xiàn)代化。要與國際旅游發(fā)達國家接軌，借鑒國際上先進的旅游法律制度，立足國情、省情、市情加以移植，為我所用。同時，在立法中樹立法治理念，就必須要有一個全面、周詳?shù)姆梢?guī)范體系，要求對各類配套的法律法規(guī)進行細化，使其具有可實施性，以期更有效地以法來規(guī)范各類行為，調(diào)節(jié)、平衡現(xiàn)實旅游活動中產(chǎn)生的各種關(guān)系。［5］

(二)合理科學地確定立法框架

結(jié)合國際成功立法模式，根據(jù)大連市旅游業(yè)系統(tǒng)化發(fā)展需求，大體上可以將旅游業(yè)立法項目分為兩類:旅游業(yè)綜合性、基礎(chǔ)性法規(guī)與促進和保障旅游業(yè)發(fā)展的專門性單項法規(guī)。在制定了大連市旅游基本法后，再根據(jù)旅游基本法的指導性規(guī)則，協(xié)調(diào)制定或完善旅行社、餐飲業(yè)、酒店、景區(qū)景點、導游、旅游交通運輸、海島旅游開發(fā)與保護等方面法規(guī)，使綱領(lǐng)性基本法與各個單項專門法規(guī)相配套相協(xié)調(diào)，能覆蓋大連市旅游業(yè)發(fā)展的各個主要方面。

(三)對大連市旅游基本法內(nèi)容結(jié)構(gòu)的設(shè)想

大連旅游基本法的設(shè)置應(yīng)主要考慮以下方面:

1.法規(guī)名稱

在這方面，《上海市旅游條例》與《北京市旅游管理條例》的名稱比較有代表性。分別名為“旅游條例”和“旅游管理條例”的上海和北京的地方綜合性旅游法規(guī)，它們的確體現(xiàn)了兩種不同的立法指導思想和政府角色模式。上海是一種以促進為主、管理為輔的模式，北京是管理與促進并重的模式，基本上轉(zhuǎn)變了旅游業(yè)發(fā)展初期管理為主、促進為輔的狀態(tài)。［6］近些年來，我國各地方的旅游基本法規(guī)大都以“旅游條例”命名，鑒于此，建議大連市基本法也以“旅游條例”命名，即“大連市旅游條例”。

2.文本結(jié)構(gòu)安排

結(jié)合上文分析與上海、北京、遼寧、四川、青島、海南等地方的旅游基本法的特點，大連旅游基本法從文本結(jié)構(gòu)上也應(yīng)從以下幾個方面考慮設(shè)置:

(1)總則。這部分一般應(yīng)包括大連發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的根本目標、宗旨、基本原則以及該法的適用范圍等內(nèi)容。經(jīng)過比較，我國《旅游法》以及各地方旅游法規(guī)的立法目的與宗旨大致相同，一般都包括保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益、規(guī)范旅游市場秩序、保護和合理利用旅游資源、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展等四個方面。根據(jù)大連市的實際情況，建議應(yīng)該在總則部分增加“促進大連市旅游相關(guān)領(lǐng)域協(xié)調(diào)與發(fā)展”的目標與宗旨，為相關(guān)旅游領(lǐng)域?qū)ｉT性法規(guī)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一提供依據(jù)，減少相互矛盾、內(nèi)容不一致等現(xiàn)象，進而使各相關(guān)旅游行政部門共同協(xié)調(diào)、順暢、有序地開發(fā)旅游資源、管理旅游活動。在適用范圍方面，一般都限定為對在本行政區(qū)域內(nèi)進行旅游活動與監(jiān)管的組織與個人適用。

(2)旅游促進與發(fā)展。本章應(yīng)根據(jù)大連市總體旅游發(fā)展規(guī)劃，對大連市具有地方特色的具體旅游項目編制宏觀發(fā)展促進措施，如海島游、采摘游、溫泉游、海洋游、森林游等方面需給出指導性規(guī)定。還可參照國外經(jīng)驗，對財政資金的來源與投入、貸款援助、稅費優(yōu)惠等方面給予規(guī)定，以促進旅游事業(yè)的快速發(fā)展。

(3)旅游規(guī)劃與旅游資源。實施旅游規(guī)劃才可以真正落實旅游資源的保護、合理開發(fā)利用以及旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)旅游資源經(jīng)濟價值、社會文化價值和生態(tài)價值的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。建議本章應(yīng)分為兩個方面:一方面是確定全市旅游活動的規(guī)劃，使地區(qū)旅游發(fā)展合理化，并應(yīng)確定預(yù)算安排的原則。應(yīng)規(guī)定旅游規(guī)劃的公示，以征求公眾意見。在制定具體規(guī)劃時，日本的相關(guān)規(guī)定可以借鑒。例如日本關(guān)于緩解旅游觀光客短期內(nèi)過度集中在旅游景區(qū)、旅店入住難等問題的規(guī)劃。哈大高鐵開通后，大連旅游業(yè)旅客短期內(nèi)過度集中等問題加劇，在制定大連市旅游規(guī)劃時，這是一個不得不考慮解決的方面。另一方面要制定利用與保護旅游資源的基本原則，科學地協(xié)調(diào)旅游資源開發(fā)利用中的各種關(guān)系，使旅游業(yè)可以持續(xù)發(fā)展。

(4)旅游經(jīng)營。參考上海、四川的做法，建議本章要最大限度地包括旅游活動中的經(jīng)營者，將其納入到有法可依的范疇。應(yīng)從旅行社、導游、旅游景區(qū)、旅游客運、旅游飯店旅店、旅游購物場所等幾個方面進行規(guī)范。如果條件允許，要盡可能地體現(xiàn)立法前瞻性，把網(wǎng)絡(luò)旅游、旅游信息服務(wù)等內(nèi)容也納入其中。

(5)旅游者的權(quán)利與義務(wù)。從各國規(guī)定考察，本章也應(yīng)具體規(guī)定旅游者享有旅游活動知情權(quán)、人身安全權(quán)、財產(chǎn)安全權(quán)、自主選擇旅行權(quán)、索賠權(quán)、尋求法律保護權(quán)、享受服務(wù)權(quán)、殘疾人旅游便利權(quán)等。享有權(quán)利的同時也應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)。在這一點上，國內(nèi)各省、市旅游基本法規(guī)定大致相同。

在文本的最后部分，大多地方性法規(guī)涉及了旅游監(jiān)督管理、法律責任和附則，部分省份還專門設(shè)置了“旅游安全”與“旅游行業(yè)協(xié)會的總體性規(guī)定”一章。在旅游監(jiān)督管理方面，可以參照《北京市旅游管理條例》的規(guī)定，主要對政府主管部門的作用與權(quán)限等進行規(guī)定。在法律責任方面，我國地方綜合性旅游法規(guī)多數(shù)重行政責任、輕民事責任，大連市旅游立法時要注意此問題。有關(guān)罰款金額的確定還要考慮到本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

(四)制定與基本法配套的旅游專門單項法，完善大連市旅游法律制度

如上所述，大連市目前在旅行社、旅店、飯店、旅游景點、旅游環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域大都存在立法空白或不完善。建議在出臺大連市旅游基本法后，依照旅游基本法的指導性規(guī)定，應(yīng)相繼出臺“大連市旅行社管理辦法”、“大連市旅館業(yè)管理辦法”、“大連市導游人員管理辦法”等規(guī)定。并應(yīng)針對具有大連旅游特色的重點項目，出臺專門法律規(guī)章，如有關(guān)“國際會議促進”、“國際旅游溫泉文化建設(shè)與保護”、“海島開發(fā)與保護”、“海岸開發(fā)與保護”等方面的規(guī)定。

總之，為了大連現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)，解決大連旅游市場中存在的問題，協(xié)調(diào)發(fā)展大連旅游業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，建議參照海南做法，制定一個“大連市旅游立法專項計劃”。在計劃中，應(yīng)優(yōu)先考慮制定并頒布“大連旅游條例”，將未來大連市旅游整體規(guī)劃確定下來并具體化。然后根據(jù)基本法的總體指導，逐漸有序地制定旅游單項法規(guī)，同時修改現(xiàn)有法規(guī)，最終形成一個以基本法為主導、其他單項法律規(guī)章協(xié)調(diào)規(guī)范的大連現(xiàn)代旅游法律制度。

［1］大連市社科聯(lián)(院)，大連市旅游局課題組.大連發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的研究報告［EB/OL］.(2010－05－25)［2012－11 － 28］.http://www.dlss.cn/ContentDetail.aspx?ArticleId=1203＆CategoryId=53.

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