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    我國自然保護區(qū)管理體制的初步分析與建議

    2013-03-19 04:40:59劉金福
    武夷科學(xué) 2013年0期
    關(guān)鍵詞:自然保護區(qū)保護區(qū)管理

    夏 嚀,劉金福

    (1.福建農(nóng)林大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院,福建福州350002;2.福建農(nóng)林大學(xué)海峽自然保護區(qū)研究中心,福建福州350002)

    我國自古就有“風水”一說,前人提出并延用至今的一些諸如“神木”、“風水林”、“神山”等詞匯,雖帶有封建迷信色彩,但是這都起源于人類對生態(tài)環(huán)境認識、選擇與實踐的結(jié)果。這說明人們在很早的時候就已經(jīng)對保護自然環(huán)境有了深刻的認識,并且我們可以從人們對“神山”、“神樹”等局部區(qū)域的保護中看到自然保護區(qū)的雛形(祿永鵬,2012)。廣義的自然保護區(qū),不僅包括自然保護區(qū)本身,而且包括國家公園、風景名勝區(qū)、自然遺跡地等各種保護地區(qū)。而我們通常所指的自然保護區(qū)是指狹義的自然保護區(qū),即指以保護特殊生態(tài)系統(tǒng)進行科學(xué)研究為主要目的而劃定的自然保護區(qū)。成立自然保護區(qū)的要求是以保護為主,在不影響保護的前提下將其與科學(xué)研究、教育、生產(chǎn)和旅游等活動有機地結(jié)合起來,使它的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益最大化。我國地大物博,擁有許多珍貴、稀有的動植物,自然保護區(qū)的成立對于保護瀕危物種的棲息地起著至關(guān)重要的作用(張春燕,2011)。

    1 我國自然保護區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

    目前公認的世界第一座國家公園——黃石公園是美國在1872年建立的,從此揭開了各國建立自然保護區(qū)的序幕。在我國,自1956年中國第一個自然保護區(qū)——廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立以來,截止到2011年底,我國的各類自然保護區(qū)共有2 640處,與2010年相比,保護區(qū)數(shù)量增加了91處。自然保護區(qū)總面積達到14 971萬hm2,其中林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)占全國自然保護區(qū)數(shù)量80.53%,占保護區(qū)總面積81.95%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上可以看出,我國林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢,并且在各級別自然保護區(qū)數(shù)量和面積上占最大比例。有資料顯示,截至2011年底,全國共有29處自然保護區(qū)加入聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。隨著國際交流合作日益頻繁和密切,各國的自然保護區(qū)不僅受到本國的關(guān)注和保護,同時也得到了全世界的關(guān)注,隨著我國加入國際化保護組織的自然保護區(qū)數(shù)量的逐年增多,這不僅體現(xiàn)出了我國綜合國力的穩(wěn)步提升,同時也提高了中國在世界的知名度(武立磊等,2012)。

    2 國內(nèi)對自然保護區(qū)管理的現(xiàn)狀

    2.1 自然保護區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)

    1994年10月9日由國務(wù)院發(fā)布,并于1994年12月1日起施行的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是我國第一部自然保護區(qū)專門法規(guī),它旨在加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理,保護自然環(huán)境和資源。隨著《環(huán)境保護法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律的相繼出臺,我國逐步形成了較為完善的自然保護區(qū)法律法規(guī)體系。同時許多地方性的保護區(qū)管理法規(guī)的設(shè)定也彌補了法律的不足,讓許多自然保護區(qū)在管理上有法可依,有章可循(蔡燕燕等,2012)。

    2.2 自然保護區(qū)采用的主要管理模式

    我國對自然保護區(qū)采取分級管理的體質(zhì),根據(jù)級別可依次劃分為:國家級、省級、地市級、縣級。按自然保護區(qū)管理機構(gòu)的從屬關(guān)系可以將自然保護區(qū)大致分為9種管理模式,它們分別為:省級行政主管部門管理、省級政府直接管理、地市級行政主管部門管理、地市級政府直接管理、縣級行政主管部門管理、縣級政府專設(shè)機構(gòu)管理、國有林管理局管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和其他管理模式,其中由縣級管理的保護區(qū)數(shù)量占總體的36.9%,其次是省級管理占到25.9%。譚小平(2012)從2009年到2010年對國家級自然保護區(qū)的不同管理層級的有效管理評價結(jié)果中發(fā)現(xiàn),當前國家級自然保護區(qū)的有效管理狀況整體良好,但是不同層級自然保護區(qū)的管理有效性差異較大,各級自然保護區(qū)的有效管理評價分值的高低與相應(yīng)管理部門的資金投入、管理體系的完整度、管理隊伍大小以及設(shè)施的好壞成正比。同時結(jié)果也發(fā)現(xiàn)不同的管理模式之間的有效性差異也較大,與同級主管部門管理的自然保護區(qū)相比,由政府直接管理的自然保護區(qū)的管理評價分值更高,但在社區(qū)協(xié)調(diào)性、生態(tài)旅游管理、監(jiān)督評估這3方面要比主管部門管理的自然保護區(qū)弱。此外,他也發(fā)現(xiàn)了經(jīng)費管理情況整體評分不及格,這反應(yīng)出部分保護區(qū)人員工資只有較少比例或者未納入同級財政中,同時也說明管理專項費用來源渠道不穩(wěn)定,專項資金太少。

    2.3 自然保護區(qū)資源的開發(fā)利用

    自然保護區(qū)具有其特有的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益,而它的生態(tài)效益最終表現(xiàn)在整個生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展上。就中國目前的國情來看,中國還處于發(fā)展中階段,在綜合國力和經(jīng)濟實力不斷提升的今天,自然保護區(qū)的保護工作正日趨完善,但要維持這樣的保護制度,同時也需要從保護區(qū)中得到適當?shù)睦婊仞?,才能使保護區(qū)的保護工作不至于給國家財政,人員調(diào)度帶來過大的壓力,進而促進保護工作可持續(xù)發(fā)展?;谶@一出發(fā)點,生態(tài)旅游這一詞匯被提出并且迅速發(fā)展成為一門炙熱的旅游業(yè),這一行業(yè)的發(fā)展迅速給國家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟效益。

    3 自然保護區(qū)管理中的不足及建議

    3.1 管理的模式過于粗放

    3.1.1 相關(guān)的規(guī)章制度綜合性低且更新緩慢 當前,我國已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù),以環(huán)境基本法為基礎(chǔ),以單項專門法為主干,以國際條約為補充的自然保護區(qū)的基本法律保護體系。但同時也可以發(fā)現(xiàn)我國自然保護區(qū)的專門立法只有《條例》,它的法律效益要低于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等單行法,我國缺乏一個獨立的自然保護區(qū)法。我國幅員遼闊,國內(nèi)許多國家級的自然保護區(qū)往往涉及多種生境,用現(xiàn)有的法律制度去約束人們在自然保護區(qū)進行的活動缺乏針對性?!稐l例》第八條指出:“國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi),主管有關(guān)的自然保護區(qū)?!贬槍υS多復(fù)合型的自然保護區(qū),如既有森林生態(tài),又涉及到野生動植物保護以及礦產(chǎn)資源的情況下,就形成了多部門交叉管理的情況,這就造成了權(quán)責上的相互推卸,因此應(yīng)當借鑒美國、英國等國家,針對國內(nèi)所有的自然保護區(qū),制定一套完整詳細的法律,對每部分的權(quán)責進行詳細說明,這樣才有利于對自然保護區(qū)進行綜合全面的管理。此外,我國立法思路和理念相對于人們生活方式和觀念的改變相對滯后,現(xiàn)有的法律已無法對自然保護區(qū)起到很好的管護作用,所以有關(guān)部門應(yīng)當密切關(guān)注保護區(qū)的發(fā)展動態(tài),結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,對相關(guān)法律法規(guī)及時做出修訂,使其與當前的社會發(fā)展相適應(yīng),維持自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

    3.1.2 條例規(guī)定的內(nèi)容與實踐相脫離 針對我國自然保護區(qū)的管護問題,現(xiàn)已制定了一系列的法律規(guī)章制度,但就目前實施現(xiàn)狀而言,出現(xiàn)了許多實踐與規(guī)定相脫離的現(xiàn)象。如《條例》第四條指出:“國家采取有利于發(fā)展自然保護區(qū)的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施,將自然保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃?!钡F(xiàn)實中對自然保護區(qū)進行開發(fā)的首要出發(fā)點卻是為了提高國民經(jīng)濟,從而出現(xiàn)了先開發(fā),后保護的現(xiàn)象。《條例》第二十一條對自然保護區(qū)所屬的行政管理部門做了分配,落實到地方采取的是自然保護區(qū)實行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制,這并不利于對自然保護區(qū)進行綜合管理。從我國現(xiàn)行的分級管理制度的評價結(jié)果來看縣級管理的自然保護區(qū)評價結(jié)果一般都不理想,然而我國現(xiàn)行的對自然保護區(qū)高級管理的覆蓋度卻很低(楊娟等,2012)。出現(xiàn)上述諸多不利現(xiàn)象主要是由于制定相應(yīng)規(guī)章制度時沒有與中國現(xiàn)狀密切聯(lián)系,未充分考慮到實施的可行性以及適應(yīng)性。為了改善現(xiàn)有的不足,相關(guān)部門在設(shè)立法規(guī)制度時切不可采用紙上談兵,要結(jié)合實際情況,從整體出發(fā),再落實到個體,在條件允許的情況下,對每個大型的自然保護區(qū)都量身訂做一套獨屬的法律法規(guī),使各項工作開展起來權(quán)責分明,讓人們有章可循,有法可依。

    3.2 投入到自然保護區(qū)的財政資金不足

    我國自然保護區(qū)的經(jīng)費來源主要有中央政府、林業(yè)部門、地方財政、民間資助、銀行貸款以及其它一些輔助收入,從理論上看資金來源渠道豐富,但實際情況并非如此,幾乎所有的保護區(qū)撥款僅能維持職工的基本工資,并且在這種層層撥款的途徑中,真正下達到相應(yīng)保護區(qū)的金額已經(jīng)少之又少,許多保護區(qū)一直處于“自養(yǎng)”狀態(tài)。同時許多下?lián)艿目铐検怯糜诒Wo區(qū)的建設(shè)上,很少用于后期的維護,這使得每個保護區(qū)的一線管理工作人員數(shù)目不斷被縮減(中華人民共和國國家統(tǒng)計局,2011;余久華和吳麗芳,2003;吳健和文峰,2005;陳麗娟等,2012)?!稐l例》第二十三條提到:“管理自然保護區(qū)所需要的經(jīng)費,由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排,國家對國家級自然保護區(qū)的管理,給予適當?shù)馁Y金補助?!边@樣的規(guī)定對于中國現(xiàn)有的自然保護區(qū)來說并不合理。我國自然保護區(qū)主要集中在廣東、云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、江西、安徽、貴州等8個地區(qū),其數(shù)目占到自然保護區(qū)總數(shù)的58%(閆顏等,2010)。而這些地區(qū)大部分經(jīng)濟都較為落后,由地方人民政府安排自然保護區(qū)所需要的經(jīng)費,這在一定程度上造成了地方人民政府的經(jīng)濟負擔。而國家允諾的給予適當資金補助通常情況下遠遠不能滿足保護區(qū)的管理開銷,所以造成許多保護區(qū)在成立以后只能通過不斷裁減管理人員或者過度開發(fā)旅游業(yè)來平衡經(jīng)濟收支。

    當然,不可否認,我國目前還是一個發(fā)展中國家,由于經(jīng)濟水平相對落后,無法像一些發(fā)達國家,例如美國、日本、英國等那樣投入大量的財力物力進行自然保護區(qū)的管理和維護,但相對于經(jīng)濟水平而言,人們對保護區(qū)進行保護的意識起著更為主導(dǎo)的作用。國家應(yīng)該積極拓寬自然保護區(qū)建設(shè)的資金渠道,并且設(shè)立專門的保護區(qū)資金監(jiān)督管理部門,由國家財政管理部門直接向相應(yīng)的保護區(qū)管理單位下?lián)苎a助資金,避免資金在下?lián)艿倪^程中經(jīng)過多道程序而部分流失。同時應(yīng)該將大部分的款項用于保護區(qū)的后期管理,擴大專業(yè)管理人員的隊伍,提高維護人員的專業(yè)水平,而非在區(qū)內(nèi)設(shè)立過多辦事機構(gòu),或者旅游休憩場所等。

    3.3 未充分調(diào)動群眾的積極性

    《條例》第五條指出:“建設(shè)和管理自然保護區(qū),應(yīng)當妥善處理與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。”這一出發(fā)點是好的,但是在實際執(zhí)行的過程中被強行撤出保護區(qū)的當?shù)鼐用癫]有得到妥善安置的案例屢見不鮮。并且自然保護區(qū)的建立中斷了以狩獵和采藥等森林活動為生的當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟來源,迫使他們要另謀爐灶,這種不尊重保護區(qū)內(nèi)群眾的行為促使群眾對一些保護區(qū)的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生了抵觸心理,這違背了以人為本的治國理念。因此,在設(shè)立自然保護區(qū)的同時應(yīng)該兼顧到當?shù)鼐用竦纳罴敖?jīng)濟來源問題,積極采納群眾的意見。由于當?shù)鼐用駥ο鄳?yīng)地區(qū)的地勢地貌熟悉,同時也從長久的居住中得到了許多保護資源的經(jīng)驗,因此可以充分利用這種人文資源,安排適合的居民作為保護區(qū)的一線管理人員,對自然保護區(qū)進行管理,這不失為在保護中兼顧人權(quán)和利益的好方法。而源于該地區(qū)生態(tài)旅游等活動的收入應(yīng)當作為與其直接掛鉤的一線管理部門人員的工資和補助,收益的一部分也應(yīng)該作為生活受到不良影響的居民的生活補助。有關(guān)部門還可以利用歷史文化里的風水一說,來合理解釋某些自然保護區(qū)建立的意義,這樣更能發(fā)動群眾的積極性,使其主動對自然保護區(qū)進行保護。

    3.4 開發(fā)的限度把握不夠

    人心利益的趨勢,使得“保護”和“開發(fā)”這兩個話題永遠糾葛在一起。盡管人們一直秉承“先保護,后開發(fā)”的理念,對自然保護區(qū)進行管理,但一旦著手開發(fā)這一項目,便很難再兼顧保護。自然保護區(qū)在發(fā)揮旅游觀賞和社會經(jīng)濟功能的同時也承擔維持生態(tài)平衡的功能,如果過度開發(fā),將對保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞,從而使保護區(qū)的生態(tài)功能降低甚至完全消失;但是如果采取封山育林的方式過度保護,不僅不能使自然保護區(qū)發(fā)揮它的最大效益,也會使近年來日趨興旺的旅游業(yè)的發(fā)展受到很大程度的限制,所以考慮到自然風景保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,在保護的前提下適度開發(fā)旅游資源是非常有必要的。姜向陽和任佩瑜(2012)提出構(gòu)建時空分流導(dǎo)航管理模型來舒緩自然保護區(qū)旅游高峰期的人流壓力,消除了安全隱患,擴大旅游規(guī)模,同時達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。此外,在對保護區(qū)進行開發(fā)后,應(yīng)該定時的對保護區(qū)內(nèi)的環(huán)境等各項指標進行監(jiān)測和評價,及時發(fā)現(xiàn)人為活動對區(qū)內(nèi)帶來的不利影響,以及是否達到環(huán)境所能承載的閾值。

    4 討論

    自然保護區(qū)的建立不僅是作為研究自然生態(tài)特性的重要基地,具有重大的科研價值和歷史意義,同時也是令人心曠神怡的風景圣地,為作家和藝術(shù)家們提供了靈感和創(chuàng)作的源泉。目前,我國自然保護區(qū)的面積和數(shù)量已經(jīng)達到了國際水平,但管理水平卻遠落后于發(fā)達國家,同時法律制度的完善迫在眉睫。國家對各個自然保護區(qū)的扶持力度應(yīng)該加以提升,走建立——管理——維護的路線,而不是在設(shè)立自然保護區(qū)以后就全權(quán)交與地方政府進行管理,并在后期任其開發(fā)利用。同時國家應(yīng)該加強群眾對自然保護區(qū)的保護意識,在每個教育階段對學(xué)生進行相關(guān)知識的宣傳教育,加強群眾宣傳力度,提高群眾的綜合素質(zhì),發(fā)動集體的力量共同管理和維護自然保護區(qū)。

    蔡燕燕,蔣培,方俊飛.2012.我國自然保護區(qū)地方管理模式研究.遼寧林業(yè)科技,(5):35-57.

    陳麗娟,陳傳明,艾金泉,鄭行洋.2012.自然保護區(qū)管理文獻綜述.黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué),(12):143-146.

    姜向陽,任佩瑜.2012.自然保護區(qū)旅游高峰期時空分流導(dǎo)航管理的模型構(gòu)建與分析.旅游科學(xué),26(4):18-25.

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