國外公眾全過程參與政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)及啟示

姜秀敏，劉光遠(yuǎn)，韓 穎(大連海事大學(xué) 公共管理與人文學(xué)院，遼寧 大連 116026)

國外公眾全過程參與政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)及啟示

姜秀敏，劉光遠(yuǎn)，韓 穎
(大連海事大學(xué) 公共管理與人文學(xué)院，遼寧 大連 116026)

國外一些國家在公眾參與政府績效管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府績效實(shí)施起到了很好的監(jiān)督效果。通過對(duì)美國、英國和印度三個(gè)國家公眾參與政府績效管理尤其是績效評(píng)估方式的闡述，發(fā)現(xiàn)國外政府績效管理活動(dòng)呈現(xiàn)出內(nèi)向型向外向型發(fā)展的趨勢，公眾利益的滿足、公眾全過程參與、績效實(shí)施過程公開等有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。中國政府績效管理應(yīng)始終堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)公眾、政府、民間機(jī)構(gòu)之間的溝通與合作，政府應(yīng)注重績效信息向公眾發(fā)布與公開，公眾滿意度調(diào)查內(nèi)容要全面、貼近生活，政府應(yīng)關(guān)注績效改進(jìn)而非機(jī)構(gòu)間的得分或排名。

公眾；全過程參與；政府績效；績效管理

政府績效管理運(yùn)動(dòng)開始于20世紀(jì)七八十年代的西方國家，豐富的政府績效管理理論和成熟的實(shí)踐，使得西方發(fā)達(dá)國家公眾在參與政府績效管理活動(dòng)中表現(xiàn)出一定的廣度和深度，而許多發(fā)展中國家也在政府行政改革的浪潮中探索具有適應(yīng)自身特點(diǎn)的公眾參與政府績效管理模式。本文試圖通過對(duì)國外公眾參與政府績效管理實(shí)踐的總結(jié)和分析，探究我國公眾全過程參與政府績效管理的路徑。

一、公眾參與政府績效管理的基本理論依據(jù)

在西方，公眾全過程參與政府績效管理實(shí)踐是有其基本理論作為支撐的，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1．西方新公共行政理論中的公眾參與觀點(diǎn)

20世紀(jì)四五十年代，隨著對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的深入批判，學(xué)術(shù)界形成了一個(gè)新的公共行政學(xué)派——新公共行政學(xué)派。

新公共行政在社會(huì)公平和人權(quán)價(jià)值方面進(jìn)行了更多的關(guān)注，可以說對(duì)傳統(tǒng)行政價(jià)值進(jìn)行了徹底的反思和批判。新公共行政以“公共性”為出發(fā)點(diǎn)，主張?jiān)趯?shí)現(xiàn)效率的同時(shí)，追求社會(huì)公平，有效控制和把握行政自由裁量權(quán)，使其更好地解決社會(huì)問題。新公共行政理論同時(shí)強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平必須民主行政，構(gòu)建民主型政府。而民主行政必須要注重社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性、責(zé)任性和參與等方面的價(jià)值問題，而公民參與是民主行政的主要內(nèi)容。新公共行政理論提倡和鼓勵(lì)公眾廣泛參與社會(huì)公共事務(wù)，其參與形式可以以個(gè)體為單位也可以形成集體的形式參與，其目的在于使公共行政能夠及時(shí)、準(zhǔn)確響應(yīng)公眾呼聲。

2．西方新公共管理理論中的公眾參與觀點(diǎn)

新公共管理倡導(dǎo)“顧客導(dǎo)向”，即政府將公眾視為顧客，為其提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共部門作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，要參與到與其他私人企業(yè)的競爭中來，打破原來的壟斷性地位，接收公眾作為顧客這一消費(fèi)者的檢驗(yàn)，公眾可以根據(jù)自己的意愿來選擇公共產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)象，從而打破之前作為唯一提供者的政府忽視公眾需求的狀況。

蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出了參與式政府模式，這種模式實(shí)現(xiàn)了政府管理方式由“統(tǒng)治型”向“治理型”的轉(zhuǎn)化。在這種模式下，政府不是唯一的公共管理主體，而是有許多自治性或半自治性的機(jī)構(gòu)也來充當(dāng)公共管理的主體。另外，參與式政府模式理論更加強(qiáng)調(diào)在公共管理過程中實(shí)現(xiàn)民主化、公開化，強(qiáng)調(diào)公眾參與的廣度和深度。

3．西方新公共服務(wù)理論中的公眾參與觀點(diǎn)

針對(duì)新公共管理理論中的企業(yè)家政府理論缺陷的批判，在此基礎(chǔ)上，以羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者形成了一種新的公共行政理論體系，即新公共服務(wù)理論。所謂“新公共服務(wù)”指的是“關(guān)于國內(nèi)公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念”。[1]登哈特在《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》一書中，圍繞以公民為治理系統(tǒng)中心這一新公共服務(wù)的觀點(diǎn)，對(duì)政府角色的轉(zhuǎn)變提出了以下基本觀點(diǎn)：一是政府的職能是服務(wù)，公務(wù)員最重要的角色是幫助公民表達(dá)并滿足他們的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展；二是公共利益是公共管理的目標(biāo)而非副產(chǎn)品；三是在公共目標(biāo)制定上要有戰(zhàn)略性，在目標(biāo)施行上要具有民主性；四是為公民服務(wù)；五是公共部門的責(zé)任復(fù)雜而不簡單；六是公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要；七是要重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。

二、國外公眾參與政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)

本文選取美國、英國兩個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家印度作為典型事例，來分析國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國產(chǎn)生的啟示。

1.美國愛阿華州“群眾首創(chuàng)的績效評(píng)估”項(xiàng)目實(shí)踐

2001年，艾爾弗雷德·P·斯隆基金會(huì)在美國愛阿華州資助了一個(gè)為期3年的名為“群眾首創(chuàng)的績效評(píng)估(CIPA)”的項(xiàng)目，該項(xiàng)目與傳統(tǒng)績效評(píng)估的不同之處在于：一是強(qiáng)調(diào)群眾、公務(wù)員和管理者之間的合作；二是強(qiáng)調(diào)群眾在績效評(píng)估中的作用；三是強(qiáng)調(diào)績效評(píng)估結(jié)果的公眾普及以保持政府的責(zé)任感。

愛阿華州的CIPA項(xiàng)目具有完善的公眾參與評(píng)估體系，公眾不是孤立地參與某一待評(píng)估項(xiàng)目，而是由公眾根據(jù)不同的階段主導(dǎo)實(shí)施不同的工作，從而構(gòu)成了一個(gè)完整的公眾全過程參與的政府績效評(píng)估體系。CIPA項(xiàng)目的具體實(shí)施體系如下：(1)組建評(píng)估小組，每個(gè)參加的城市都成立了“群眾績效小組”，成員主要是來自不同背景的群眾，還會(huì)有一兩名公務(wù)員代表和一名市議會(huì)成員；(2)選擇評(píng)估領(lǐng)域；(3)征詢公眾對(duì)評(píng)估領(lǐng)域的偏好和需求；(4)確定公眾導(dǎo)向的政府績效評(píng)估項(xiàng)目，由“群眾績效小組”確定所要評(píng)估的公共服務(wù)中的“關(guān)鍵因素”；(5)以公共服務(wù)中的“關(guān)鍵因素”為基礎(chǔ)，形成一套有效的和易于群眾理解的評(píng)估指標(biāo)；(6)計(jì)算政府績效評(píng)估的預(yù)算；(7)相關(guān)部門采用諸如民意調(diào)查等必要手段收集績效數(shù)據(jù)；(8)將績效評(píng)估結(jié)果報(bào)告給績效小組、市議會(huì)和公眾；(9)規(guī)范公眾評(píng)估小組及預(yù)算程序；(10)擴(kuò)展CIPA到其他公共服務(wù)領(lǐng)域；(11)基于公眾發(fā)起的政府績效評(píng)估確立政府績效標(biāo)桿；(12)整個(gè)評(píng)估項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。[2]101-121由此可見，美國愛阿華州想要通過建立一種科學(xué)、可持續(xù)的績效評(píng)估體系來確保公眾參與的持續(xù)性。

美國愛阿華州的CIPA項(xiàng)目根據(jù)不同城市市民關(guān)注的不同重點(diǎn)分別設(shè)定了評(píng)估的范圍，評(píng)估內(nèi)容更貼近公眾生活，強(qiáng)調(diào)對(duì)與當(dāng)?shù)毓娗猩砝婢o密聯(lián)系的公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，主要包括：(1)城市垃圾收集；(2)治安；(3)噪音控制；(4)有害氣體控制；(5)犯罪；(6)有害生物控制；(7)毒品控制；(8)非法傾倒；(9)公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)；(10)交通；(11)其他。[3]

由于愛阿華州的CIPA項(xiàng)目是在公眾的全過程主導(dǎo)下開展的，因此特別對(duì)公眾最關(guān)注的最直接的許多社會(huì)民生問題予以關(guān)注，讓公眾選擇并且評(píng)估自己最希望評(píng)估的內(nèi)容是激發(fā)公眾參與政府績效評(píng)估熱情、實(shí)現(xiàn)公眾有效參與的重要保證。

2.英國公眾參與政府績效管理實(shí)踐

英國在公眾參與政府績效管理活動(dòng)中十分關(guān)注最優(yōu)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)問題。最優(yōu)價(jià)值實(shí)質(zhì)是指在政府績效管理過程中，如何對(duì)公眾利益進(jìn)行確認(rèn)和價(jià)值整合。在英國，這種最優(yōu)價(jià)值體現(xiàn)在政府對(duì)公共服務(wù)的3E追求上，即經(jīng)濟(jì)、效率、效益。最優(yōu)價(jià)值方法被應(yīng)用到地方當(dāng)局的各類公共服務(wù)中，其職責(zé)是要對(duì)作為納稅人和用戶的公眾負(fù)責(zé)。而這種最優(yōu)價(jià)值的起源可以追溯至英國撒切爾政府和梅杰政府的兩次創(chuàng)新舉措，這也是英國公民作為績效評(píng)估主體實(shí)質(zhì)性介入到英國政府績效評(píng)估的過程，即公民憲章運(yùn)動(dòng)和競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)。

公民憲章運(yùn)動(dòng)和競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，與之前改革最大的不同是把市場和競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)中來，用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，通過公開承諾的方式，在缺乏競爭的壟斷性公共服務(wù)部門中引入激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。[4]根據(jù)公民憲章運(yùn)動(dòng)的要求，全國各公共服務(wù)系統(tǒng)頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中都明確提出了顧客滿意率。公民憲章為服務(wù)對(duì)象提供了審視公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也意味著政府試圖從使用者而不只是從管理者的角度來評(píng)價(jià)政府服務(wù)。從公民憲章開始，英國政府績效評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)也從內(nèi)部轉(zhuǎn)向了外部。1997年布萊爾政府上臺(tái)以后，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率、資金的價(jià)值和顧客導(dǎo)向。1998年6月，新政府在經(jīng)過廣泛的咨詢、調(diào)查以后，將公民憲章更名為“服務(wù)第一”(Service First),并且還成立了“公民評(píng)審小組”(People’s Panel)。公民評(píng)議小組主要負(fù)責(zé)民意調(diào)查，以保證公民對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量反饋的信息的公正、可靠和量化。

3.印度的公民報(bào)告卡

如果說美國和英國的實(shí)踐代表了西方文化下發(fā)達(dá)國家公眾參與政府績效評(píng)估的不同模式，那么印度的公民報(bào)告卡則是發(fā)展中國家開展公眾評(píng)估政府績效的典范。公民報(bào)告卡是由印度一家民間非營利組織——公共事務(wù)中心在1994年開發(fā)出來的，雖然目前在印度還沒有廣泛推開，但已于1994年、1999年、2003年在印度班加羅爾市進(jìn)行了三次評(píng)估。通過公眾參與的公共服務(wù)評(píng)估活動(dòng)，大大促進(jìn)了地方政府部門服務(wù)質(zhì)量的提高和群眾對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。

公民報(bào)告卡活動(dòng)的基本步驟如下：首先確定范圍和評(píng)估的目的，其次是涉及調(diào)查問卷，然后進(jìn)行抽樣和民意調(diào)查，接下來分析數(shù)據(jù)，發(fā)布評(píng)估結(jié)果。

公民報(bào)告卡的評(píng)估內(nèi)容主要包括群眾對(duì)當(dāng)?shù)毓诧嬘盟㈦娏?、通信、公共教育、公共保健設(shè)施、公共衛(wèi)生、環(huán)境、交通和社會(huì)治安等公共服務(wù)的滿意程度。該評(píng)價(jià)又分三個(gè)層面：一是公民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施可獲得性和服務(wù)質(zhì)量的反饋；二是用戶有關(guān)問題解決措施的反饋；三是有關(guān)隱藏成本的用戶反饋。

印度公民報(bào)告卡的作用在于通過公民報(bào)告卡將公共服務(wù)的決策者、服務(wù)的提供者與用戶聯(lián)系起來，而且可以改善印度地方政府的問責(zé)性，促進(jìn)地方政府績效的提高。因此，該評(píng)估方法被認(rèn)為是一種促進(jìn)政府問責(zé)的民意反饋機(jī)制。[2]65-69

三、國外公眾參與政府績效管理對(duì)中國的啟示

通過上述對(duì)美國、英國和印度三個(gè)國家公眾參與政府績效管理尤其是績效評(píng)估方式的闡述和分析，結(jié)合其他國家在這一領(lǐng)域的相關(guān)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，國外政府績效管理活動(dòng)呈現(xiàn)出內(nèi)向型向外向型發(fā)展的趨勢，公眾利益的滿足、公眾全過程參與、績效實(shí)施過程公開等都成為我國值得借鑒和予以參考的有益經(jīng)驗(yàn)。

1．政府績效管理始終堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”

從國外政府績效管理的實(shí)踐來看，政府績效管理始終堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”、“結(jié)果導(dǎo)向”，政府績效管理的目的是回應(yīng)公眾的多樣性需求，回應(yīng)公眾一個(gè)高績效、低成本的政府的需求。因此，從一開始，政府績效管理實(shí)施的過程中，政府始終強(qiáng)調(diào)自身的責(zé)任，試圖建立起政府與公眾之間的相互信任的良好關(guān)系，重視對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度，并及時(shí)地將政府績效管理取得的成就和存在的問題向公眾予以公開和發(fā)布。英國的“服務(wù)第一”理念，對(duì)政府職能予以了重新定位，政府是公共產(chǎn)品的提供者和服務(wù)人，公眾是顧客，政府的一切活動(dòng)要以顧客滿意度的提升為改進(jìn)的目標(biāo)，服務(wù)不到位，公眾不滿意，政府的工作就算失效，績效管理就會(huì)面臨低效率的境地。這種在績效管理過程中始終堅(jiān)持顧客第一、服務(wù)第一的理念，使得公眾參與政府績效管理、評(píng)價(jià)政府績效管理有了更大和更加實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)，這是從政府層面和角度來考量的，是對(duì)公眾參與政府績效管理的一種承認(rèn)和認(rèn)可。

2．強(qiáng)調(diào)公眾、政府、民間機(jī)構(gòu)之間的溝通與合作

溝通、協(xié)調(diào)、合作是公眾參與政府績效評(píng)估的重要基礎(chǔ)，只有實(shí)現(xiàn)參與各方密切配合和聯(lián)系，公眾參與政府績效評(píng)估才能有效進(jìn)行。例如，美國愛阿華州的CIPA項(xiàng)目就十分強(qiáng)調(diào)在績效管理過程中公眾、政府、第三方機(jī)構(gòu)之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作。參與各方在績效指標(biāo)制定、評(píng)估項(xiàng)目范圍等問題上通過協(xié)作的方式完成，這樣有效實(shí)現(xiàn)了公眾、政府、第三方機(jī)構(gòu)三者之間的良性互動(dòng)，使得公眾的參與效果實(shí)現(xiàn)了程度上的最大化。另外這種溝通與合作也使得政府績效評(píng)估的整個(gè)過程置于公眾的視野之下，公眾能夠深入了解政府工作內(nèi)容、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)估的操作流程以及績效評(píng)估的結(jié)果和改進(jìn)策略，大大提升了公眾參與的廣度與深度。

具體而言，政府能夠在績效管理中與公眾進(jìn)行互動(dòng)、溝通，是政府對(duì)公眾參與政府績效管理的主體地位的肯定和確認(rèn)，這也就實(shí)現(xiàn)了公眾需求在政府績效計(jì)劃中予以體現(xiàn)，保證了政府績效實(shí)施的公開透明化程度，公眾的績效評(píng)估主體發(fā)揮作用相對(duì)較大，參與的環(huán)節(jié)也多。而我國現(xiàn)階段對(duì)于公眾參與政府績效管理所欠缺的公眾與政府、第三方機(jī)構(gòu)的溝通與合作是我國需要解決和予以關(guān)注的主要問題，這也是我國探索公眾全過程參與政府績效管理需要構(gòu)建的一個(gè)重要機(jī)制。

3．政府注重績效信息向公眾發(fā)布與公開

在政府的大力支持下，國外政府為了保證公眾對(duì)政府績效管理過程予以監(jiān)督，保障績效管理活動(dòng)能夠按照既定的軌道和目標(biāo)進(jìn)行，始終堅(jiān)持信息的全面完全公開，使政府的績效管理活動(dòng)置于陽光下，保證公眾客觀、準(zhǔn)確、公正地對(duì)政府的績效目標(biāo)和計(jì)劃實(shí)施情況予以評(píng)價(jià)，也保證公眾能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，向政府提供意見和建議，促使政府能夠糾正偏差，及時(shí)作出回應(yīng)。因此，有關(guān)政府信息公開的程度是影響公眾參與政府績效評(píng)估的又一重要因素，公開、全面、準(zhǔn)確的信息，是公眾有效參與政府績效管理活動(dòng)的基本保障。而相較于國外政府在績效管理實(shí)踐中關(guān)注對(duì)政府信息的公開，我國政府信息公開化程度不高，很多環(huán)節(jié)和運(yùn)行程度都不透明，存在“暗箱操作”的情況，這樣就大大阻礙了公眾參與的有效性，也打擊了公眾主動(dòng)參與的積極性和熱情。

4．公眾滿意度調(diào)查內(nèi)容全面，貼近生活

就目前而言，國外公眾參與政府績效管理最主要的形式之一就是在績效評(píng)估階段，通過調(diào)查公眾對(duì)政府績效項(xiàng)目的滿意程度來評(píng)估政府績效，這點(diǎn)印度的公民報(bào)告卡給我們提供了一定的啟示。印度的公民報(bào)告卡首要的優(yōu)點(diǎn)就是簡單易行，公民只要對(duì)報(bào)告卡項(xiàng)下的內(nèi)容作出評(píng)價(jià)即可；另外公民報(bào)告卡的內(nèi)容在設(shè)計(jì)上涉及范圍比較廣泛，貼近公民的個(gè)人生活，例如，3 km的距離內(nèi)能夠使用醫(yī)療設(shè)施的比例，聲稱曾行賄的家庭比例和為接受一次公共服務(wù)而要行賄的平均數(shù)額，面臨用水困難的家庭對(duì)于自來水公司回應(yīng)度所做的評(píng)價(jià)。這些全面的、貼近公眾生活的評(píng)估內(nèi)容可以大大激發(fā)公眾參與評(píng)估的熱情，使得公眾樂于參加并且投身于這種評(píng)估活動(dòng)，因?yàn)楣妶?jiān)信他們的一張問卷會(huì)對(duì)政府的績效改進(jìn)和公共政策產(chǎn)生一定影響。

5．政府關(guān)注績效改進(jìn)而非機(jī)構(gòu)間的得分或排名

公眾參與政府績效管理，目的是能夠改進(jìn)和提升政府的績效，增強(qiáng)政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)性。而對(duì)政府績效部門進(jìn)行評(píng)估，必然會(huì)對(duì)各部門進(jìn)行評(píng)比，形成一個(gè)最終的排名。但是機(jī)構(gòu)間的得分高低和排名前后不是政府績效管理的根本目的，公眾的參與不是單純地給政府部門排序，根本目的是要發(fā)現(xiàn)政府績效管理過程中存在的問題，參與問題的分析與討論，最終將問題予以圓滿解決。國外政府在公眾對(duì)政府績效滿意度調(diào)查之后，就沒有把太多的注意力放在花費(fèi)時(shí)間和精力給部門排名上，而是希望公眾一起努力提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和滿意度。而這點(diǎn)正是我國政府合理對(duì)待公眾評(píng)議所欠缺的，我國政府對(duì)待公眾績效評(píng)估的結(jié)果主要應(yīng)用在對(duì)政府部門的“獎(jiǎng)先懲后”上，而對(duì)公眾需要解決的具體問題不予分析，對(duì)公眾渴望予以改進(jìn)政府績效不夠重視，公眾勞心勞力參與的政府評(píng)估所得出的有益意見和建議沒有得到政府的快速解決和回應(yīng)，這樣就顯然本末倒置了。

[1]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004:25-30.

[2]鄧國省,肖明超，等．群眾評(píng)議政府績效理論、方法與實(shí)踐[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2006．

[3]王佳緯．公眾全過程參與政府績效評(píng)估的路徑研究[D].上海：上海師范大學(xué)，2008:21-23.

[4]中國地方政府績效評(píng)估體系研究課題組．中國政府績效評(píng)估報(bào)告[M]．北京：中共中央黨校出版社，2009:8-12.

2013-04-22

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(13BGL129)；遼寧省社科基金項(xiàng)目(L11BZZ014)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目；遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L12AGL002)

姜秀敏(1975-)，女，博士后，教授；E-mailcherryjxmm@163.com.

1671-7041(2013)05-0017-04

D630.1

A