預(yù)算：誰的工具？

梁發(fā)芾

又到各地開“兩會”的時候了，而“兩會”有一項重要的議程，就是通過政府預(yù)算案。政府提交給人大的預(yù)算案往往粗糙、簡略、深奧，代表和社會公眾多年來對此意見紛紜。以至近來研究預(yù)算的專家憤激地建議說，再遇到看不懂的預(yù)算案，代表們就應(yīng)直接投反對票。

在中國，對于預(yù)算是干什么的，政府和公眾可能有截然不同的看法，政府要利用預(yù)算控制社會，而社會則期望使用預(yù)算這個工具來控制政府。這兩種觀念針鋒相對，水火不容。其實，現(xiàn)代預(yù)算形成的歷史，正是控制與反控制的歷史。

現(xiàn)代預(yù)算制度起源于英國。在英語中，預(yù)算叫做Budget。1733年，英國出版一本名為《布袋打開了》的小冊子，諷刺當時任首相兼財政大臣沃波爾向議會所提交的預(yù)算報告，小冊子將沃波爾描繪為一個江湖郎中，向議會打開他的布袋，展示其靈丹妙藥（各項財政政策），該小冊子所用的Budget一詞，從此被用來指稱政府的預(yù)算。但也有資料說，1733年，一位財政大臣在下議院做財政演說時，按照當時報紙的漫畫，帶著一個黑色的小包，他打開小包，拿出了非常神秘的年度財政計劃書。據(jù)說部長模仿漫畫所做的表演，成為后來財政大臣做財政演說的一項憲政傳統(tǒng)，布袋子Budget也就用來指稱預(yù)算。不管哪種說法更接近事實，總之，1733年是英國預(yù)算歷史上的一個值得記住的日子，從此時開始，表示袋子的“Budget”一詞成為預(yù)算的代名詞，一直延續(xù)到今天。

當然，英國預(yù)算制度的形成是一個較長的過程，1733年這個年份并不重要。這個過程長達數(shù)百年之久，是國王與議會就財政收入與支出權(quán)長期進行拉鋸戰(zhàn)，最后由議會控制了國王（政府）收支權(quán)的歷史。因此，英國的預(yù)算制度，主要是控制國王（政府）收支權(quán)尤其是支出權(quán)的制度。

英國議會的萌芽，可以上溯到公元1199年。數(shù)年之后的1215年，英國貴族武力反抗國王，強迫當時的約翰簽署《大憲章》，確立未經(jīng)貴族同意，國王不得征收“免役金”等稅收原則。此后，逐步成長的議會可謂得寸進尺，尤其在議會分為上下兩院之后，代表納稅國民的下議院更是爭取到對金錢法案的先議權(quán)，而且在審議此法案的過程中，拒絕國王介入。1689年光榮革命后，威廉二世發(fā)布的《權(quán)利法案》確認，議會必須每年召開，審查國王在當年對人民的稅收和支出是否合理。1787年，下議院通過《統(tǒng)一基金法》，要求將整個國家的各種基金合并為聯(lián)合王國的統(tǒng)一基金，作為國家財政基礎(chǔ)，國家所有賦稅收入均存入基金賬戶，政府支出由基金撥付。《統(tǒng)一基金法》有利于議會對財政的掌控和監(jiān)督。1822年，英國財政大臣向下議院提出財政報告的依據(jù)，就是以一套完整的財務(wù)報表，說明歲入，歲出和盈虧，供議會審議次年年度收支。這是英國預(yù)算制度正式建立的開始，也是現(xiàn)代預(yù)算制度的濫觴。1868年，英國首相格拉斯頓提出“政府支出以預(yù)算為依歸”的著名格言，將預(yù)算視為一項主要的控制工具。

“將預(yù)算視為主要的控制工具”，在英國和中國的理解顯然是不一樣的。英國經(jīng)過六百多年時間的漫長過程形成的預(yù)算制度，是人民控制政府的主要工具，而在中國目前來講，預(yù)算仍然是政府控制的工具而非控制政府的工具。

中國的歷史中本無“預(yù)算”一詞，預(yù)算制度也是舶來品。中國歷史上的皇朝雖然也有財政收支計劃，但與現(xiàn)代預(yù)算制度基本上沒有共同處。甲午戰(zhàn)爭后，中國留學生，駐外外交官以及傳教士等引進西方預(yù)算制度，并用日本人翻譯“Budget”的“預(yù)算”一詞指代這種新型財政制度。短短十來年時間，預(yù)算制度的概念風靡朝野，風雨飄搖中的滿清政府也決計試辦新式預(yù)算。當時試辦的宣統(tǒng)三年預(yù)算，初具現(xiàn)代預(yù)算制度的一些特征。

那么，現(xiàn)代預(yù)算制度有什么重要特征呢？美國學者弗里德里克·克萊文蘭德在《美國預(yù)算觀念的進化》中指出：1，它是關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬；2，它是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支；3，它是一個詳細的計劃，要列舉所有項目的開支，并必須對它們進行分類；4，對計劃中的每項開支都要詳細說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別；5，這個計劃必須對政府的行為要有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不能挪作他用；6，這個計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)的批準，并接受其監(jiān)督；7,為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

這7項特征，總括為一句話，就是控制政府的支出權(quán)力。如果按照這些特征來觀察中國目前的政府預(yù)算，就能看出巨大的差距。目前中國的政府預(yù)算并不包括政府部門的所有開支，大量的預(yù)算外支出并不列入預(yù)算；它比較粗糙，不夠詳細；它并沒有對于每項支出的理由予以詳細說明；它對政府的約束力有限，政府往往挪用擠占預(yù)算經(jīng)費，并突破預(yù)算規(guī)定支出；雖然各級政府預(yù)算在形式上由人大審議批準，但是這種審議并沒有實質(zhì)意義，人大只是舉手通過走過場；預(yù)算的公開透明度較差，雖然近年已經(jīng)啟動預(yù)算公開，但公開的程度仍然相當有限，很多預(yù)算仍然是秘密預(yù)算。

這些特征證明中國財政預(yù)算仍然是政府控制社會政治經(jīng)濟的工具而不是人民控制政府的工具。政府控制著財政支出權(quán)，這種權(quán)力生殺予奪，無比強大。政府可以投入巨額財政投入以貫徹它的某項主張和意圖，支持某個行業(yè)或某個組織甚至某個群體，但也可以通過拒絕或剝奪財政支出以打擊某個行業(yè)，組織或群體。政府操持此項生死攸關(guān)的權(quán)力，既可以為自身牟利，也會構(gòu)成公民權(quán)利的巨大威脅。對政府掌握的這種無比強悍的預(yù)算權(quán)和支出權(quán)，社會公眾該怎么辦？英國的經(jīng)驗以及現(xiàn)在全世界普遍的做法，就是民意機構(gòu)（也就是議會）運用預(yù)算工具對政府予以強力約束。也就是說，議會必須奪得預(yù)算控制權(quán)，以對預(yù)算的控制，來控制政府的支出權(quán)力，進而實現(xiàn)控制政府，馴服權(quán)力的目的，使財政支出完全為社會公眾謀福利而不是為權(quán)力擁有者謀福利。