農(nóng)村基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)力研究

石曉蕾

(渭南師范學(xué)院人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西渭南714000)

一、農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念界定

“突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！保?］

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件不是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件前簡單的加一個(gè)地域限制，而是要注意到了農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件與一般社會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件除了共有內(nèi)涵外，還有其個(gè)性特征。一般社會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，更強(qiáng)調(diào)的是其不可預(yù)見的突發(fā)性，難以對(duì)突發(fā)致病源進(jìn)行預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)。而農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件很多卻是可以預(yù)報(bào)的，只是因?yàn)槭虑皯?yīng)急思想指導(dǎo)與公共衛(wèi)生建設(shè)資金投入不足，為公共衛(wèi)生事件埋下隱患;疫情發(fā)現(xiàn)初期，受到基層管理者的危機(jī)識(shí)別能力及危機(jī)管理水平的制約，而無力應(yīng)對(duì)，甚至是人為的刻意回避，不愿去解決;疫情暴發(fā)之后，基層政府組織管理混亂無人負(fù)責(zé)，衛(wèi)生自救能力差等原因錯(cuò)失最佳應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī);以及在應(yīng)對(duì)過程中，因應(yīng)急救援支持不足，應(yīng)急救援工作無法順利開展，最終對(duì)疫情失去控制，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，帶來嚴(yán)重社會(huì)危害。例如，2003的“非典”疫情最初是被有目的的遮掩，直至在全國范圍內(nèi)造成重大公共衛(wèi)生危機(jī)，引起全社會(huì)的恐慌后，受到中央的直接調(diào)查，其內(nèi)幕才被一步步披露。

綜上所述，農(nóng)村社會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，“是指在廣大農(nóng)村地區(qū)，突然發(fā)生，造成或者可能造成農(nóng)村社會(huì)公眾(主要是農(nóng)民群眾)健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、人牲或人與植物交叉感染的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物或飲水和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！保?］7

二、農(nóng)村基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應(yīng)現(xiàn)狀

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)的意義十分重大，但農(nóng)村基層干部在面對(duì)疫情時(shí)卻表現(xiàn)的不夠積極果敢，使疫情無法得到早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對(duì)、早處理。

(一)對(duì)疫情信息缺乏認(rèn)知

2003年“非典”事件之前，我國經(jīng)歷了較長時(shí)期的和平穩(wěn)定局面，也因此麻痹了部分農(nóng)村基層干部的危機(jī)意識(shí)，使他們?nèi)鄙僦鲃?dòng)了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的主動(dòng)性，反而心存僥幸，對(duì)可能引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各類因素、征兆及因此而產(chǎn)生的危害等問題都缺乏認(rèn)知。［3］63-64因此，當(dāng)疫情信息出現(xiàn)后，因認(rèn)識(shí)不足，無法對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)和危害，進(jìn)行科學(xué)的分析和判斷，致使突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的第一道防線失效。

(二)面對(duì)疫情不能迅速反應(yīng)

良好的心理素質(zhì)可以幫助管理人員在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，有效控制自己的情緒，保持一貫的思維能力和感知能力，使自身行為合理化。但是，大部分農(nóng)村基層干部在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，卻表現(xiàn)出心理的過度恐慌、焦躁;行為上的不知所措;甚至在疫情爆發(fā)之后，不是果斷采取應(yīng)對(duì)措施來控制疫情，而是急于掩蓋事件真相、逃避責(zé)任，以致無法迅速投入到應(yīng)急工作當(dāng)中。

(三)應(yīng)急反應(yīng)過程中不能果斷決策

一方面，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身的突發(fā)性、偶然性，與以往的日常事務(wù)管理有很大的區(qū)別。在信息、資源有限、無先例可循的情況下，要求管理者對(duì)疫情信息進(jìn)行科學(xué)分析，對(duì)其發(fā)展變化方向判斷準(zhǔn)確，做出正確決策，如果決策失誤則有可能使事態(tài)發(fā)展失去控制，引發(fā)災(zāi)難性后果。另一方面，由于突發(fā)疫情往往傳播變化快、社會(huì)危害大，所以必須考慮決策的時(shí)效性。如果反復(fù)均衡、遲疑不決，即使是最優(yōu)方案，可能也已錯(cuò)過了反應(yīng)的最佳時(shí)機(jī)，事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到不可控制的局面。所以要求決策不但正確，還要果斷。但是，大部分農(nóng)村基層干部在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，往往猶豫不決，不能決策，也不敢決策，坐失最佳應(yīng)急反應(yīng)時(shí)機(jī)。

三、農(nóng)村基層干部應(yīng)急反應(yīng)不力的原因分析

通過分析過去突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)疫情本身威脅性并不大。反因政府管理部門事前準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)不及時(shí)，或受農(nóng)村基層干部綜合素質(zhì)不高的制約，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)決策不當(dāng)而無法有效應(yīng)對(duì)。

(一)農(nóng)村基層干部自身素質(zhì)制約

1.傳統(tǒng)行政思想排斥公共服務(wù)意識(shí)

在廣大農(nóng)村基層干部隊(duì)伍中，仍然存在傳統(tǒng)的人治思想和“官本位”思想。表現(xiàn)為服務(wù)意識(shí)缺失、決策缺乏民主、管理方式簡單粗暴、干群關(guān)系緊張等。受傳統(tǒng)行政思想的影響，我國農(nóng)村基層干部缺乏現(xiàn)代民主意識(shí)和法治觀念，從而產(chǎn)生權(quán)大于法的錯(cuò)誤思想，使得農(nóng)村基層干部無視群眾利益與訴求，忽略干部服務(wù)于群眾的職責(zé)，片面追逐高權(quán)利、高經(jīng)濟(jì)回報(bào)，已逐漸成為其開展各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。還有個(gè)別基層干部在“不求有功，但求無過”的心理作用下只滿足于應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的各類事物，而不愿主動(dòng)為群眾服務(wù)。［4］12

2.知識(shí)構(gòu)成與農(nóng)村工作密切度不夠

農(nóng)村基層干部知識(shí)構(gòu)成單一，“絕大多數(shù)干部所學(xué)專業(yè)以文秘、物流、財(cái)會(huì)等為主”［5］6-8，行政管理類專業(yè)較少，知識(shí)構(gòu)成與農(nóng)村工作密切度不夠，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)水平受限，無法從全局出發(fā)，無法從戰(zhàn)略高度上理解農(nóng)村基層在應(yīng)急反應(yīng)工作中的重要性。也因?yàn)橄嚓P(guān)危機(jī)管理知識(shí)的缺乏，而不具備妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

(二)農(nóng)村基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動(dòng)力不足

農(nóng)村基層干部積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏必要的動(dòng)力，其不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

1.農(nóng)村基層干部待遇普遍偏低

由于農(nóng)村社會(huì)的特殊環(huán)境，農(nóng)村基層干部常常承受巨大的工作壓力。農(nóng)村社會(huì)管理中的各項(xiàng)工作，如農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、計(jì)劃生育以及其他建設(shè)項(xiàng)目等，都需要農(nóng)村基層干部具體落實(shí)。特別是與農(nóng)村稅費(fèi)改革配套實(shí)施的村干部精減之后，農(nóng)村基層干部的工作量大幅增加，與工資待遇提高緩慢形成較大反差。同時(shí)，與城市干部相比，各項(xiàng)生活保障不到位，社會(huì)地位不高等問題都會(huì)造成農(nóng)村基層干部心理失衡，工作積極性不高。

2.個(gè)人發(fā)展空間狹小

以前每隔兩三年，就會(huì)從農(nóng)村干部中選拔一批優(yōu)秀人員，進(jìn)入上級(jí)政府部門或者轉(zhuǎn)為國家干部。這一干部選拔任用渠道使廣大農(nóng)村基層干部在政治上有奔頭，工作主動(dòng)性強(qiáng)、積極性高。但是，隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)施，干部選拔渠道拓寬，加之行政、事業(yè)單位編制控制相對(duì)較嚴(yán)，從農(nóng)村基層干部中提拔國家干部的數(shù)量逐年下降，村干部最多干到村支書，無法進(jìn)入事業(yè)單位或公務(wù)員序列，政治前途渺茫。影響了農(nóng)村基層干部工作的積極性。［6］

(三)農(nóng)村基層干部應(yīng)急反應(yīng)工作缺乏監(jiān)管

對(duì)農(nóng)村基層干部應(yīng)急反應(yīng)工作的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，外部民主監(jiān)督不到位。對(duì)農(nóng)村基層干部在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的權(quán)責(zé)沒有明確規(guī)定，有關(guān)應(yīng)急管理決策的責(zé)任追究和懲罰缺少說明，對(duì)農(nóng)村基層干部中廣泛存在的不作為現(xiàn)象更是無從監(jiān)管。目前農(nóng)村疫情信息公開的內(nèi)容不全面，公開的時(shí)間不及時(shí);有關(guān)農(nóng)村基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作信息不詳細(xì)、不具體，表面的東西多，實(shí)質(zhì)的東西少，難以發(fā)揮有效的群眾監(jiān)督作用。受此影響，部分農(nóng)村基層干部面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，往往對(duì)災(zāi)情隱瞞不報(bào)，僅從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)出發(fā)做出盲目欠科學(xué)的管理決策，導(dǎo)致災(zāi)情沒有在初期得到很好的控制而引發(fā)更大的危機(jī)。這樣的決策方式，與我國逐步推進(jìn)的農(nóng)村基層民主建設(shè)以及人民群眾逐漸覺醒的民主意識(shí)相違背。

(四)農(nóng)村基層干部管理機(jī)制缺乏科學(xué)性

一是農(nóng)村基層干部培養(yǎng)不具前瞻性，科學(xué)合理的干部培養(yǎng)和使用機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)干部健康成長的主要?jiǎng)恿椭匾Ｕ?。農(nóng)村基層干部往往重提拔任用而輕培養(yǎng)和管理。所以必須建立起一套科學(xué)合理、完善的干部培養(yǎng)機(jī)制 ，以制度培養(yǎng)人才，考核人才，提拔人才，管理人才。二是在干部提拔過程中把關(guān)不嚴(yán)，農(nóng)村基層干部的任用經(jīng)常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“欽點(diǎn)”，或由村里即將離任的老干部推薦，或是出于某種補(bǔ)償和安慰而給予委任。三是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村干部因某種利益關(guān)系結(jié)成小團(tuán)體，將江湖義氣帶入干部任用中，無原則地保持一團(tuán)和氣。［7］

四、提高農(nóng)村基層干部隊(duì)伍應(yīng)急反應(yīng)能力的措施

針對(duì)農(nóng)村基層干部應(yīng)急反應(yīng)不力的原因，可以從農(nóng)村基層干部個(gè)人思想觀念，農(nóng)村基層干部選拔、作用和管理培訓(xùn)以及獎(jiǎng)懲制度等方面進(jìn)行完善，不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的應(yīng)急反應(yīng)能力。

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層干部思想觀念增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

農(nóng)村基層管理者在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，之所以會(huì)表現(xiàn)出事前缺乏危機(jī)意識(shí)，應(yīng)急缺乏主動(dòng)性，應(yīng)急管理、決策不當(dāng)?shù)刃姓托驶驘o效率，其根本原因在于農(nóng)村基層管理者思想觀念陳舊，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)。因此，要提高農(nóng)村基層管理者的應(yīng)急管理能力，就要從轉(zhuǎn)變思想觀念入手，強(qiáng)化政府社會(huì)管理工作中的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。

由于我國社會(huì)管理長期存在指令性方式，各級(jí)政府管理人員的“官本位”思想嚴(yán)重。各級(jí)政府要經(jīng)常性的組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)公共服務(wù)理論知識(shí)，幫助基層管理者切實(shí)領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)，使其能更好地用“以人為本的思路和方法，分析和解決農(nóng)村社會(huì)管理中的問題。

只有牢固樹立為基層群眾服務(wù)的公仆意識(shí)，才能在日常工作和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)過程中，時(shí)刻從人民群眾利益出發(fā)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)的“第一時(shí)間”積極主動(dòng)地采取應(yīng)對(duì)措施，對(duì)疫病實(shí)施有效控制。

牢固的服務(wù)意識(shí)還表現(xiàn)在自發(fā)地學(xué)習(xí)各種管理方面的理論知識(shí)，自覺提高個(gè)人文化水平;主動(dòng)掌握各種新型管理方式，在管理工作中主動(dòng)運(yùn)用高新科技手段，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

(二)繼續(xù)落實(shí)大學(xué)生“村官”制度

為了更好地履行基層政府的社會(huì)管理職能，提高農(nóng)村基層管理者的綜合素質(zhì)，1995年，江蘇省啟動(dòng)了“雛鷹工程”，其主要內(nèi)容就是聘用大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職。可以說，大學(xué)生“村官”制度是對(duì)基層政府管理人員選拔機(jī)制的一大創(chuàng)新，受到一些省市政府、理論研究界、社會(huì)輿論界的廣泛關(guān)注。至2008年初，全國已有28個(gè)省市啟動(dòng)“大學(xué)生村官計(jì)劃”，并繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)“村村有大學(xué)生村官計(jì)劃”。

大學(xué)生“村官”制度為農(nóng)村基層政府選聘了大量高素質(zhì)人才。大學(xué)生“村官”有熱情、有文化、危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈、勇于決斷、組織及管理能力強(qiáng)、掌握疫情收集與分析的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，善于理解和把握中央政府的農(nóng)村公共衛(wèi)生政策。大學(xué)生“村官”制度優(yōu)化了農(nóng)村基層管理隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，有利于農(nóng)村基層政府整體應(yīng)急管理能力的提高。在今后的基層政府人才選拔中，應(yīng)繼續(xù)大力推行。但應(yīng)注意的是在大學(xué)生“村官”選拔過程中，必須始終堅(jiān)持公平、公正、公開的原則。［8］29-37

(三)加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的應(yīng)急管理培訓(xùn)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)過程中，決策方式由常規(guī)狀態(tài)下的反復(fù)權(quán)衡、多方論證的“民主決策”，切換為緊急狀態(tài)下的即時(shí)決策、不確定性決策，更多的是考驗(yàn)管理者決斷能力的“權(quán)威決策”。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，要求決策者在認(rèn)真分析現(xiàn)有信息、聽取專家意見的基礎(chǔ)上，排除一切干擾，迅速拍板，敢于承擔(dān)責(zé)任。引起農(nóng)村基層管理者不能決策、不敢果斷決策的低素質(zhì)表現(xiàn)，可以通過各種形式的應(yīng)急管理培訓(xùn)得以改變。［9-10］

應(yīng)急管理培訓(xùn)是目前增強(qiáng)基層管理者危機(jī)意識(shí)、提高危機(jī)管理理論水平，提升的應(yīng)急反應(yīng)能力的重要途徑。但是，干部應(yīng)急管理培訓(xùn)卻很少能真正貫徹落實(shí)，往往流于形式，只是做為管理者謀求個(gè)人職位晉升的工具。所以在培訓(xùn)過程中，要注意對(duì)培訓(xùn)質(zhì)量的考核，將基層管理者應(yīng)急管理培訓(xùn)的考核，納入現(xiàn)行的干部考核體系統(tǒng)一考核。加強(qiáng)農(nóng)村基層管理者應(yīng)急反應(yīng)能力的培訓(xùn)方式有很多種。

1.傳統(tǒng)授課式理論培訓(xùn)

聘請(qǐng)國內(nèi)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面的著名專家、學(xué)者、教授，通過講授突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的專業(yè)理論知識(shí)，幫助基層管理者掌握應(yīng)急管理的基本理論。但這種培訓(xùn)方式過于宏觀，內(nèi)容枯燥，對(duì)實(shí)際應(yīng)急管理工作指導(dǎo)意義不大。

2.案例經(jīng)驗(yàn)傳授

聘請(qǐng)一些在以往的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中，擔(dān)任過主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同志，通過個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的案例分析方式，為受培者提供借鑒。

3.互動(dòng)討論式培訓(xùn)

由于以往的培訓(xùn)方式，受培者都是單純的、被動(dòng)的接受者，個(gè)人積極性無法調(diào)動(dòng)起來，培訓(xùn)效果不明顯。這種互動(dòng)討論式培訓(xùn)，主要通過具體案例介紹、經(jīng)驗(yàn)平等交流的方式，號(hào)召受培者各抒己見，鼓勵(lì)其創(chuàng)造性的發(fā)揮，尊重了受培訓(xùn)人員的參與積極性，因此能夠取得比較良好的培訓(xùn)效果。

4.專題研討培訓(xùn)

主要是在培訓(xùn)中下發(fā)關(guān)于培訓(xùn)內(nèi)容的意見征求表，借此了解受訓(xùn)者最關(guān)心的問題，確定培訓(xùn)的內(nèi)容。聘請(qǐng)與專題相關(guān)的專家、學(xué)者、教授進(jìn)行講解，鼓勵(lì)受訓(xùn)者現(xiàn)場(chǎng)提問，與專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)交流。這樣的培訓(xùn)方式，從受訓(xùn)者的個(gè)人關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，更能引起受訓(xùn)者的重視，收效更大。

(四)健全農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)獎(jiǎng)懲制度

我國政府部門自上而下，可以簡單分為中央、省、市、縣四級(jí)政府。受傳統(tǒng)“計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，中央管理的太多，農(nóng)村基層政府權(quán)力有限，對(duì)上級(jí)政府部門具有很強(qiáng)的依賴性，在應(yīng)急管理中不愿意發(fā)揮主動(dòng)性、積極性。表現(xiàn)在:一是不主動(dòng)監(jiān)測(cè)疫情、發(fā)現(xiàn)疫情;二是疫情發(fā)現(xiàn)之初，不主動(dòng)應(yīng)對(duì)疫情，而是想盡各種辦法掩蓋疫情;三是當(dāng)疫情進(jìn)一步擴(kuò)大后，不及時(shí)采取補(bǔ)救措施，只是一味推卸責(zé)任，錯(cuò)失疫情應(yīng)對(duì)的最佳時(shí)機(jī)。

這里，不僅強(qiáng)調(diào)要明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的責(zé)任，更要把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)過程中的有關(guān)工作責(zé)任明確到人，使事事有人負(fù)責(zé)。并依照農(nóng)村基層政府應(yīng)急行為和效果，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。應(yīng)急反應(yīng)不力造成重大人員傷亡的，還要追究其刑事責(zé)任。這要區(qū)別基層政府面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的不同表現(xiàn)，選用不同的懲罰措施，對(duì)主觀上積極應(yīng)對(duì)，而因個(gè)人能力、判斷失誤造成的責(zé)任，應(yīng)按權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，追究主管人員的責(zé)任;對(duì)于刻意隱瞞疫情信息，回避應(yīng)急責(zé)任，或不作為的，要嚴(yán)格追究其失職或?yàn)^職責(zé)任。

［1］突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例.中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站［EB/OL］.［2003-05-07］.http://www.gov.cn/zwgk/20085-05/20/content_145.htm，2003-05-07.

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