高等教育協(xié)會組織的政策行動分析＊——以美國高等教育與認(rèn)證協(xié)會為例

徐自強

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210095）

在政策系統(tǒng)中，政策行動者已不再局限于傳統(tǒng)政策理論中的“鐵三角”概念，而是擴展到來自各個政府層級積極進(jìn)行政策制定與執(zhí)行的參與者，以及在整個政策過程中發(fā)揮重要作用的媒體、專家學(xué)者、政策分析人員等。在高等教育領(lǐng)域，活躍著一個由高等學(xué)校、研究機構(gòu)和咨詢公司的專家學(xué)者所組成的政策行動者，當(dāng)這些擁有共同信念的專家學(xué)者聚集在一起時，就會產(chǎn)生高等教育協(xié)會組織。高等教育協(xié)會組織不但具有參與政策制定的行動能力，更可以作為一支相對獨立的力量與政府部門分享決策權(quán)。在這方面，美國高等教育協(xié)會組織的發(fā)展是比較成熟的。研究美國高等教育協(xié)會如何作為一股獨立力量開展政策行動是一個兼具理論和現(xiàn)實意義的問題。

一、理念邏輯：美國高等教育協(xié)會組織的成立基礎(chǔ)

（一）分權(quán)制衡治理

法國社會學(xué)家涂爾干在《社會分工論》中指出：“勞動分工的最大作用并不在于功能以及這種分化方式提高了生產(chǎn)率，而在于這些功能彼此緊密地結(jié)合，‘使社會成為可能’，只有分工才能使人們牢固地結(jié)合起來，形成一種聯(lián)系?！保?］由勞動分工帶來的專業(yè)化與專門化，在美國高等教育領(lǐng)域內(nèi)，直接反映在高等教育協(xié)會組織上。美國高等教育協(xié)會組織成立并發(fā)揮作用的根源，在于分權(quán)制衡的憲法基礎(chǔ)及由此帶來的整體社會環(huán)境。權(quán)力的分散與制衡使民間的非政府組織真正成為了一支可以在高等教育領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用的獨立力量。

美國高等教育與認(rèn)證協(xié)會（American Association for Higher Education ＆ Accreditation，AAHEA），原為AAHE，是美國致力于提升高等教育水平的歷史最悠久的非營利性協(xié)會組織之一。AAHEA的歷史源于1870年，當(dāng)時的全美教育同盟（NEA）建立了一個高等教育部門，也就是AAHEA的前身。該部門于1924年解散，于1945年再次激活，并于1958年更名為高等教育協(xié)會。1968年，全美教育同盟（NEA）投票決定進(jìn)入集體談判，同時這個AAHEA的前身部門反過來投票決定要使自身成為一個獨立的新的全美教育同盟的相關(guān)組織。1969年2月，全美教育同盟理事會投票決定不支持這個新組織。1969年3月，由該部門的300名會員組成的群體達(dá)成共識，通過會員資格注冊的形式來籌集資金，以使該部門繼續(xù)作為一個獨立的組織存在。由此，AAHE在哥倫比亞特區(qū)正式成為了一個自治的非營利組織。2007年2月，AAHE正式更名為AAHEA。AAHEA總部設(shè)在華盛頓，并在哥倫比亞特區(qū)和其他地方設(shè)有許多分部。

AAHEA的成立與發(fā)展史不難看出，以獨立的不受他人制約和限制的身份在高等教育領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用是AAHEA的基石。而這個基石孕育的內(nèi)涵正是來源于美國聯(lián)邦憲法所蘊含的分權(quán)制衡的治理精髓。美國所有的高等教育協(xié)會組織中沒有一個不是由此成立而發(fā)展至今的，這為協(xié)會組織在提升美國高等教育發(fā)展水平方面提供了一個堅實的基礎(chǔ)。

（二）核心價值取向

美國聯(lián)邦憲法的開篇中寫道：“我們合眾國人民，為建立更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法?！保?］在高等教育領(lǐng)域，對民主、自由、公平的追求與向往是美國公民開展任何有關(guān)高等教育活動的核心價值取向。教育制度的目的和本質(zhì)所指是美國高度關(guān)注的問題之一，對教育的民主權(quán)利的追求成為教育領(lǐng)域內(nèi)的核心價值取向。接受高等教育是作為一個美國公民應(yīng)該擁有的一項基本的民主權(quán)利。

從AAHEA的組織愿景中不難看出，組織所有的高等教育的個人、機構(gòu)和利益相關(guān)者進(jìn)行學(xué)習(xí)，并為公共利益服務(wù)；為高等教育的共同利益提供20多個學(xué)科的認(rèn)證，并將教育的標(biāo)準(zhǔn)帶到一個新的高度。AAHEA是一個獨立的會員制的，非營利的協(xié)會組織，致力于為高等教育構(gòu)筑人力資本，并在一個民主的多元化的社會里成為人們獲取與高等教育有關(guān)的重大問題的信息之源［3］。此外，2007年2月的更名彰顯了AAHEA對于認(rèn)證功能的重視，豐富和拓寬了自己的使命，預(yù)示著AAHEA對于高等教育質(zhì)量問題的高度關(guān)注。AAHEA通過獨特的服務(wù)，在高等教育領(lǐng)域逐漸找到了自身的位置和空間，并由此有針對性和實質(zhì)性地對高等教育施加影響。由此可以看出，美國高等教育協(xié)會成立的核心價值觀是以高等教育共同或者公共利益為指導(dǎo)，為公民提供高水平的高等教育服務(wù)。民主、多元、優(yōu)質(zhì)、共同利益一起構(gòu)成了AAHEA的核心價值觀。

（三）利益博弈聚合

核心價值取向的確立不代表美國沒有價值沖突，因為個人主義的傾向鼓勵人們站在個人的立場理解問題，而不是想當(dāng)然地認(rèn)為解決問題是社會的責(zé)任。因此，這些協(xié)會組織的成立同樣也是多種價值沖突平衡的結(jié)果。美國的任何一個高等教育協(xié)會組織在成立之前，均是由一批帶有濃厚的行業(yè)或職業(yè)色彩的個人或機構(gòu)，因擁有共同利益并在經(jīng)過利益的博弈之后聚合在一起的，聚合的原因或是其自身利益未得到保障，或是因為其自身利益受到侵害。以另一個美國的高等教育協(xié)會組織——美國大學(xué)教授協(xié)會為例。成立于1915年的美國大學(xué)教授協(xié)會正是因為美國的大學(xué)教師在學(xué)術(shù)自由、任職聘用等方面的權(quán)益未得到保障或受到侵害聚集在一起而成立的。作為一種職業(yè)，大學(xué)教師特有的職業(yè)及行業(yè)屬性帶來了其自身的獨屬利益。正因為這些利益未得到切實的保障或受到了侵害，使得他們聚集在一起通過成立僅僅代表他們自己利益的組織來完成自身利益的表達(dá)。

從AAHEA成員構(gòu)成中可以看出，成員均是那些愿意并時刻準(zhǔn)備同自己的同事分享經(jīng)驗的美國人才或精英，這些人才或精英橫跨各個學(xué)科門類，來自各個層次的教育、決策者、媒體從業(yè)人員以及其他公眾等。大學(xué)教員、管理人員、學(xué)生、高教機構(gòu)的理事以及其他關(guān)心高等教育事業(yè)的人員均可申請成為AAHEA的會員。這一方面是分權(quán)治理制衡的必然結(jié)果，另一方面也是平衡價值沖突的博弈選擇。此外，任何一個協(xié)會組織對會員的要求都是自愿加入，而不是強制。這可以看做是組織在成立之時對每一個會員提出的自我博弈和價值平衡的要求。這同樣意味著成為了組織的成員，就必須遵循組織的核心價值。正是由于美國對于個人利益與共同利益的價值沖突的準(zhǔn)確把握和理性認(rèn)知，才使得每一個高等教育協(xié)會組織可以更好地發(fā)揮作用。

二、政策行動：美國高等教育協(xié)會組織的具體作為

（一）利益代言訴求整合

教育政策的根本目的，是在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行教育利益的分配。美國高等教育的協(xié)會組織作為一種為共同目標(biāo)和利益而建立的共同體，具有強烈的為其成員服務(wù)的責(zé)任感和義務(wù)感，忠實地履行著維護其成員的利益和擔(dān)當(dāng)代言人的職責(zé)。根據(jù)美國學(xué)者的研究，美國高等教育的協(xié)會組織大致可以分為三類：核心協(xié)會、專業(yè)或衛(wèi)星協(xié)會、其他各種地方組織的小協(xié)會。這其中絕大多數(shù)協(xié)會——如前面提到的美國大學(xué)教授協(xié)會及六大核心協(xié)會——的成員構(gòu)成直接反映了成員群體的共同利益，其代言訴求的屬性較為清晰和獨特。再如六大協(xié)會的美國教育理事會（ACE）、美國大學(xué)聯(lián)合會（AAU）、美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會（AACC）、全國州立和贈地學(xué)院協(xié)會（NASULGC）、美國州立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會（AASCU）和全國獨立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會（NAICU），它們分別代表了大學(xué)、社區(qū)學(xué)院等不同類型的大學(xué)群體。相比其他協(xié)會組織來說，AAHEA的利益代言訴求更為特殊。AAHEA實行理事會負(fù)責(zé)制，理事會成員每屆任期為4年，由協(xié)會會員選舉產(chǎn)生，并且在成員構(gòu)成中必須有1名學(xué)生成員。這說明，AAHEA的成員來源分布比較均勻，能夠更好地掌握各方面的信息并代表各方的利益，尤其重視那些并未掌握資源和權(quán)力的利益群體的訴求。從理事會成員構(gòu)成中可以看出，2003年共有18人，其中77．7%來自高校；2004年共有12人，66．6%來自高校。這說明高校的專業(yè)人士在代表著高校利益的同時為美國高等教育的發(fā)展謀求利益。與此同時，由專業(yè)人士集結(jié)而成的群體在組織化之后更具備了表達(dá)自身利益訴求的能力，從而能夠更好地爭取自身和高等教育系統(tǒng)的利益。

（二）提供政策咨詢服務(wù)

美國的絕大多數(shù)教育政策是以具體法案或者議案的形式呈現(xiàn)的，針對性和問題性非常強。也正因如此，才使這些協(xié)會組織有了大顯身手的空間。然而，美國的高等教育協(xié)會組織在高等教育政策中發(fā)揮直接作用并不是一帆風(fēng)順和順理成章的，也經(jīng)歷了一個艱難的爭取過程。早期的高等教育協(xié)會組織的力量非常微弱，他們的聲音未能得到美國權(quán)力機構(gòu)的重視。1965年的《高等教育法》的籌備活動中，時任總統(tǒng)的約翰遜政府并沒有重視高等教育協(xié)會組織，而是將他們排除在政策咨詢之外。在1972年的修訂案中，教育協(xié)會組織由于缺乏相應(yīng)的政治活動能力、知識與技巧，且未能提供完整的令人信服的材料信息。以美國教育理事會為代表的各高等教育協(xié)會組織要求聯(lián)邦政府增加對大學(xué)的資助，遭到了美國國會的拒絕；而作為權(quán)力機構(gòu)成員的參議員佩爾提出以教育券形式給學(xué)生提供資助，學(xué)生可以將教育券帶到任何一所合格的學(xué)校使用，以此來更好地實現(xiàn)教育計劃的均等。佩爾的學(xué)生資助方案（即佩爾助學(xué)金計劃）順利獲得通過。這一沉重打擊和社會輿論的批評促使以美國教育理事會為代表的各高等教育協(xié)會組織進(jìn)行了內(nèi)部的重組改革，明確了自身的優(yōu)勢和特色，以非正式聚會、會議或沙龍的形式提升了自身的參與能力，并由此逐漸成熟發(fā)展成為一支獨立的力量。

首先，AAHEA通過出版發(fā)行各種學(xué)術(shù)刊物及雜志的形式最大限度地發(fā)揮自身的優(yōu)勢，以令人信服的學(xué)術(shù)研究成果參與高等教育政策的制定乃至實施的全部過程。這些學(xué)術(shù)刊物和雜志包括《教學(xué)與學(xué)習(xí)》、《教師角色與回報》、《教育評估》、《CHANGE》等高等教育方面的刊物。其中雜志《CHANGE》是AAHEA主辦的高等教育方面的一本既具有前瞻性、權(quán)威性又具有較強理論深度的學(xué)術(shù)刊物，它所發(fā)表的一些觀點和對有關(guān)問題的看法對美國高等教育的發(fā)展有著重要影響；同時它也為人們提供了一個進(jìn)行建設(shè)性會話與辯論的平臺，并保持中立。

其次，直接提供顧問咨詢服務(wù)。AAHEA的專家們通過對一些大學(xué)的考察，為他們目前和將來要進(jìn)行的變革提供咨詢建議，根據(jù)個人或團體的需求為他們提供幫助。此外，AAHEA還通過召集會議和開展專項研究項目的方式，來探究高等教育發(fā)展中所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，充當(dāng)著個體、學(xué)校、州政府以及聯(lián)邦等不同層面上發(fā)展變革的催化劑的角色［4］。

（三）直接介入政策過程

美國高等教育協(xié)會組織對于政策過程的介入包括兩個方面：一是通過自身的專業(yè)知識、能力及活動制定行業(yè)或?qū)I(yè)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，即成為不與其他政策子系統(tǒng)發(fā)生關(guān)系的獨立政策子系統(tǒng)；二是在整個政策系統(tǒng)中與其他子系統(tǒng)相互制衡并發(fā)揮直接作用。

以AAHEA為例，在第一方面的工作中，AAHEA為美國高等教育領(lǐng)域內(nèi)的20多個不同的學(xué)科制定標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)認(rèn)證和教育信息服務(wù)。具體來說，協(xié)會會提供一系列學(xué)院水平的項目，這些項目將最大限度地激發(fā)被認(rèn)證學(xué)生的能力，并使他們在正規(guī)的學(xué)習(xí)之后獲得學(xué)位和證書。AAHEA認(rèn)為，一個認(rèn)證機構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證的首要職責(zé)是高水平項目所取得的成績和高質(zhì)量的保持。因此教育項目的評估和持續(xù)的改進(jìn)是一種不間斷的責(zé)任。隨著環(huán)境和需求的變化，協(xié)會應(yīng)不斷重新界定制約教育項目高質(zhì)量的影響因素。

例如，AAHEA的一項贊助研究項目為家庭教育的家庭教師（雙親教師）的資格和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證。家庭教育是美國的一種特殊的教育類型，目前家庭學(xué)校教育的數(shù)量在美國非常龐大，并以每年7%的速度增長，但是由于接受家庭學(xué)校教育的孩子的家長們始終沒有接受正式的認(rèn)證或者培訓(xùn)，這就使得高等教育學(xué)校系統(tǒng)難以接收他們的孩子。鑒于此，AAHEA將此課題作為重點研究項目為家庭教育的家庭教師進(jìn)行資格和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證，項目的具體內(nèi)容是以半年為周期對這些家長進(jìn)行強制性的課堂培訓(xùn)、測驗和審查。具體的認(rèn)證水平分為兩類，第一類是“委員會注冊家庭教師”，所有在AAHEA注冊的家庭教師都必須接受該項目的所有培訓(xùn)、測驗和審查，這個水平較高［3］；第二類是從業(yè)水平或入門水平，即要想作一名家庭學(xué)校教師就必須接受該計劃的認(rèn)證。此計劃的認(rèn)證有效性再由第三方來認(rèn)證，即每一個教師的資格或能力認(rèn)證達(dá)到何種水平，將由擁有一位教育學(xué)博士學(xué)位的教授來監(jiān)督、審閱、批準(zhǔn)，同時接受委員會的審核［3］。

在第二方面的工作中，由于分權(quán)制衡治理的政治體系原則設(shè)計，美國的高等教育系統(tǒng)呈現(xiàn)出“三足鼎立”的態(tài)勢。高等教育的協(xié)會組織通過游說、抗議、辯論等形式利用行政機構(gòu)和立法機構(gòu)之間的權(quán)力制衡來爭取有利的政策法案或避免不利法案。如1995年國會提出了削減聯(lián)邦學(xué)生貸款的議案，以美國教育理事會（ACE）為首的高等教育協(xié)會組織聯(lián)合社會其他力量，成功地游說了克林頓總統(tǒng)，使其行使了否決權(quán)并在國情咨文中提出了增加學(xué)生資助的措施［5］。AAHEA是美國除“六巨頭”之外的在高等教育領(lǐng)域中的另一個重要的活躍分子，除了關(guān)注高等教育的一般性問題（如學(xué)生資助）之外，還重點關(guān)注影響到民間認(rèn)證、評估、評價方面的立法問題。

美國高等教育協(xié)會組織對于政策過程的直接介入并不是我們常規(guī)意義理解上的直接參與政策制定，而是在包括政策制定環(huán)節(jié)在內(nèi)的整個政策過程之中，讓權(quán)力機構(gòu)（行政機構(gòu)、立法機構(gòu)、司法機構(gòu)）和高等教育系統(tǒng)（高等院校）之間相互制衡，或者竭盡全力推動有利于高等教育的政策盡快出臺，或者千方百計阻止不利的政策面世，甚至可以改變政府機構(gòu)的初始意圖，在整個政府決策的過程中扮演重要的角色。

三、探索認(rèn)識：美國高等教育協(xié)會組織的行動啟示

（一）權(quán)力機構(gòu)的政策行動局限

作為政策主要行動者之一，權(quán)力機構(gòu)無疑享有直接制定教育政策的權(quán)力，但是由于美國三權(quán)分立的分權(quán)制衡治理本質(zhì)，致使權(quán)力機構(gòu)沒有在高等教育政策過程中的“壟斷權(quán)力”，它必須在同高等教育協(xié)會組織和高等院校的分權(quán)治理、相互制衡之下才可以發(fā)揮作用。除了分權(quán)制衡治理的因素之外，由于權(quán)力機構(gòu)自身存在的特殊地位和職能，他們有著難以避免的政策活動局限。一是難以全面掌握真實準(zhǔn)確的信息。高等教育政策涉及多元利益主體在政策實踐中的政策利益派發(fā)，其中涵蓋的信息是一個千差萬別的復(fù)雜系統(tǒng)，僅僅憑借權(quán)力機構(gòu)的人員及投入，很難全面掌握高等教育實踐的信息。此外，高等教育政策的制定是一項專業(yè)性很強的活動，涉及大量的專業(yè)信息和專業(yè)研究方法，權(quán)力機構(gòu)在這一方面顯然不及高等教育的專業(yè)人士。二是缺乏不同立場的利益相關(guān)者的訴求表達(dá)和博弈。高等教育政策制定涉及高等教育各個利益相關(guān)者的利益，如果實際參與政策過程的只有權(quán)力機構(gòu)，將使得其他利益相關(guān)者的利益訴求難以得到表達(dá)，因而也就無法形成不同立場的利益博弈，也就意味著不同取向的政策選擇方案的缺失，從而降低了政策的合理性和科學(xué)性［6］。

（二）協(xié)會組織的政策行動優(yōu)勢

高等教育協(xié)會組織在高等教育政策中的政策行動優(yōu)勢對應(yīng)著權(quán)力機構(gòu)的劣勢，它體現(xiàn)在：第一，可以提供較為全面、真實、準(zhǔn)確的信息。高等教育的協(xié)會組織具有廣泛的代表性，不僅代表高等教育的各個組成部分，而且還代表著各個方面與環(huán)節(jié)，可以提供全面的信息。協(xié)會組織大多成立于實踐之中，其成員、職員的絕大多數(shù)也都來自高等教育的實踐部門，廣泛參與高等教育的治理實踐，因此最了解和掌握高等教育的現(xiàn)實情況，可以提供真實的信息。協(xié)會組織還可以提供專業(yè)的信息。以AAHEA為例，其成員幾乎全部都是來自高等教育第一線的專業(yè)人士，他們創(chuàng)辦學(xué)術(shù)期刊雜志，承擔(dān)研究項目，聘用專業(yè)的人員為政策過程進(jìn)行大量的信息資料的研究。第二，可以形成利益相關(guān)者的互動與博弈。由于高等教育協(xié)會組織就是由一群擁有共同利益追求的人群組成的，因此各個利益相關(guān)者所持有的立場和訴求是不同的，不同的利益訴求在進(jìn)入政策過程中會形成不同的政策方案，由此形成博弈。而博弈的過程增加了政策的科學(xué)性，并提高了優(yōu)秀政策方案出臺的可能性。此外，各個利益相關(guān)者的參與和互動有利于各自利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)，從而使各方利益達(dá)到一種相對平衡的狀態(tài)。第三，可以對權(quán)力機構(gòu)加以限制和制約。眾所周知，美國的權(quán)力機構(gòu)是限權(quán)的，沒有哪一個機構(gòu)可以在高等教育政策過程中擁有絕對的權(quán)力，協(xié)會組織的參與迫使權(quán)力機構(gòu)不能完全隨其意愿制定有關(guān)高等教育政策。權(quán)力機構(gòu)是一個擁有巨大權(quán)力的外部強勢集團，唯有協(xié)會組織這樣一個來自高等教育內(nèi)部的有組織的自主力量才能同其相互制衡。

綜上所述，我國的高等教育協(xié)會組織發(fā)展可以在以下三個方面予以借鑒：首先，賦予高等教育協(xié)會組織制度性參與的權(quán)力。除了學(xué)術(shù)研究、傳播和交流，高等教育協(xié)會組織還有許多可以發(fā)揮自身優(yōu)勢的范圍和領(lǐng)域。目前我國高等教育協(xié)會組織在政策行動中仍處于比較邊緣化的地位，在對其政策行動能力進(jìn)行準(zhǔn)確客觀的評估之后，應(yīng)主動將可以完全勝任的政策空間交予它們施展。其次，科學(xué)合理地劃分高等教育協(xié)會組織的責(zé)任和權(quán)限。權(quán)力的惡性行使不取決于組織的屬性，任何組織的行動都要在責(zé)任和權(quán)限邊界清晰的條件下才能得以良性運轉(zhuǎn)。第三，搭建高等教育協(xié)會組織與政府、媒體、公眾之間的溝通平臺。高等教育協(xié)會組織參與政策行動絕不是“閉門造車”，日益開放的政策系統(tǒng)為所有政策行動者之間展開溝通與合作提供了必要和可能，這也是保障政策行動達(dá)到預(yù)期效果的有效方式。

［1］涂爾干．社會分工論［M］．渠 東，譯．上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000．

［2］約瑟夫·斯托里．美國憲法評注［M］．毛國權(quán)，譯．上海：上海三聯(lián)書店，2006：171．

［3］美國高等教育與認(rèn)證協(xié)會．Home Schooling Parent－ Teacher Certification［EB／OL］．（2008－09－14）［2012－04－07］http：∥www．a(chǎn)ahea．org／index．htm．

［4］王永林．美國高等教育協(xié)會和大學(xué)與學(xué)院聯(lián)合會——高等教育中介組織的個案研究及其啟示［J］．中國高教研究，2004（10）：63－65．

［5］楊鳳英，袁 剛．美國高校影響政府決策的途徑和方式——從高等教育協(xié)會組織活動管窺［J］．比較教育研究，2010（3）：50－54．

［6］熊 耕．美國高等教育協(xié)會組織研究［M］．北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010．