淺海灘涂圍墾與養(yǎng)民權(quán)利保護(hù)—以溫州海域圍墾群體性涉訴案件為例

黃建春（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325000）

淺海灘涂圍墾與養(yǎng)民權(quán)利保護(hù)—以溫州海域圍墾群體性涉訴案件為例

黃建春
（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325000）

隨著溫州沿海產(chǎn)業(yè)帶的逐步推進(jìn)，有效突破土地要素的制約，進(jìn)一步拓展城市發(fā)展空間，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)沿海圍墾淺海灘涂資源勢(shì)在必行。但在淺海灘涂圍墾過(guò)程中，不斷出現(xiàn)政府與養(yǎng)民對(duì)抗的矛盾沖突，主要體現(xiàn)為物權(quán)法上的海域使用權(quán)保護(hù)與行政法上的行政強(qiáng)制權(quán)的有效落實(shí)之間的對(duì)抗。溫州洞頭海域圍墾群體性涉訴案件，恰好體現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)利的矛盾沖突，表明只有養(yǎng)民權(quán)利的有效性才能保障政府行為的合法性。

溫州；淺海灘涂；養(yǎng)民；權(quán)利

1984年溫州市洞頭縣人民政府依據(jù)浙政[1983]34號(hào)文件，向岙口鎮(zhèn)（雙樸鄉(xiāng)）小三盤村頒發(fā)了《浙江省洞頭縣淺海灘涂使用權(quán)證》，確認(rèn)了小三盤村擁有4 63畝灘涂的使用權(quán)，并在權(quán)證上載明“使用權(quán)長(zhǎng)期不變，受法律保護(hù)”。2002年洞頭縣人民政府以實(shí)施“二期圍墾”工程為由，將岙口鎮(zhèn)小三盤等5個(gè)行政村的4 260畝淺海灘涂圈了起來(lái)，并發(fā)文廢止了之前的淺海灘涂使用權(quán)證。2002年初“二期圍墾”工程開(kāi)始施工，洞頭縣人民政府對(duì)每畝灘涂一次性補(bǔ)償3 5 0元，養(yǎng)殖戶普遍認(rèn)為補(bǔ)償價(jià)格不合理，因而他們繼續(xù)進(jìn)行養(yǎng)殖。然而，政府仍按照原計(jì)劃筑堤圍墾，結(jié)果導(dǎo)致養(yǎng)殖戶的水產(chǎn)品絕收，給他們帶來(lái)了巨大損失。2004年3月，小三盤村34戶養(yǎng)殖戶向溫市中級(jí)人民法院提起5件行政訴訟及行政賠償，他們要求依法撤銷洞頭縣人民政府頒發(fā)的洞政發(fā)[2002]1號(hào)、洞政發(fā)[2002]46號(hào)和洞北二圍指[2003]1號(hào)等文件，依法廢止洞頭縣人民政府頒發(fā)的浙洞[2002]0006號(hào)海域使用權(quán)證，并且認(rèn)為自身權(quán)益受到行政行為侵犯請(qǐng)求行政賠償。溫州海域圍墾群體性涉訴案件直到2 0 0 7年才告一段落，從溫州中院一審到浙江高院二審，原告（上訴人）共涉及養(yǎng)殖戶293戶，涉訴案件涉及撤銷政府因圍墾而作出的數(shù)份行政決定（包括限期停止作業(yè)，加強(qiáng)二期圍墾海域管理通知、向有關(guān)單位頒發(fā)海域使用權(quán)證、溫州市人民政府不予受理行政復(fù)議等）和因圍墾受損而提請(qǐng)的行政賠償。溫州海域圍墾群體性涉訴案件所折射出的爭(zhēng)議在當(dāng)前各地圍墾過(guò)程中具有一定的普遍性。

一、案中的權(quán)力與權(quán)利

洞頭縣土地資源匱乏，回填造地是擺脫要素制約、拓展發(fā)展空間的重要途徑。事實(shí)上，此案矛盾的焦點(diǎn)實(shí)際在于政府作出淺海灘涂圍墾這項(xiàng)行政決策的內(nèi)容與程序是否合法，養(yǎng)民權(quán)利如何得到法律的保護(hù)。

1.政府行政行為（權(quán)力）

（1）行政行為的系列性。雖然政府決定的填海圍墾是一個(gè)單一的行政行為，但由于該決策涉及養(yǎng)民養(yǎng)殖權(quán)（或是漁民的捕撈利益）問(wèn)題，因而針對(duì)特定利益相關(guān)人（養(yǎng)民或漁民）作出系列具體行政行為便不可避免。涉訴案件中政府圍繞圍墾作出的行政行為主要有：1984年6月20日，洞頭縣人民政府向案中養(yǎng)民所在村頒發(fā)了《浙江省洞頭縣淺海灘涂使用權(quán)證》（洞政漁權(quán)[1984]60號(hào)）；2002年3月27日，洞頭縣人民政府頒發(fā)《關(guān)于在全縣范圍內(nèi)廢止淺海灘涂使用權(quán)證的通知》（洞政發(fā)[2002]26號(hào)），其內(nèi)容是在洞頭縣范圍內(nèi)廢止2002年之前頒發(fā)的淺海灘涂使用權(quán)證；2002年8月2 7日，洞頭縣人民政府將涉案的海域使用權(quán)許可給洞頭縣北岙后圍墾建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司使用，頒發(fā)了海域使用權(quán)證（浙洞[2002]0006號(hào)）。這一系列政府行政行為處分了養(yǎng)民擁有的灘涂使用權(quán)，并對(duì)海域使用權(quán)重新進(jìn)行了配置。

（2）行政行為依據(jù)的復(fù)雜性?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》于2002年1月1日開(kāi)始實(shí)施，在這之前與海域使用有關(guān)的權(quán)利保障，或依據(jù)相關(guān)政策，或依據(jù)1986年頒布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》。案中養(yǎng)民早期取得的海域使用權(quán)，依據(jù)的是浙江省人民政府《關(guān)于確定淺海灘涂使用權(quán)問(wèn)題的通知》（浙政[1983]34號(hào)）和貫徹中央1983年1號(hào)文件，而且當(dāng)圍墾發(fā)生時(shí)對(duì)養(yǎng)民（漁民）權(quán)益損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均依據(jù)各地方政策來(lái)確定。隨著政府實(shí)施淺海灘涂圍墾這項(xiàng)行政行為，該海域使用權(quán)會(huì)與國(guó)有土地使用權(quán)[1]產(chǎn)生轉(zhuǎn)化關(guān)系，或是與漁業(yè)權(quán)發(fā)生沖突，這也給圍墾的海域使用權(quán)的法律適用帶來(lái)一定的難度。

（3）行政行為程序的無(wú)序性。無(wú)論是立法還是與涉訴案件類似的實(shí)踐，其中關(guān)于海域使用權(quán)的收回條件、程序及對(duì)權(quán)益的補(bǔ)償，要么規(guī)定模糊，要么直接缺失。一方面，海域使用權(quán)的收回與補(bǔ)償制度中對(duì)養(yǎng)民的參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等都缺乏明確和系統(tǒng)的規(guī)范，使得在海域使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府行政行為的合法性便顯得單薄與脆弱；另一方面，國(guó)家尚未出臺(tái)海域使用權(quán)被征用或收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情況下，補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方要達(dá)成一致意見(jiàn)是相當(dāng)困難的。而當(dāng)前沿海開(kāi)發(fā)所需要占用的海域絕大部分都是已確權(quán)海域，海域使用權(quán)的收回與補(bǔ)償問(wèn)題是不可回避且必須解決好的問(wèn)題。

2.養(yǎng)民海域使用權(quán)（權(quán)利）

（1）權(quán)利的支配性。養(yǎng)民的早期海域使用權(quán)是經(jīng)過(guò)政府許可的，即擁有完整意義的用益物權(quán)。養(yǎng)民通過(guò)使用海域來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，具體表現(xiàn)為：有權(quán)阻卻他人未在用益權(quán)利人的允許下對(duì)海域?qū)嵤┱加小⑹褂?、收益和處分的行為；?dāng)他人對(duì)海域使用權(quán)進(jìn)行侵犯時(shí)，用益物權(quán)人可以通過(guò)法律實(shí)行有效救濟(jì)。用益物權(quán)的排他性不僅適用于第三人，同時(shí)也可以對(duì)抗所有權(quán)人。涉訴案件中養(yǎng)民擁有對(duì)海域的合法使用權(quán)利。

（2）權(quán)利的期限性。我國(guó)海域使用權(quán)是有期限的。設(shè)置海域使用期限的目的是對(duì)海域進(jìn)行科學(xué)、客觀的規(guī)劃，并定期對(duì)海域使用權(quán)的主體及內(nèi)容進(jìn)行審視，使海域產(chǎn)生最佳生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。涉訴案件中洞頭縣人民政府于1984年頒發(fā)給小三盤村的使用權(quán)權(quán)屬證書(shū)中注明的“使用權(quán)長(zhǎng)期不變，受國(guó)家法律保護(hù)”明顯違背使用權(quán)這一權(quán)利本性。

（3）權(quán)利的危機(jī)性。根據(jù)法律規(guī)定，原批準(zhǔn)用海的人民政府因公共利益或國(guó)家安全的需要，可以依法收回海域使用權(quán)。溫州市人民政府于2 0 0 8年頒布的《溫州市灘涂圍墾總體規(guī)劃（2006—2020年）》第十四條規(guī)定：“根據(jù)對(duì)圍墾項(xiàng)目的劃分原則和全市農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、養(yǎng)殖及城鎮(zhèn)、港口建設(shè)對(duì)土地資源的需求，至2020年灘涂圍墾建設(shè)項(xiàng)目37處，總建設(shè)規(guī)模50.04萬(wàn)畝?！盵2]這一規(guī)定意味著養(yǎng)民使用海域的權(quán)利將面臨不斷被侵蝕的危險(xiǎn)。大規(guī)模淺海灘涂圍墾的背后必然涉及養(yǎng)民權(quán)利的放棄或是轉(zhuǎn)移，所帶來(lái)的直接后果是填海導(dǎo)致的專業(yè)漁民養(yǎng)殖、捕撈空間縮小甚至全無(wú)，最后危及他們的生存。

二、對(duì)政府行政行為的評(píng)析

涉訴案件中將政府行政行為合法性的判斷放置于行政法治原則的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中，才更具說(shuō)服力。

1.信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

信賴保護(hù)是德國(guó)公法中的一個(gè)概念，是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)已生效行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意變動(dòng)該行政行為，如果出于公共利益的需要而必須變動(dòng)該行政行為時(shí)，必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人因信賴該行政行為有效存續(xù)而導(dǎo)致的信賴損失[3]。該原則所要保護(hù)的不是權(quán)利，而是相對(duì)人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)先前行為而產(chǎn)生的對(duì)預(yù)期的信賴?yán)妗?/p>

事實(shí)上，政府擁有的自由裁量與決策權(quán)會(huì)受到信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的制約，從而對(duì)行政行為產(chǎn)生一定的影響。一方面，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更加謹(jǐn)慎地進(jìn)行行政決策，確保決策不會(huì)隨意朝令夕改，同時(shí)增加了行政機(jī)關(guān)出爾反爾的法律上的成本；另一方面，當(dāng)政府確因公共利益或客觀情況發(fā)生變化而改變行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)也會(huì)基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則更加周妥地對(duì)待并考慮相對(duì)人的預(yù)期利益，謹(jǐn)慎地實(shí)施已改變的行政行為。

從以上分析可以加以確定的是：一是洞頭縣人民政府的確享有實(shí)施填海圍墾工程的決策權(quán)，這是它作為行政主體實(shí)現(xiàn)管理權(quán)的一種體現(xiàn)。二是養(yǎng)民對(duì)洞頭縣人民政府發(fā)給小三盤村4 63畝灘涂的權(quán)證上注明的“使用權(quán)長(zhǎng)期不變，受法律保護(hù)”具有合理預(yù)期，雖然權(quán)證內(nèi)容的表述是有違使用權(quán)本性的，但該權(quán)證畢竟是以政府的名義頒發(fā)的，養(yǎng)民對(duì)權(quán)證產(chǎn)生預(yù)期是合理的。涉訴案件的關(guān)鍵是，政府作出圍墾行政裁量，收回權(quán)證決定是否真如法律所規(guī)定的出于公共利益或是國(guó)家安全，是否依據(jù)法律規(guī)定的程序?qū)嵤┨詈鷫üこ?。如果答案是肯定的，那么養(yǎng)民要為公益作出特別犧牲，接著考慮合理預(yù)期利益的補(bǔ)償；如果答案是否定的，圍墾工程的合法性就失去依托，應(yīng)依法保護(hù)養(yǎng)民繼續(xù)使用海域的權(quán)利。

2.失信公法補(bǔ)償原則

社會(huì)生活需要安定，安定性是依法治國(guó)的重要構(gòu)成部分。德國(guó)學(xué)者拉德布魯赫認(rèn)為：“法律的首要目的在于給出一個(gè)‘結(jié)局’，讓社會(huì)上的行為都能預(yù)見(jiàn)可能，讓法律上的權(quán)利與義務(wù)都趨于安定。法律安定性要求緣起于它的深層需要：這種需求渴望將現(xiàn)實(shí)既定的糾紛納入程序之中，渴望對(duì)紛亂有事先的防范，并使之在人的控制之內(nèi)?！盵4]安定性首先強(qiáng)調(diào)的是法律內(nèi)容的明確，它不僅要求法律之構(gòu)成要件及其效果必須明確，而且要求法律規(guī)范之主體、客體、權(quán)利、義務(wù)皆必須明確。但法律安定性，并非指法律不可變動(dòng)，而是不可恣意、輕易廢棄或變更法律，使法律規(guī)范性無(wú)可預(yù)見(jiàn)性，產(chǎn)生不安與恐懼?？v然需廢止或變更法律條文，也應(yīng)維系人民對(duì)舊法律狀態(tài)存續(xù)性之信賴，并防止事后溯及地破壞人民處分之基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理的重要組織，更應(yīng)珍惜相對(duì)人對(duì)其行政行為所產(chǎn)生的信賴。如果行政行為基于公共利益的目的，而使相對(duì)人基于信賴所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)、人身受到損失或損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。然而，由于法律缺乏對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序及相關(guān)的法律救濟(jì)等規(guī)定，使得政府失信的成本非常低廉。

涉訴案件中洞頭縣人民政府為有效落實(shí)淺海灘涂圍墾決定，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件。洞頭縣人民政府在2002年連發(fā)相關(guān)文件和權(quán)證。對(duì)于政府的這一系列行政行為，可以進(jìn)行三種可能性分析：一是1984年洞頭縣人民政府頒發(fā)的《浙江省洞頭縣淺海灘涂使用權(quán)證》這一行政行為本身是違法的，若干年后政府認(rèn)識(shí)到自己原先行政的違法性，從而進(jìn)行糾正，也愿意對(duì)養(yǎng)民承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于相對(duì)人而言，在政府違法行政行為之后已投入了信賴，且產(chǎn)生了利益，如果放棄這些利益則要承擔(dān)巨大的損失，而這些損失又是目前國(guó)家賠償所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)的。對(duì)于這一問(wèn)題，目前并沒(méi)有有效的辦法對(duì)相對(duì)人的損失進(jìn)行有效的補(bǔ)救。二是政府作出的淺海灘涂圍墾的行政決定本身是違法的，即缺乏公共利益的目的。這樣，行政行為應(yīng)該予以撤銷，以保護(hù)相對(duì)人的物權(quán)私權(quán)。三是政府作出的淺海灘涂圍墾的行政決定是合法的行政裁量行為，即是以公益為基礎(chǔ)，政府需遵守信賴保護(hù)原則，應(yīng)對(duì)養(yǎng)民的利益損失作出補(bǔ)償。

3.程序正當(dāng)原則

政府的若干決策往往會(huì)涉及相對(duì)人的利益問(wèn)題，如果決策沒(méi)有科學(xué)的程序安排，勢(shì)必會(huì)引起相對(duì)人的質(zhì)疑、反抗或是發(fā)生社會(huì)沖突。只有賦予依托程序中的各項(xiàng)權(quán)利，相對(duì)人才有機(jī)會(huì)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)行政行為違法或不當(dāng)時(shí)，相對(duì)人可以抗辯。這樣不僅可以讓行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正錯(cuò)誤，而且可以讓行政相對(duì)人對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，從而讓相對(duì)人得到尊重，使行政行為得到社會(huì)的普遍認(rèn)同，提高行政決策的可接受度?！巴ㄟ^(guò)以一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對(duì)這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從。”[5]

政府威信只有通過(guò)行政機(jī)關(guān)基于正當(dāng)程序作出行政行為才能樹(shù)立，相對(duì)人才會(huì)產(chǎn)生信任和信賴。逐漸消弭不同立場(chǎng)主體因?yàn)槔鎸?dǎo)向不同而產(chǎn)生的沖突與矛盾，才能真正化解行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作行為的合理疑惑。如果一味地靠行政行為事后法律救濟(jì)，不僅在相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生疏離感和對(duì)抗，而且行政機(jī)關(guān)的行政行為的實(shí)施、執(zhí)行成本會(huì)加大。

涉訴案件中洞頭縣人民政府與廣大養(yǎng)殖戶之間的對(duì)抗是很好的例證。洞頭縣人民政府做出開(kāi)發(fā)灘涂的決策對(duì)原有社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，并預(yù)制了一種新的社會(huì)利益格局，但呈現(xiàn)在相對(duì)人面前的僅僅是決策的結(jié)果而沒(méi)有決策的過(guò)程，即沒(méi)有通過(guò)由上而下與由下而上的有機(jī)對(duì)話機(jī)制、科學(xué)圍墾的論證機(jī)制、養(yǎng)民參與的聽(tīng)證制度及匯報(bào)與質(zhì)詢制度等進(jìn)行溝通。在沒(méi)有綜合考察、科學(xué)論證、廣泛征求意見(jiàn)的行政行為過(guò)程之后，或許社會(huì)的反彈就成為了一種必然。

三、養(yǎng)民權(quán)利的保障

保障養(yǎng)民權(quán)利可以從政府的行為進(jìn)程角度考慮，即將政府的行政行為分為事前事中和事后兩個(gè)環(huán)節(jié)，但事后救濟(jì)所花費(fèi)的社會(huì)成本比由政府事前事中自覺(jué)守法的成本要高得多。

1.強(qiáng)化行政事前事中權(quán)利

（1）平衡行政，落實(shí)信息公開(kāi)。涉訴案件中洞頭縣人民政府在確權(quán)與收權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)“失信”現(xiàn)象，其根本原因是當(dāng)前行政權(quán)力擴(kuò)張，市民社會(huì)弱小，無(wú)力對(duì)行政權(quán)力實(shí)施有效的約束，即行政關(guān)系的不平衡。因此，強(qiáng)化相對(duì)人的權(quán)利力量，特別是在行政過(guò)程中增加相對(duì)人獲取相關(guān)政府信息的渠道和數(shù)量，對(duì)于削弱政府的強(qiáng)權(quán)力，呈現(xiàn)平衡有序的行政關(guān)系尤為重要。落實(shí)政府信息公開(kāi)，讓相對(duì)人獲得有效的政府信息，才有可能真正讓政府的權(quán)力行使處于公眾的全面監(jiān)督之下，從而防止政府濫用裁量權(quán)力和規(guī)避法律，在源頭上減少政府違法“失信”的機(jī)會(huì)。

（2）完善立法，傾斜權(quán)利保障。我國(guó)的行政立法從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始就已傾向通過(guò)賦予相對(duì)人程序權(quán)利來(lái)制約行政主體的權(quán)力行使，但類似的平衡更多地體現(xiàn)在強(qiáng)制性的具體行政行為實(shí)施過(guò)程中。當(dāng)前政府作出的大量抽象行政行為、指導(dǎo)性行政行為卻在行政法律規(guī)范之外，這些行為具有針對(duì)的相對(duì)人人數(shù)不特定性，其內(nèi)容關(guān)乎權(quán)利、利益基本性。然而，權(quán)力的約束與責(zé)任的追究還缺乏相應(yīng)的力度和剛性，即既沒(méi)有法定程序規(guī)范又無(wú)法尋求外部的司法救濟(jì)。因此，完善立法迫在眉睫。一是擴(kuò)大信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的立法范圍。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不應(yīng)限制行政許可行為，只要是具有強(qiáng)制性、單方性的行政行為，如行政確權(quán)、行政裁決等易產(chǎn)生信賴缺失的領(lǐng)域，行政主體都有義務(wù)受信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的約束。二是對(duì)權(quán)利的保障不應(yīng)依賴某一部特定的法律。我國(guó)行政程序的立法模式是在各個(gè)單行的具體行政行為法中加以規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》中分別規(guī)定相關(guān)執(zhí)法程序，這不僅立法成本高，而且局限了程序本身的可拓展性，因而制定統(tǒng)一的行政程序法對(duì)于各種行政過(guò)程中權(quán)利的保障是必須的。

2.完善行政事后的救濟(jì)權(quán)利

（1）踐行撤銷判決。2006年12月28日，浙江省高級(jí)人民法院作出終審判決，認(rèn)定洞頭縣人民政府不能提供證據(jù)證明“二期圍墾”開(kāi)發(fā)行為是基于完全的公共利益，從而確認(rèn)洞頭縣人民政府頒發(fā)的《關(guān)于在全縣范圍內(nèi)廢止淺海灘涂使用權(quán)證的通知》違法，但不作出行政撤銷判決，要求違法的行政主體對(duì)相對(duì)人的損失進(jìn)行賠償。這類判決最大的副作用是導(dǎo)致政府在一些房屋拆遷、土地征收、城市規(guī)劃等領(lǐng)域，以較低的成本為自己主觀臆斷、官僚專橫的違法決策買單。政府“失信”行政行為一旦在司法程序被認(rèn)定為違法，公正、正義的法院應(yīng)以作出行政撤銷判決，只有在極為特殊的、并且有充分的證據(jù)支撐的情況下才采取確認(rèn)判決，以此來(lái)威懾政府的“失信”違法行為。如對(duì)政府的“失信”行為寬大處理，只會(huì)浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)、輕視公共利益，顛覆社會(huì)正統(tǒng)的價(jià)值觀。

（2）充分補(bǔ)償與賠償。我國(guó)目前的行政賠償主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，而其由于歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐脫軌已久，當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)正在修訂之中。行政補(bǔ)償至今仍沒(méi)有統(tǒng)一立法（立法雖涉及補(bǔ)償，但只規(guī)定“依法給予適當(dāng)補(bǔ)償”或“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”），不僅沒(méi)有救濟(jì)程序也無(wú)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可循，使得利益平衡與權(quán)利保障的重要法律制度未能依法有效發(fā)揮作用。這使得行政相對(duì)人不僅要承受著政府隨時(shí)“合法”的“失信”可能，同時(shí)又無(wú)法對(duì)獲得相關(guān)補(bǔ)償?shù)娜魏未_定預(yù)期。

不可否認(rèn)，補(bǔ)償救濟(jì)有其客觀方面的原因，即一方面信賴?yán)婢唧w數(shù)額難以確定；另一方面不少國(guó)家往往以預(yù)防為主，而不是以信賴?yán)鎿p失的事后補(bǔ)救為主。但不管如何，作為責(zé)任主體的國(guó)家必須完善立法，作為責(zé)任義務(wù)主體的政府在面對(duì)自己“失信”或違法時(shí)，必須要承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償與賠償義務(wù)。只有切實(shí)、充分的補(bǔ)救才能挽救政府“失信”的局勢(shì)。

[1]崔海建.海域使用權(quán)制度及其反思[J].政法論壇，2004（6):55-64.

[2]溫州市灘涂圍墾總體規(guī)劃（2006—2020年)[EB/OL].(2008-12-04)[2012-12-25]. http://www.wzsl.gov.cn/system/2008/12/04/010750181.shtml.

[3]徐巒.淺議行政依賴保護(hù)原則[J].法制與社會(huì)，2011(6):167，186.

[4]拉德布魯赫.法律智能警句集[M].舒國(guó)瀅，譯.北京:中國(guó)法制出版社，2001:17.

[5]谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞新，劉榮軍，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996:235.

[責(zé)任編輯：劉忠培]

Shallow Sea Beach Reclamation and Protection of the Right of Fishing Households —A Case Study on Group Litigation Cases of Wenzhou Sea Reclamation

HUANG Jianchun
(Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou, Wenzhou, 325000, China)

With the gradual growth of Wenzhou coastal industrial zone, it is vital to break through the restraint of land, expand the developing space of cities and explore the resource of coastal beach. However, in the process of reclamation, the conflicts between the government and the fishing households occurred constantly. They mainly concern the confrontation between the right to use sea areas under the property law and the effective implementation of administrative coercive power under the administrative law. The group litigation cases of Wenzhou Dongtou sea reclamation reflect the conflict between power and right, showing us the fact that only by keeping the right of the fishing households can we assure the enforcement of government behavior.

Wenzhou; Shallow sea beach; Fishing households; Rights

D922.3

A

1671-4326(2013)03-0066-04

2013-01-06

浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題（2011B019）

黃建春（1976—），女，浙江溫州人，中共溫州市委黨校副教授，碩士.