2013上海防控H7N9禽流感事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制研究

李恩文

（中共上海市普陀區(qū)委黨校 上海市普陀區(qū)行政學(xué)院，上海200065）

隨著上海城市進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時期，如何切實(shí)有效提高預(yù)防和處置上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機(jī)制的預(yù)警應(yīng)對管理能力，做到居安思危、有備無患，是上海市政府全面提高公共管理職能和公共行政能力水平的客觀要求?，F(xiàn)代城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控預(yù)警機(jī)制構(gòu)建與完善，是現(xiàn)代政府處置城市公共衛(wèi)生重大應(yīng)急事件的迫切要求，因而，完善的現(xiàn)代城市公共衛(wèi)生應(yīng)急和重大疾病防控預(yù)警機(jī)制，是現(xiàn)代政府有效實(shí)施城市社會公共安全管理的有效形式。2013年3月31日，在上海和安徽兩地首先發(fā)現(xiàn)3例人感染H7N9禽流感病例，由此，上海進(jìn)入了為期三個月的防控H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新征程。在此，本文以2013上海防控H7N9禽流感為例，探索建立和完善上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機(jī)制預(yù)警的新思路。

一、城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控與2013上海H7N9禽流感的發(fā)現(xiàn)

公共衛(wèi)生是關(guān)系到一個國家或一個地區(qū)人們健康的公共事業(yè)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控機(jī)制早期預(yù)警工作與實(shí)踐在上?，F(xiàn)代城市公共危機(jī)應(yīng)對與管理中起著十分突出的作用，它構(gòu)成了上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控應(yīng)對體系的基本構(gòu)成要件。上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機(jī)制監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)對推動上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全應(yīng)急機(jī)制確立與完善，以及構(gòu)建起上海城市重大疾病早期安全預(yù)防控制體制，都具有十分重大的意義，它有助于上海市政府在其發(fā)展成為重大危機(jī)之前及早控制事態(tài)發(fā)展，并提高應(yīng)對危機(jī)事件處置的綜合能力。上海作為一座現(xiàn)代化的國際大都市和其他城市一樣，其對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制具有危機(jī)事件發(fā)生先兆敏感性、危機(jī)事件發(fā)現(xiàn)與反應(yīng)及時性、突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)測應(yīng)對措施的高效性與可操作性，它所具有的預(yù)警目標(biāo)事件調(diào)整空間能根據(jù)具體情況不斷增減的可拓展性等相應(yīng)特點(diǎn)，在不同情況下能根據(jù)具體情況使其擁有不斷調(diào)整和改善的能力。2013年3月30日，我國確診了3例人感染H7N9禽流感病例，其中上海市2例（均死亡）。當(dāng)時，在發(fā)現(xiàn)異常病例后，上海市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行了及時的實(shí)驗(yàn)室相關(guān)篩查，并在3月22日開始初步判斷為H7流感可能性。接著，中國疾病預(yù)防控制中心于3月29日下午通過從上海送檢的病例標(biāo)本中分離到3株H7N9禽流感病毒，在進(jìn)行了深一步的確診核實(shí)后，最終判定為人感染H7N9禽流感病毒病例。于是，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會依法于3月31日向社會公布。這是全球首次發(fā)現(xiàn)的人感染H7N9禽流感病例，由于上海及時發(fā)現(xiàn)了H7N9禽流感重大疾病的發(fā)生，為接下來的應(yīng)對措施啟動贏得了時間。

二、上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制必須根植于法律、輿情公開和可操作性的土壤中

由于上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控的預(yù)警系統(tǒng)涉及到社會的方方面面，因此，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制須有完善的法律保障支持。確立依法防危、依法制危的理念，強(qiáng)化律法是福音先知的信仰，否則離開了法，任何預(yù)案都無法保障其實(shí)施效應(yīng)。2013年4月27日下午，上海市政府召開《上海市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》宣傳貫徹電視電話會議，宣布《上海市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》于2013年5月1日起正式實(shí)施。上海市委副書記、市長、市應(yīng)急委主任楊雄出席會議并講話，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)對工作直接關(guān)系城市運(yùn)行和人民群眾生命財產(chǎn)安全，也關(guān)系到政府公信力，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨；并提出了貫徹落實(shí)好《實(shí)施辦法》的具體要求：必須居安思危、常懷憂患；必須未雨綢繆、強(qiáng)化預(yù)防；必須快速應(yīng)對、科學(xué)處置；必須關(guān)切輿情、公開透明。顯而易見，這為上海保障城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機(jī)制預(yù)警能夠在短時間內(nèi)產(chǎn)生并充分發(fā)揮積極效應(yīng)起到了不可替代的法律保障支持。

一方面，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警系統(tǒng)的最終目的是減少各項城市公共災(zāi)害效應(yīng)，維護(hù)上海城市社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因而，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制的各項決策要充分拓展上海市民和城市公眾參與度，通過市民和公眾的各種討論，擴(kuò)展市民各個階層的各種可能潛在影響，具體而言，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制必須充分考慮市民對相關(guān)疫情信息的知情權(quán)?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急與重大疾病防控事件具有許多不可預(yù)測的風(fēng)險性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病爆發(fā)初期，在較短的時間內(nèi)，人們很難搞清楚突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病暴發(fā)的確切原因，這往往會給居民和社會民眾帶來相應(yīng)的恐慌。此次上海在處置H7N9禽流感防控過程中，便充分認(rèn)識到了輿論宣傳教育的重要性，上海市政府通過傳統(tǒng)新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)虛擬新媒體，全時空地立體化滾動追蹤報道H7N9禽流感的疫情進(jìn)展情況，通過H7N9禽流感應(yīng)對工作的公開透明化，以“快報事實(shí)、慎報原因”為原則，做好H7N9禽流感防控相關(guān)信息發(fā)布和解釋疑惑等宣傳引導(dǎo)工作，從而加強(qiáng)了上海市政府與市民群眾之間的溝通互動，并引導(dǎo)市民群眾科學(xué)應(yīng)對H7N9禽流感防控，全面提高市民群眾對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急自救意識和應(yīng)急自救能力。政府通過把掌握的上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控的基本概況，及時迅速準(zhǔn)確地告知市民和社會群眾，能夠迅速穩(wěn)定社會群眾的各種不安情緒，消除相應(yīng)的恐慌。廣而言之，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病疫情相關(guān)信息的及時公布，有時甚至?xí)盏皆S多有效信息來幫助公共衛(wèi)生學(xué)界開展對病例的流行病學(xué)和臨床特征調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學(xué)界開展對病例的可能感染來源、潛伏期、傳染期和臨床表現(xiàn)調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學(xué)界開展對病例的所有密切接觸者進(jìn)行追蹤和調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學(xué)界開展對出現(xiàn)癥狀者進(jìn)行及時隔離和醫(yī)學(xué)觀察等工作，特別是衛(wèi)生部及時向社會公布疫情、監(jiān)測和防治工作等情況，能夠迅速地控制局面，促進(jìn)上海城市社會的穩(wěn)定，減少上海及周邊城市社會動蕩。

另一方面，在相應(yīng)的可利用物資和人員儲備的基礎(chǔ)上著重突出實(shí)際過程的可操作性。需著重指出的是：確保政府各相關(guān)部門的責(zé)任到位并落實(shí)到人，是應(yīng)對和處置上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機(jī)制的關(guān)鍵。作為H7N9禽流感突發(fā)事件應(yīng)對工作的主體，上海市的各區(qū)、縣政府堅持守土有責(zé)，層層明確責(zé)任，處處落實(shí)責(zé)任，確保時時找得到責(zé)任人，政府在加強(qiáng)屬地化管理的同時，通過強(qiáng)化區(qū)縣、街鎮(zhèn)應(yīng)對和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前沿職責(zé)，充分發(fā)揮上海社區(qū)各村（居）委會基層組織“第一道防線”的作用，努力強(qiáng)化企事業(yè)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，積極開展群防群治，并且在堅持分類管理原則的基礎(chǔ)上，落實(shí)好各專業(yè)部門責(zé)任，從而為上海市政府各相關(guān)部門履行好預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急演練、應(yīng)急救援、物資保障等職責(zé)提供了相應(yīng)的實(shí)踐操作可能性。

三、2013上海防控H7N9禽流感事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制探索與啟示

啟示之一，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制必須關(guān)注應(yīng)急系統(tǒng)的綜合性與兼容性。2013年春節(jié)過后，在上海發(fā)生的人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒，當(dāng)時，上海市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)上述病例時，相關(guān)衛(wèi)生部門高度重視，及時采取了臨床救治、流行病學(xué)調(diào)查、標(biāo)本采集與送檢、密切接觸者醫(yī)學(xué)觀察等措施，并加強(qiáng)了對不明原因肺炎病例的監(jiān)測工作，最終在3月31日確認(rèn)發(fā)現(xiàn)了首例H7N9病毒病例，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在接到重癥不明原因肺炎疫情報告后，立即向上海、安徽和江蘇派出專家工作組（安徽的1例患者在江蘇南京救治），指導(dǎo)當(dāng)?shù)亻_展患者的救治和調(diào)查工作，同時召開多部門會商會，對疫情性質(zhì)進(jìn)行分析研判，并安排部署了相關(guān)調(diào)查、防控和應(yīng)對準(zhǔn)備工作。由此可見，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急系統(tǒng)是一個建立在科學(xué)預(yù)測和適當(dāng)防范基礎(chǔ)之上的連續(xù)的指揮調(diào)動系統(tǒng)過程。準(zhǔn)確的預(yù)測是緊接其后的正確決策的重大前提，應(yīng)急系統(tǒng)的正確運(yùn)行，政府應(yīng)急相關(guān)部門之間組織協(xié)調(diào)的加強(qiáng)，應(yīng)急處置、聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)的增強(qiáng)，跨區(qū)域快速協(xié)同作戰(zhàn)的綜合能力提升與實(shí)施等等，這一連串的組合拳出擊都對降低受災(zāi)人群的發(fā)病率和死亡率，降低對受災(zāi)人群的心理影響起到了關(guān)鍵性作用。

啟示之二，建立科學(xué)的上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控預(yù)警評價指標(biāo)體系。當(dāng)前，上海市政府相關(guān)機(jī)構(gòu)從大量的數(shù)據(jù)中篩選并初步建立了一些基礎(chǔ)指標(biāo)體系。但是，這些基礎(chǔ)指標(biāo)體系是構(gòu)建于脆弱性評估和上海城市各個不同社區(qū)診斷的基礎(chǔ)上，雖然其具體指標(biāo)樣本抽樣和采樣數(shù)據(jù)計算值也可能會因?yàn)樯虾２煌鞘袇^(qū)域的具體情況而有所偏差，但是，這些基礎(chǔ)性的具體指標(biāo)都應(yīng)該遵循敏感性、獨(dú)立性、可測性和規(guī)范性原則，從而賦予上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控預(yù)警評價指標(biāo)體系的科學(xué)屬性。例如：在2013年3月31日確認(rèn)發(fā)現(xiàn)了首例H7N9病毒病例后，上海市政府新聞辦于4月2日17時15分舉行新聞發(fā)布會，發(fā)出了城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件報警信號便是上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控報警系統(tǒng)建立在預(yù)警評價與推斷系統(tǒng)基礎(chǔ)上的一個真實(shí)寫照。

啟示之三，預(yù)警防范措施貫徹執(zhí)行是上海實(shí)施城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的最后一個臺階。例如：在2013年4月2日上海宣布啟動上海市流感流行應(yīng)急預(yù)案Ⅲ級響應(yīng)報警信號三天后，上海市政府又召開新聞發(fā)布會，一方面公布H7N9禽流感疫情最新進(jìn)展情況，另一方面宣布“針對當(dāng)前形勢，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，上海決定從4月6日起，在全市范圍內(nèi)暫停活禽交易，關(guān)閉所有活禽交易市場。”上海市農(nóng)委也于當(dāng)天發(fā)布消息說，上海將加強(qiáng)市境道口的執(zhí)法檢查，自4月6日起暫時禁止外來活禽進(jìn)入上海，并及時將這一信息告知相關(guān)省份畜牧獸醫(yī)主管部門。同時，上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督部門會同上海市公安局、市建設(shè)交通委等部門加強(qiáng)指定市境公路道口執(zhí)法檢查，按照上海市政府通告要求進(jìn)行勸退，嚴(yán)格禁止外來活禽進(jìn)入上海，通過采取一系列的預(yù)警防范措施來防控H7N9禽流感的蔓延。2013年，上海在應(yīng)對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件時實(shí)行了關(guān)口前移，從規(guī)劃設(shè)計上強(qiáng)化了安全保障，降低了風(fēng)險因素；在加強(qiáng)監(jiān)測體系建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警能力前提下，實(shí)現(xiàn)了對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置；并在完善預(yù)案體系、強(qiáng)化預(yù)案演練的背景下，確保了突發(fā)狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)上海市流感流行應(yīng)急預(yù)案Ⅲ級響應(yīng)的及時啟動和運(yùn)用。2013年4月6日，農(nóng)業(yè)部、世界動物衛(wèi)生組織組成的動物H7N9禽流感防控工作聯(lián)合考察組抵達(dá)上海，考察組在進(jìn)行為期兩天的考察后認(rèn)為：上海發(fā)生人感染H7N9禽流感病例后，上海迅速建立全市性聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，及時采取關(guān)閉活禽市場等措施，使防控工作取得積極成效。上海農(nóng)業(yè)部門積極開展疫源調(diào)查，全面開展對相關(guān)動物的監(jiān)測，及時掌握動物感染H7N9禽流感情況，為消除和切斷傳入源做了大量工作，為做好H7N9禽流感防控工作發(fā)揮了重要作用，考察組表示上海有效防控H7N9禽流感的做法是值得推廣和借鑒的。2013年6月20日，上海第一批定點(diǎn)活禽零售交易點(diǎn)試點(diǎn)營業(yè)，標(biāo)志著上海防控H7N9禽流感取得了階段性成果。

綜上所述，在戰(zhàn)術(shù)應(yīng)對上，現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與重大疾病防控預(yù)警，是在和災(zāi)害災(zāi)難賽跑，和時間賽跑，其關(guān)鍵要“快”，它要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于負(fù)責(zé)，做到快速科學(xué)決策，要力爭在最短時間內(nèi)控制住事態(tài)，把損失降到最??；在戰(zhàn)略布局上，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制系統(tǒng)的建立又是一個嶄新、長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要全社會的共同參與，不可能一蹴而就，上海是國際化的現(xiàn)代化大都市，在建立城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警機(jī)制體系的過程中，必須要堅持以預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，充分做好應(yīng)對上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備和各項物資準(zhǔn)備。因而，建立健全適合上海本地區(qū)域特點(diǎn)的“單元化”的城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與重大疾病防控預(yù)警監(jiān)測體系就顯得尤其重要。

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