我國自然保護區(qū)管理體制的初步分析與建議

夏 嚀，劉金福

(1．福建農(nóng)林大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院，福建福州350002;2．福建農(nóng)林大學(xué)海峽自然保護區(qū)研究中心，福建福州350002)

我國自古就有“風水”一說，前人提出并延用至今的一些諸如“神木”、“風水林”、“神山”等詞匯，雖帶有封建迷信色彩，但是這都起源于人類對生態(tài)環(huán)境認識、選擇與實踐的結(jié)果。這說明人們在很早的時候就已經(jīng)對保護自然環(huán)境有了深刻的認識，并且我們可以從人們對“神山”、“神樹”等局部區(qū)域的保護中看到自然保護區(qū)的雛形(祿永鵬，2012)。廣義的自然保護區(qū)，不僅包括自然保護區(qū)本身，而且包括國家公園、風景名勝區(qū)、自然遺跡地等各種保護地區(qū)。而我們通常所指的自然保護區(qū)是指狹義的自然保護區(qū)，即指以保護特殊生態(tài)系統(tǒng)進行科學(xué)研究為主要目的而劃定的自然保護區(qū)。成立自然保護區(qū)的要求是以保護為主，在不影響保護的前提下將其與科學(xué)研究、教育、生產(chǎn)和旅游等活動有機地結(jié)合起來，使它的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益最大化。我國地大物博，擁有許多珍貴、稀有的動植物，自然保護區(qū)的成立對于保護瀕危物種的棲息地起著至關(guān)重要的作用(張春燕，2011)。

1 我國自然保護區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

目前公認的世界第一座國家公園——黃石公園是美國在1872年建立的，從此揭開了各國建立自然保護區(qū)的序幕。在我國，自1956年中國第一個自然保護區(qū)——廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立以來，截止到2011年底，我國的各類自然保護區(qū)共有2 640處，與2010年相比，保護區(qū)數(shù)量增加了91處。自然保護區(qū)總面積達到14 971萬hm2，其中林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)占全國自然保護區(qū)數(shù)量80．53%，占保護區(qū)總面積81．95%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上可以看出，我國林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，并且在各級別自然保護區(qū)數(shù)量和面積上占最大比例。有資料顯示，截至2011年底，全國共有29處自然保護區(qū)加入聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。隨著國際交流合作日益頻繁和密切，各國的自然保護區(qū)不僅受到本國的關(guān)注和保護，同時也得到了全世界的關(guān)注，隨著我國加入國際化保護組織的自然保護區(qū)數(shù)量的逐年增多，這不僅體現(xiàn)出了我國綜合國力的穩(wěn)步提升，同時也提高了中國在世界的知名度(武立磊等，2012)。

2 國內(nèi)對自然保護區(qū)管理的現(xiàn)狀

2．1 自然保護區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)

1994年10月9日由國務(wù)院發(fā)布，并于1994年12月1日起施行的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是我國第一部自然保護區(qū)專門法規(guī)，它旨在加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，保護自然環(huán)境和資源。隨著《環(huán)境保護法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律的相繼出臺，我國逐步形成了較為完善的自然保護區(qū)法律法規(guī)體系。同時許多地方性的保護區(qū)管理法規(guī)的設(shè)定也彌補了法律的不足，讓許多自然保護區(qū)在管理上有法可依，有章可循(蔡燕燕等，2012)。

2．2 自然保護區(qū)采用的主要管理模式

我國對自然保護區(qū)采取分級管理的體質(zhì)，根據(jù)級別可依次劃分為:國家級、省級、地市級、縣級。按自然保護區(qū)管理機構(gòu)的從屬關(guān)系可以將自然保護區(qū)大致分為9種管理模式，它們分別為:省級行政主管部門管理、省級政府直接管理、地市級行政主管部門管理、地市級政府直接管理、縣級行政主管部門管理、縣級政府專設(shè)機構(gòu)管理、國有林管理局管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和其他管理模式，其中由縣級管理的保護區(qū)數(shù)量占總體的36．9%，其次是省級管理占到25．9%。譚小平(2012)從2009年到2010年對國家級自然保護區(qū)的不同管理層級的有效管理評價結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，當前國家級自然保護區(qū)的有效管理狀況整體良好，但是不同層級自然保護區(qū)的管理有效性差異較大，各級自然保護區(qū)的有效管理評價分值的高低與相應(yīng)管理部門的資金投入、管理體系的完整度、管理隊伍大小以及設(shè)施的好壞成正比。同時結(jié)果也發(fā)現(xiàn)不同的管理模式之間的有效性差異也較大，與同級主管部門管理的自然保護區(qū)相比，由政府直接管理的自然保護區(qū)的管理評價分值更高，但在社區(qū)協(xié)調(diào)性、生態(tài)旅游管理、監(jiān)督評估這3方面要比主管部門管理的自然保護區(qū)弱。此外，他也發(fā)現(xiàn)了經(jīng)費管理情況整體評分不及格，這反應(yīng)出部分保護區(qū)人員工資只有較少比例或者未納入同級財政中，同時也說明管理專項費用來源渠道不穩(wěn)定，專項資金太少。

2．3 自然保護區(qū)資源的開發(fā)利用

自然保護區(qū)具有其特有的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，而它的生態(tài)效益最終表現(xiàn)在整個生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展上。就中國目前的國情來看，中國還處于發(fā)展中階段，在綜合國力和經(jīng)濟實力不斷提升的今天，自然保護區(qū)的保護工作正日趨完善，但要維持這樣的保護制度，同時也需要從保護區(qū)中得到適當?shù)睦婊仞?，才能使保護區(qū)的保護工作不至于給國家財政，人員調(diào)度帶來過大的壓力，進而促進保護工作可持續(xù)發(fā)展?；谶@一出發(fā)點，生態(tài)旅游這一詞匯被提出并且迅速發(fā)展成為一門炙熱的旅游業(yè)，這一行業(yè)的發(fā)展迅速給國家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟效益。

3 自然保護區(qū)管理中的不足及建議

3．1 管理的模式過于粗放

3．1．1 相關(guān)的規(guī)章制度綜合性低且更新緩慢 當前，我國已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)，以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，以單項專門法為主干，以國際條約為補充的自然保護區(qū)的基本法律保護體系。但同時也可以發(fā)現(xiàn)我國自然保護區(qū)的專門立法只有《條例》，它的法律效益要低于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等單行法，我國缺乏一個獨立的自然保護區(qū)法。我國幅員遼闊，國內(nèi)許多國家級的自然保護區(qū)往往涉及多種生境，用現(xiàn)有的法律制度去約束人們在自然保護區(qū)進行的活動缺乏針對性?！稐l例》第八條指出:“國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)?！贬槍υS多復(fù)合型的自然保護區(qū)，如既有森林生態(tài)，又涉及到野生動植物保護以及礦產(chǎn)資源的情況下，就形成了多部門交叉管理的情況，這就造成了權(quán)責上的相互推卸，因此應(yīng)當借鑒美國、英國等國家，針對國內(nèi)所有的自然保護區(qū)，制定一套完整詳細的法律，對每部分的權(quán)責進行詳細說明，這樣才有利于對自然保護區(qū)進行綜合全面的管理。此外，我國立法思路和理念相對于人們生活方式和觀念的改變相對滯后，現(xiàn)有的法律已無法對自然保護區(qū)起到很好的管護作用，所以有關(guān)部門應(yīng)當密切關(guān)注保護區(qū)的發(fā)展動態(tài)，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，對相關(guān)法律法規(guī)及時做出修訂，使其與當前的社會發(fā)展相適應(yīng)，維持自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3．1．2 條例規(guī)定的內(nèi)容與實踐相脫離 針對我國自然保護區(qū)的管護問題，現(xiàn)已制定了一系列的法律規(guī)章制度，但就目前實施現(xiàn)狀而言，出現(xiàn)了許多實踐與規(guī)定相脫離的現(xiàn)象。如《條例》第四條指出:“國家采取有利于發(fā)展自然保護區(qū)的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，將自然保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃?！钡F(xiàn)實中對自然保護區(qū)進行開發(fā)的首要出發(fā)點卻是為了提高國民經(jīng)濟，從而出現(xiàn)了先開發(fā)，后保護的現(xiàn)象。《條例》第二十一條對自然保護區(qū)所屬的行政管理部門做了分配，落實到地方采取的是自然保護區(qū)實行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制，這并不利于對自然保護區(qū)進行綜合管理。從我國現(xiàn)行的分級管理制度的評價結(jié)果來看縣級管理的自然保護區(qū)評價結(jié)果一般都不理想，然而我國現(xiàn)行的對自然保護區(qū)高級管理的覆蓋度卻很低(楊娟等，2012)。出現(xiàn)上述諸多不利現(xiàn)象主要是由于制定相應(yīng)規(guī)章制度時沒有與中國現(xiàn)狀密切聯(lián)系，未充分考慮到實施的可行性以及適應(yīng)性。為了改善現(xiàn)有的不足，相關(guān)部門在設(shè)立法規(guī)制度時切不可采用紙上談兵，要結(jié)合實際情況，從整體出發(fā)，再落實到個體，在條件允許的情況下，對每個大型的自然保護區(qū)都量身訂做一套獨屬的法律法規(guī)，使各項工作開展起來權(quán)責分明，讓人們有章可循，有法可依。

3．2 投入到自然保護區(qū)的財政資金不足

我國自然保護區(qū)的經(jīng)費來源主要有中央政府、林業(yè)部門、地方財政、民間資助、銀行貸款以及其它一些輔助收入，從理論上看資金來源渠道豐富，但實際情況并非如此，幾乎所有的保護區(qū)撥款僅能維持職工的基本工資，并且在這種層層撥款的途徑中，真正下達到相應(yīng)保護區(qū)的金額已經(jīng)少之又少，許多保護區(qū)一直處于“自養(yǎng)”狀態(tài)。同時許多下?lián)艿目铐検怯糜诒Ｗo區(qū)的建設(shè)上，很少用于后期的維護，這使得每個保護區(qū)的一線管理工作人員數(shù)目不斷被縮減(中華人民共和國國家統(tǒng)計局，2011;余久華和吳麗芳，2003;吳健和文峰，2005;陳麗娟等，2012)?！稐l例》第二十三條提到:“管理自然保護區(qū)所需要的經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排，國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當?shù)馁Y金補助?！边@樣的規(guī)定對于中國現(xiàn)有的自然保護區(qū)來說并不合理。我國自然保護區(qū)主要集中在廣東、云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、江西、安徽、貴州等8個地區(qū)，其數(shù)目占到自然保護區(qū)總數(shù)的58%(閆顏等，2010)。而這些地區(qū)大部分經(jīng)濟都較為落后，由地方人民政府安排自然保護區(qū)所需要的經(jīng)費，這在一定程度上造成了地方人民政府的經(jīng)濟負擔。而國家允諾的給予適當資金補助通常情況下遠遠不能滿足保護區(qū)的管理開銷，所以造成許多保護區(qū)在成立以后只能通過不斷裁減管理人員或者過度開發(fā)旅游業(yè)來平衡經(jīng)濟收支。

當然，不可否認，我國目前還是一個發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟水平相對落后，無法像一些發(fā)達國家，例如美國、日本、英國等那樣投入大量的財力物力進行自然保護區(qū)的管理和維護，但相對于經(jīng)濟水平而言，人們對保護區(qū)進行保護的意識起著更為主導(dǎo)的作用。國家應(yīng)該積極拓寬自然保護區(qū)建設(shè)的資金渠道，并且設(shè)立專門的保護區(qū)資金監(jiān)督管理部門，由國家財政管理部門直接向相應(yīng)的保護區(qū)管理單位下?lián)苎a助資金，避免資金在下?lián)艿倪^程中經(jīng)過多道程序而部分流失。同時應(yīng)該將大部分的款項用于保護區(qū)的后期管理，擴大專業(yè)管理人員的隊伍，提高維護人員的專業(yè)水平，而非在區(qū)內(nèi)設(shè)立過多辦事機構(gòu)，或者旅游休憩場所等。

3．3 未充分調(diào)動群眾的積極性

《條例》第五條指出:“建設(shè)和管理自然保護區(qū)，應(yīng)當妥善處理與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。”這一出發(fā)點是好的，但是在實際執(zhí)行的過程中被強行撤出保護區(qū)的當?shù)鼐用癫]有得到妥善安置的案例屢見不鮮。并且自然保護區(qū)的建立中斷了以狩獵和采藥等森林活動為生的當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟來源，迫使他們要另謀爐灶，這種不尊重保護區(qū)內(nèi)群眾的行為促使群眾對一些保護區(qū)的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生了抵觸心理，這違背了以人為本的治國理念。因此，在設(shè)立自然保護區(qū)的同時應(yīng)該兼顧到當?shù)鼐用竦纳罴敖?jīng)濟來源問題，積極采納群眾的意見。由于當?shù)鼐用駥ο鄳?yīng)地區(qū)的地勢地貌熟悉，同時也從長久的居住中得到了許多保護資源的經(jīng)驗，因此可以充分利用這種人文資源，安排適合的居民作為保護區(qū)的一線管理人員，對自然保護區(qū)進行管理，這不失為在保護中兼顧人權(quán)和利益的好方法。而源于該地區(qū)生態(tài)旅游等活動的收入應(yīng)當作為與其直接掛鉤的一線管理部門人員的工資和補助，收益的一部分也應(yīng)該作為生活受到不良影響的居民的生活補助。有關(guān)部門還可以利用歷史文化里的風水一說，來合理解釋某些自然保護區(qū)建立的意義，這樣更能發(fā)動群眾的積極性，使其主動對自然保護區(qū)進行保護。

3．4 開發(fā)的限度把握不夠

人心利益的趨勢，使得“保護”和“開發(fā)”這兩個話題永遠糾葛在一起。盡管人們一直秉承“先保護，后開發(fā)”的理念，對自然保護區(qū)進行管理，但一旦著手開發(fā)這一項目，便很難再兼顧保護。自然保護區(qū)在發(fā)揮旅游觀賞和社會經(jīng)濟功能的同時也承擔維持生態(tài)平衡的功能，如果過度開發(fā)，將對保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，從而使保護區(qū)的生態(tài)功能降低甚至完全消失;但是如果采取封山育林的方式過度保護，不僅不能使自然保護區(qū)發(fā)揮它的最大效益，也會使近年來日趨興旺的旅游業(yè)的發(fā)展受到很大程度的限制，所以考慮到自然風景保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，在保護的前提下適度開發(fā)旅游資源是非常有必要的。姜向陽和任佩瑜(2012)提出構(gòu)建時空分流導(dǎo)航管理模型來舒緩自然保護區(qū)旅游高峰期的人流壓力，消除了安全隱患，擴大旅游規(guī)模，同時達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。此外，在對保護區(qū)進行開發(fā)后，應(yīng)該定時的對保護區(qū)內(nèi)的環(huán)境等各項指標進行監(jiān)測和評價，及時發(fā)現(xiàn)人為活動對區(qū)內(nèi)帶來的不利影響，以及是否達到環(huán)境所能承載的閾值。

4 討論

自然保護區(qū)的建立不僅是作為研究自然生態(tài)特性的重要基地，具有重大的科研價值和歷史意義，同時也是令人心曠神怡的風景圣地，為作家和藝術(shù)家們提供了靈感和創(chuàng)作的源泉。目前，我國自然保護區(qū)的面積和數(shù)量已經(jīng)達到了國際水平，但管理水平卻遠落后于發(fā)達國家，同時法律制度的完善迫在眉睫。國家對各個自然保護區(qū)的扶持力度應(yīng)該加以提升，走建立——管理——維護的路線，而不是在設(shè)立自然保護區(qū)以后就全權(quán)交與地方政府進行管理，并在后期任其開發(fā)利用。同時國家應(yīng)該加強群眾對自然保護區(qū)的保護意識，在每個教育階段對學(xué)生進行相關(guān)知識的宣傳教育，加強群眾宣傳力度，提高群眾的綜合素質(zhì)，發(fā)動集體的力量共同管理和維護自然保護區(qū)。

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