抓住未來五年的牛鼻子

華生

中國財政體制首要問題在于賣地財政

下面我先講財政體制。中國的財政體制現(xiàn)在首要面對的是什么問題？我認(rèn)為中國財政體制現(xiàn)在有三大問題：

第一個問題，就是要解決賣地財政問題。財政收入中相當(dāng)大一塊是非稅收入，而不是稅收收入。稅收是國家的法定收入，非稅收入本來就是不夠正規(guī)，只能是偶然性和零星性質(zhì)的。非稅收入搞這么大，這就很不正常。同時，我們這個非稅收入非常主要的一塊是靠倒賣土地來的。我們學(xué)的是香港的辦法，香港的地本來就是官地，就是港府的地，我們這還不是自己的地，是征收了農(nóng)民的地倒賣，所以準(zhǔn)確的說咱們不是土地財政，我們是“倒地財政”。

這個“倒地財政”我覺得是財政體制要改革的第一件事情。有沒有這個決心，有沒有這個毅力來動這個“倒地財政”，這是對新一屆領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)上第一個大的挑戰(zhàn)。很可惜媒體包括學(xué)界對這個問題說法也不一，起碼沒有把它作為重要問題更不是首要問題，而去扯一些什么分權(quán)之類的雞毛蒜皮。在我來看新一屆政府改革如果說在政治上是反腐敗，在經(jīng)濟(jì)上面能不能有突破，第一個試金石、最重大的考驗(yàn)，就是對“倒地財政”采取什么態(tài)度。不先對自己開刀，土地亂局就不能撥亂反正。就目前來看，可以說倒地財政在新型城鎮(zhèn)化的口號下還在繼續(xù)蓬勃發(fā)展，我看媒體上也在推波助瀾，市場上炒作的基本也都是這一套。

其實(shí)，原來倒賣土地的財政是和舊式城市化配套的東西，新型城市化是不能搞這個的，這是財經(jīng)媒體并沒有搞清楚的事情。財政體制要為新型城市化服務(wù)，我認(rèn)為要打的第一個大仗就是改變倒賣土地的財政，但是現(xiàn)在這方面可以說還沒有什么準(zhǔn)備。所以，我認(rèn)為財政體制要改革的核心，第一仗就是要動搖倒賣土地的財政。動搖這個東西后帶出來的一系列問題。因?yàn)榕u它是容易的，但是要替代它，問題是復(fù)雜的。我們現(xiàn)在土地還在招拍掛，如果按照中央文件里面說的“嚴(yán)格區(qū)分公益性和非公益性用地”（當(dāng)然這個口號其實(shí)也是有問題的），很快就沒有經(jīng)營性土地可賣了，現(xiàn)在我們在這方面可以說沒有做任何準(zhǔn)備。沒有準(zhǔn)備就只能沿著現(xiàn)在這條老路走下去，一方面被迫付出的土地補(bǔ)償越來越高，一方面招拍掛又進(jìn)一步推高城市土地和房產(chǎn)價格，結(jié)果只會造成土地資源的集中和一部分人的暴富，從而堆積越來越大的資產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)和金融風(fēng)險。

中國財富榜上有那么多大開發(fā)商，這在世界上都是少有的——只有香港有，因?yàn)槲覀兪菑南愀蹖W(xué)來的拍地模式。這個模式就是把土地資源集中給少數(shù)大開發(fā)商，所以中國財富排行榜才會有這么多地產(chǎn)商，政府一說新型城鎮(zhèn)化，地產(chǎn)股都上漲。新型城鎮(zhèn)化的口號其實(shí)首先是對財政體制的重大挑戰(zhàn)，即我們的財政體制用什么來替代過去我們稱之為“土地財政”的舊模式？土地如果不用征收和拍賣的方式是用什么方式？現(xiàn)在又有新的建議，說可以搞城郊農(nóng)民自主城市化，還有人推薦深圳原住民自發(fā)城市化的模式。但深圳富起來只是城中村的農(nóng)民，他們成了千萬富翁，甚至億萬富翁，深圳外來打工者是本地戶籍人口的近10倍，房價那么高，有幾個能安居？擠在工棚、握手樓和地下室里能叫安居嗎？我們不能打著農(nóng)民的旗號，為只占很少數(shù)的城郊農(nóng)民謀利益。如果只是讓少數(shù)人受益，只是讓政府、開發(fā)商、城市精英和城中村和城郊村的這些既得利益者做進(jìn)一步分贓，是解決不了新型城市化問題的。

這就是我說的第一個問題，就是我們倒賣土地的財政問題。因?yàn)榭可贁?shù)人發(fā)財拉動不了中國的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。只有幾億農(nóng)民工和他們在農(nóng)村的家屬、留守的兒童，還有大量從中小城鎮(zhèn)到沿海一線大城市轉(zhuǎn)移過來的外來人口，這些若干億人的安置，這些人分享土地權(quán)利、住房權(quán)利，完全融入城市生活的權(quán)利，才會真正拉動國民經(jīng)濟(jì)的增長，才能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)增長。從根本上說，這本來并不是一個經(jīng)濟(jì)增長問題，而是他們自己的選擇和不可剝奪的權(quán)利。他們是國民，他們在這個城市有工作，就有給自己搭一個窩的權(quán)利。

財政資源的歧視性分配與特權(quán)分配

財政體制的第二個問題，就是財政資源歧視性的分配。這些可能都不是現(xiàn)在媒體上討論的熱點(diǎn)，但是我認(rèn)為這是主要問題。我們中國之所以現(xiàn)在貧富差距大到今天的程度，除了市場本身的馬太效應(yīng)以外，很重要的是因?yàn)樨斦Y源分配加重了一部分人更好、一部分人更差的境況。財政資源的分配首先跟剛才說的我們的住房分配有關(guān)系。我們的城市保障房主要是對戶籍人口，外來就業(yè)人口基本上住在地下室和工棚里面；教育方面現(xiàn)在還在爭論外來人口能不能參加本地高考的問題；醫(yī)療更是向城市人口，特別是向體制內(nèi)傾斜，社會保障體系也是如此。

這一切就大大加劇了我們整個財產(chǎn)和收入分配的不平等。客觀地說，這一點(diǎn)是跟我們國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)歷史是相關(guān)聯(lián)的。當(dāng)年很困難的時候，城市戶籍人口有布票、有糧票、有油票，保證了至少最基本的供應(yīng)，但是其他人是沒有的。我們的公共醫(yī)療資源主要是集中在城市，而且主要是集中在體制內(nèi)，用掉了醫(yī)療資源絕大部分。所有這些過去習(xí)以為常的東西，跟我們財政體制都是有關(guān)系的，就像廣州市財政稍微公開一點(diǎn)，馬上暴露出來說他的財政里面有一部分資金，有幾千萬是撥給省級或者市級機(jī)關(guān)幼兒園的，其實(shí)像這類財政資源分配嚴(yán)重不公平的現(xiàn)象太多了。其他國家的財政資源的分配可以減弱市場本身分配所造成的差距，而我們的財政分配從整體上強(qiáng)化資源分配的不平等，這是我們財政體制的一個主要的問題。

當(dāng)然，這個改起來非常不容易。這樣會觸動巨大的既得利益，其中就包括我們各界精英的利益。而且這絕不僅僅是權(quán)力精英，還包括我們的財經(jīng)精英、藝術(shù)精英、體育精英、文化精英都是這個體制的受益者，要動搖這個體制是難度很大的。所以，我一直說收入分配的改革第一步不能盲動，要放到后面逐步去撼動。

第三個問題，這個就更難了，就是我們財政資源的特權(quán)分配?，F(xiàn)在新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子開始了新一波的反腐敗浪潮，受到了各方面的歡迎和好評。反腐敗本來就很難了，但腐敗還只是非法的權(quán)力濫用，而特權(quán)是合法的權(quán)力濫用。因?yàn)樘貦?quán)是法規(guī)承認(rèn)因而可說是合法的。而反腐敗要深入，最后肯定要觸及特權(quán)。實(shí)際上從一開頭已經(jīng)涉及到了，比如說過去領(lǐng)導(dǎo)一出門要封路，現(xiàn)在不封路了。這個碰的是什么？這個碰的不是腐敗，碰的是特權(quán)。當(dāng)然這二者既有區(qū)別又有聯(lián)系。總之，一個反腐敗，一個反特權(quán)，后者可謂更難。這兩件事真做到了，政治改革就已經(jīng)完成一多半了。

所以，真正的財政體制改革在我來看是這三大問題。首先要突破的我認(rèn)為是第一個土地財政問題，因?yàn)樗仁墙?jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，同時還是政治問題，而且它的收益很明顯，我們現(xiàn)在想要經(jīng)濟(jì)增長，想要持續(xù)發(fā)展，不解決“倒地財政”的問題就不能前進(jìn)，其他的問題只能是循序漸進(jìn)。所以財政體制的真正問題，根本不是什么中央和地方分權(quán)，地方的錢是不是少了一點(diǎn)，我想全世界都有這樣的問題，其他國家都是轉(zhuǎn)移支付的，中央財政占大頭，各個國家都是如此，這是很正常的現(xiàn)象，我們不值得在這上面耗費(fèi)腦筋。關(guān)于財政問題我就簡略的說這些。

中國稅制不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題

下面我再講稅制。如果說財政問題上是一片混亂，稅制問題上基本上是錯誤思潮占主導(dǎo)。我要說實(shí)際上中國稅收體制主要問題，并不是現(xiàn)在人們主要攻擊的國家稅負(fù)太重。在我來看并不多，中國的稅收現(xiàn)在占GDP20%多，從國際上無論怎么比也是非常正常的水平。我們的問題出在稅收以外的非稅收入很多，所以加起來以后到了30%多。

現(xiàn)在媒體上能看到的全部意見可以歸納為兩句話：第一，要求減稅，這所有人都?xì)g迎，是個時髦的口號；第二，要求增加福利，大家也很高興。要提高低收入人群狀況怎么辦？要增加補(bǔ)貼和福利，所謂提低擴(kuò)中。限高增稅呢？那就難了，太多的人出來說這個不行那個有負(fù)作用，富人會移民之類等等，反正征不得。其實(shí)放眼全球，現(xiàn)在美國和歐洲都是這個問題。美國和歐洲的全部難題就是一邊要減少稅收，一邊要增加福利。所以美國出了財政懸崖，歐洲出了債務(wù)危機(jī)。因?yàn)槿绻前颜晕蚁闹卸喑远嗾嫉哪菈K擠出來以后，政府本身實(shí)際上只是一個過路財神，他收多少就干多少。你可以增加稅收，然后增加福利，也可以減少稅收減少福利，但是唯一不能持續(xù)的就是減少稅收增加福利，這個是混不下去的，這也是今天美國和歐洲撐不下去的原因。他們至少在這一點(diǎn)上肯定不是我們學(xué)習(xí)的榜樣。我們要在這么低的發(fā)展水平上學(xué)美國和歐洲的寅吃卯糧，靠堆積如山的借債過日子，我們肯定是死定了。

因此，盡管這話不受歡迎，我覺得稅收上的問題，在解決了非稅收入以后，稅收本身這個水平恐怕降不下來的。按照現(xiàn)在政府所承擔(dān)的職能，包括對農(nóng)村、對醫(yī)療、對方方面面大家所要求他花的那些錢，他這個稅收減不下來。就像美國現(xiàn)在一樣，共和黨說稅是絕對不能加了，砍不砍福利你們看著辦。但如果稅真不能加，只能砍福利。所以民主黨和奧巴馬說福利一定不能砍，因此必須增加稅收，現(xiàn)在還在討價還價、內(nèi)斗糾結(jié)。

因此中國稅收最主要的問題是結(jié)構(gòu)問題，我們現(xiàn)在是以間接稅為主體，基本上沒有直接稅。像調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一樣，稅收制度最主要是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)變。但是所謂間接稅，就是沒有直接從你口袋里面掏。真從口袋里面拿的時候，大家都不愿意。所以，中國現(xiàn)在工薪階層當(dāng)中只有7%的人交個人所得稅，7%的人當(dāng)中有90%的人只交5%，真正交超過5%的個人所得稅的人不到1%。

個人所得稅如此，我們直接的財產(chǎn)稅也是幾乎沒有。中國稅收制度是世界上最熱愛資本主義的稅收制度了。因?yàn)槲覀冎饕獙趧雍拖M(fèi)大眾征稅，對財產(chǎn)和資本基本不征稅。勤勞不能致富，財產(chǎn)可以暴富，中國何來創(chuàng)新發(fā)展？從稅制來看，我們沒有遺產(chǎn)稅，沒有贈與稅，也沒有固定資產(chǎn)保有稅。當(dāng)然我們中國沒有這個調(diào)節(jié)，貧富差距一定很大，而且越來越大。不少人愛說所有這些問題是因?yàn)槭袌龌母锊粡氐自斐傻?，其?shí)市場化發(fā)展到今天的美國和歐洲，其貧富差距在稅收和福利調(diào)節(jié)之前仍然是很大的。我們的財政體制的再分配是強(qiáng)化了一次分配當(dāng)中的不平等，稅收該調(diào)節(jié)的完全沒有，而且我們也不喜歡調(diào)節(jié)。所以中國現(xiàn)在的基尼系數(shù)，在0.5以上恐怕是沒有什么疑問的。因?yàn)檫B人家完善的市場經(jīng)濟(jì)在二次分配之前也是0.5左右，我們肯定比他們高得多。

所以，我覺得我們稅收體制要解決的真正問題不是大家喜歡聽的自欺欺人的減稅，而是怎樣實(shí)現(xiàn)從間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)變。因此坦率地說，如果我們的稅收制度還停留在18世紀(jì)原始資本主義的稅收制度，我們必然有一個越來越大的貧富差距。如果我們想改變這個狀態(tài)，我們就必須在稅收制度上做根本的重大的變革。

有話語權(quán)的人都在既得利益集團(tuán)當(dāng)中

在財政稅收體制方面，我們面臨的挑戰(zhàn)實(shí)際上是非常大的，其中有政府的阻力，還有包括我們自己在內(nèi)的各界精英的阻力。因?yàn)橹v既得利益集團(tuán)，那不是別人，中國有話語權(quán)的人都在既得利益集團(tuán)當(dāng)中。我們現(xiàn)在設(shè)想的收入分配制度改革方案，包括我們唱高調(diào)，說套話，講市場化、攻擊別人都可以，但是當(dāng)所有這些東西落到我們自己頭上的時候，落到有話語權(quán)的精英的頭上的時候，我們到底是什么態(tài)度？這是中國能不能真正前進(jìn)的關(guān)鍵。

財稅體制確實(shí)是整個經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)的一個關(guān)鍵之所在，所以有領(lǐng)導(dǎo)感嘆過，翻開真實(shí)的財政史，那才是真正的驚心動魄。我覺得財政稅收體制是經(jīng)濟(jì)改革的核心所在，但是這里面的難度我們要有充分的預(yù)計(jì)，它不僅是經(jīng)濟(jì)，也是社會，也是政治，解決好它既需要智慧，也需要勇氣，而這些我們基本上準(zhǔn)備的都很差。

我個人覺得剛才我說的這些改革三五年內(nèi)都很難，我希望能夠在一兩個問題上突破，比如在倒賣土地財政上突破，因?yàn)橥恋厥找嬲嘉覀冐敭a(chǎn)和收入不平等的很大一塊。要使這塊收益不被我們政府、開發(fā)商、城市精英、城中村、城郊村的農(nóng)民瓜分，而真正把城市化的成本降下來，讓城市化的主體即農(nóng)民工和其他外來就業(yè)人口獲益，能夠走出這一步，大局就會有比較根本性的扭轉(zhuǎn)。其他事情有待于我們統(tǒng)一思想，逐步形成共識，設(shè)計(jì)好制度然后再下決心慢慢去做。

（作者燕京華僑大學(xué)校長，這是作者在一次公共會議的講演稿，文字稿經(jīng)本人修訂。編輯有刪改）