論國(guó)家干預(yù)背景下教育平等理念與實(shí)現(xiàn)途徑的轉(zhuǎn)型

朱同琴

(井岡山大學(xué)教育學(xué)院,江西 吉安 343009)

教育平等,是一個(gè)有著豐富內(nèi)涵的概念,實(shí)現(xiàn)教育平等也是人類追求的一個(gè)價(jià)值目標(biāo)。教育平等之內(nèi)涵,與人所應(yīng)當(dāng)接受的教育密切相關(guān)。由于教育活動(dòng)的特殊性,其中主要是由于教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征和濃厚的公益性質(zhì)［1］(P13),因而教育的活動(dòng)幾乎離不開(kāi)國(guó)家的參與,國(guó)家干預(yù)教育活動(dòng)之現(xiàn)象是通理。國(guó)家干預(yù)教育以圖實(shí)現(xiàn)教育平等的直接背景是19世紀(jì)末20世紀(jì)初歐洲世俗政權(quán)在與宗教政權(quán)對(duì)教育權(quán)的爭(zhēng)奪,以義務(wù)教育的強(qiáng)制性為開(kāi)端,自始一發(fā)不可收拾。在教育發(fā)展至今的歷史過(guò)程中,教育平等目標(biāo)之實(shí)現(xiàn),雖然也有非政府組織(如各種基金或社會(huì)機(jī)構(gòu))的積極參與,并對(duì)教育平等的最終實(shí)現(xiàn)起到了積極作用,但是從根本上來(lái)講,教育平等的實(shí)現(xiàn),主要依賴于國(guó)家?？疾烊祟愓麄€(gè)教育發(fā)展史,國(guó)家干預(yù)教育以圖實(shí)現(xiàn)教育平等的歷程中,也經(jīng)歷了一個(gè)非凡的轉(zhuǎn)變歷程。

一、從舉辦教育到資助教育:國(guó)家干預(yù)實(shí)現(xiàn)教育平等的政策轉(zhuǎn)型

在教育發(fā)展史上,通過(guò)國(guó)家舉辦教育,形成了公立教育形態(tài)和私立教育形態(tài)的分野,并由此導(dǎo)致公共教育資源向公立教育形態(tài)一邊倒的傾斜。在資助教育的政策轉(zhuǎn)向過(guò)程中,市場(chǎng)主體大量參與直接設(shè)立和舉辦學(xué)校,政府代表的國(guó)家逐漸減少直接設(shè)立學(xué)校,而傾向于資助已經(jīng)設(shè)立的學(xué)校,在資助的對(duì)象上逐漸淡化公立和私立學(xué)校之區(qū)分,逐漸實(shí)現(xiàn)一視同仁對(duì)待的政策。這一轉(zhuǎn)變?cè)诮逃劝l(fā)國(guó)家正在逐漸形成,在教育后發(fā)國(guó)家中也開(kāi)始顯現(xiàn)。

歷史地看,教育發(fā)端于民間,屬于個(gè)人事務(wù),教育的初始形態(tài)不存在國(guó)家參與的成分。隨著社會(huì)的逐漸發(fā)展,舉辦教育的權(quán)力經(jīng)歷了從宗教向世俗的轉(zhuǎn)變,逐漸集中在代表世俗政權(quán)的國(guó)家手中。以高等教育為例。在我國(guó),如果把古代的書院看作我國(guó)高等教育的發(fā)端的話,古代高等教育則完全是從民間自發(fā)出現(xiàn)的,并不存在任何政府干預(yù)的成分。近代意義上的大學(xué)之出現(xiàn),最早則源自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后,當(dāng)時(shí)的洋務(wù)派出于對(duì)軍事發(fā)展需要而興辦“西學(xué)”,創(chuàng)立了許多以軍事教育和西方語(yǔ)言教育為主的學(xué)校,其中如同文館、天津北洋水師學(xué)堂等等［2］(P3-8)。真正以大學(xué)為名,并效仿西方之傳統(tǒng)、符合近代意義大學(xué)之實(shí)的學(xué)校,則以盛宣懷創(chuàng)辦的北洋大學(xué)堂為開(kāi)端,由此揭開(kāi)了中國(guó)高等教育近代化的序幕,開(kāi)創(chuàng)了五四運(yùn)動(dòng)后尤其是民國(guó)時(shí)期私立大學(xué)和公立大學(xué)迅猛發(fā)展的澎湃歷史潮流。此后由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā),當(dāng)時(shí)發(fā)展起來(lái)的一些私立大學(xué)開(kāi)始為政府收編,如南開(kāi)大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、廈門大學(xué)等。建國(guó)后,國(guó)民黨時(shí)期的一些私立大學(xué)、教會(huì)大學(xué)開(kāi)始被新成立的共和國(guó)政府全面接管,私立大學(xué)開(kāi)始逐漸消失。自1978年改革開(kāi)放以來(lái),伴隨《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《民辦教育法促進(jìn)》的先后出臺(tái),民辦大學(xué)開(kāi)始出現(xiàn)并得以發(fā)展,并在中國(guó)高等教育規(guī)模化發(fā)展的過(guò)程中取得了不俗的成績(jī)。從上述中國(guó)私立大學(xué)(民辦大學(xué))的發(fā)展歷史及其與公立(公辦)大學(xué)的簡(jiǎn)要發(fā)展歷程之回顧,我們可以看出,不管是在特殊的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平年代,在保證公民平等接受教育的機(jī)會(huì)之保障上,大量興起的私立大學(xué)(民辦大學(xué))毫無(wú)疑問(wèn)充當(dāng)了重要的角色。同時(shí),私立大學(xué)可以轉(zhuǎn)化為公立大學(xué),接受政府的公共教育資源之資助,在中國(guó)實(shí)際上是有歷史淵源的。歷史上的這些經(jīng)驗(yàn)在推進(jìn)教育機(jī)構(gòu)之間平等競(jìng)爭(zhēng)理念的形成具有非凡意義。

在國(guó)外,情形同樣如此。國(guó)家積極進(jìn)入高等教育實(shí)際上是遲于私立大學(xué)的出現(xiàn)。以英國(guó)為例,國(guó)家進(jìn)入高等教育舉辦教育始于倫敦大學(xué)等城市大學(xué)的出現(xiàn)。在美國(guó),聯(lián)邦締造初期,為避免強(qiáng)大政府的出現(xiàn),聯(lián)邦政府試圖努力建立一所中央大學(xué)的努力失敗,美國(guó)最早形成的是私立大學(xué),并且如哈佛等傳統(tǒng)大學(xué)早于美國(guó)國(guó)家的形成。政府開(kāi)始舉辦大學(xué),則始于“莫雷爾法案”所形成的大量“贈(zèng)地學(xué)院”。自1958年《國(guó)防教育法》頒布后,美國(guó)聯(lián)邦政府加大力度投入高等教育,開(kāi)始以高調(diào)的姿態(tài)干預(yù)教育。此后政府大量舉辦大學(xué)的目的,毫無(wú)疑問(wèn)是為了打破傳統(tǒng)中私立大學(xué)中只有極少數(shù)人可以接受高等教育的慣性,從而讓高等教育走進(jìn)大眾,讓平等接受高等教育的機(jī)會(huì)之實(shí)現(xiàn)得到物質(zhì)上的保障。但是隨著高等教育規(guī)模日益發(fā)展,由于無(wú)論私立還是公立教育,都在或多或少地接受政府的資助,人們已經(jīng)越來(lái)越難以區(qū)分公立教育與私立教育。

目前,許多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始調(diào)整策略,實(shí)現(xiàn)上述教育政策的轉(zhuǎn)向。政府舉辦教育的理念和社會(huì)基礎(chǔ)均逐漸淡化,但是政府資助教育的政策傾向則日益明顯,并將成為一種新的國(guó)家教育觀。這種資助的政策內(nèi)容為:資助建立學(xué)校 (可能是公私合營(yíng))、資助建設(shè)學(xué)校的設(shè)施、資助學(xué)校進(jìn)行科學(xué)研究、資助學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)、資助保障學(xué)校學(xué)生受教育權(quán)的全面實(shí)現(xiàn)等等。在具體的制度設(shè)計(jì)上,資助教育將淡化區(qū)分公立與私立學(xué)校之色彩,只區(qū)分教育層次和類型,進(jìn)行資助。表現(xiàn)在具體的執(zhí)行政策上,傳統(tǒng)意義上的公立學(xué)校,受教育民營(yíng)化思潮的影響,開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制,從而逐漸淡化公立色彩；傳統(tǒng)意義上的私立學(xué)校,通過(guò)“教育券”等為代表的制度設(shè)計(jì),也可以間接接受到政府資助,從而在保證平等享有公共教育資源等方面取得了實(shí)質(zhì)性的成效。有學(xué)者就總結(jié)了當(dāng)代社會(huì)的教育改革趨勢(shì),其中一個(gè)重要特點(diǎn)就是公立教育和私立教育的界限日益趨于模糊,導(dǎo)致如此現(xiàn)象的原因之一就是國(guó)家開(kāi)始對(duì)私立教育進(jìn)行資助［3］(P42-44)。如此現(xiàn)象的原因固然有據(jù)于教育效率尤其是傳統(tǒng)意義上的公立教育機(jī)構(gòu)效率提高的因素考量,但是其中教育平等理念的考量同樣不可忽視,尤其是對(duì)于私立教育機(jī)構(gòu)中學(xué)生平等接受政府資助的理念,最為突出的當(dāng)屬美國(guó)教育券計(jì)劃的推行,該計(jì)劃最終使得無(wú)論公立抑或私立學(xué)校學(xué)生均可平等地接受國(guó)家的資助。

國(guó)家積極干預(yù)教育所發(fā)生的從舉辦教育機(jī)構(gòu)向資助教育機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,有效地保證了不同類型教育機(jī)構(gòu)之間平等競(jìng)爭(zhēng),此為施教主體之平等。同時(shí),這種轉(zhuǎn)變也保證了不同類型學(xué)校的學(xué)生在獲取國(guó)家提供和資助的教育資源方面的權(quán)利和機(jī)會(huì)均獲得平等保障。

二、賦予教育平等新的內(nèi)涵:國(guó)家干預(yù)背景下教育平等理念的轉(zhuǎn)型

一項(xiàng)政策的轉(zhuǎn)型,通常會(huì)體現(xiàn)某種政治理念的轉(zhuǎn)型；國(guó)家的政治制度變革,通常會(huì)反映一種政治理念的轉(zhuǎn)型。如此現(xiàn)象同樣表現(xiàn)在教育平等的理念轉(zhuǎn)型與教育平等的實(shí)踐之中?？疾煳鞣浇逃降壤砟畹霓D(zhuǎn)變歷程不難發(fā)現(xiàn),無(wú)論自由主義如何深入人心,無(wú)論如何認(rèn)識(shí)自由價(jià)值在教育中的地位與作用,也無(wú)論如何認(rèn)識(shí)平等與自由或平等與效率之間的看似不可調(diào)和的矛盾,在對(duì)教育平等的價(jià)值追求上,思想家們乃至政治家們均認(rèn)識(shí)到了國(guó)家干預(yù)的積極作用,認(rèn)識(shí)到了在教育平等的實(shí)踐與價(jià)值追尋中,需要國(guó)家的積極干預(yù)。同時(shí),正是在國(guó)家積極干預(yù)教育的過(guò)程中,因應(yīng)社會(huì)形勢(shì)之變化,歷經(jīng)人類社會(huì)的千年歷史,教育平等理念已經(jīng)經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)變。國(guó)家積極干預(yù)政策的取向?yàn)榻逃降壤砟钐峁┝素S富的制度話語(yǔ)和題材,從而影響著思想家和理論家們的思考。這一點(diǎn),在我國(guó)表現(xiàn)得最為突出,譬如教育中的弱勢(shì)群體概念,最早就是出自2002年《政府工作報(bào)告》,此后弱勢(shì)群體的概念成了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)核心概念和熱門概念之一［4］(P63),也是教育政治學(xué)的重要研究話題,更是當(dāng)代中國(guó)教育平等問(wèn)題的新的內(nèi)涵以及教育平等價(jià)值追求的一個(gè)新導(dǎo)向。在國(guó)家干預(yù)教育的背景下,教育平等理念歷經(jīng)了深刻的轉(zhuǎn)型,被賦予了新的內(nèi)容。

從簡(jiǎn)單的法律權(quán)利平等的形式主義教育平等理念向無(wú)差別待遇的實(shí)質(zhì)主義教育平等理念的轉(zhuǎn)變,是國(guó)家干預(yù)背景下教育平等理念轉(zhuǎn)型的第一個(gè)特點(diǎn)。受教育權(quán)的平等保障,最早起源于西方資產(chǎn)階級(jí)世俗政府從教會(huì)中奪取教育管理權(quán),并形成了國(guó)家教育權(quán)的理念。最早對(duì)受教育權(quán)問(wèn)題進(jìn)行立法的是普魯士,1717年,當(dāng)時(shí)的普魯士政府頒布了《普魯士義務(wù)教育令》,此后1870年英國(guó)頒布了《初等教育法》,法國(guó)1881年頒布了《初等教育法》,日本1886年頒布了《小學(xué)校令》。早期西方發(fā)達(dá)國(guó)家所頒布的這些法令,均強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的強(qiáng)制性,即主要是從義務(wù)教育的公民義務(wù)角度出發(fā),強(qiáng)制性地推行了義務(wù)教育,雖然制度本意是保證資產(chǎn)階級(jí)政府對(duì)于教育的壟斷,但是這對(duì)教育平等理念的形成,意義是不言而喻的。由于教育非但對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利,其對(duì)于社會(huì)文明之發(fā)展、對(duì)于社會(huì)民主化進(jìn)程也具有非凡意義。因此自20世紀(jì)以來(lái),伴隨著福利國(guó)家理念的興起,世界上大多數(shù)國(guó)家開(kāi)始重視公民受教育權(quán)的平等保障問(wèn)題,并日益從憲法權(quán)利的平等保護(hù)角度對(duì)公民的受教育權(quán)進(jìn)行保障,從而推動(dòng)了教育平等權(quán)的形成。公民受教育權(quán)的平等保障,經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期:一是義務(wù)教育入憲時(shí)期,二是受教育權(quán)入憲時(shí)期［5］(P69-70)。在教育平等實(shí)踐的過(guò)程中,許多國(guó)家均將公民受教育權(quán)作為憲法權(quán)利以及平等保護(hù)這樣的憲法權(quán)利寫入了憲法,從而為國(guó)家積極干預(yù)教育實(shí)現(xiàn)教育平等提供了憲法依據(jù)。各國(guó)紛紛把保障公民的平等受教育機(jī)會(huì)列為自己的追求目標(biāo),并作為一種憲法權(quán)利寫入憲法。然而,早期的這種教育平等理念,更多關(guān)注的是一種形式意義上的權(quán)利平等保護(hù)。正是在這樣理念背景下,誕生了1896年美國(guó)著名的弗格森訴普萊西(Ferguson v.Plessey)案。在該案中,確立了一項(xiàng)統(tǒng)治了美國(guó)社會(huì)幾十年的“隔離然而平等”的原則,該案判決的基本法理依據(jù)在于:教育的平等保障,保障的主要是權(quán)利平等,而不是無(wú)差別的教育。換言之,只要保證給予了教育機(jī)會(huì),就實(shí)現(xiàn)了平等保障。很顯然,其中所奉行的乃是形式意義上的平等保障。然而,這種形式上的權(quán)利平等,并沒(méi)有消極結(jié)果上的實(shí)質(zhì)意義上的不平等,作為人類平等的起點(diǎn),教育實(shí)質(zhì)意義上的平等,尤其受到深刻關(guān)注。20世紀(jì)末以來(lái),許多國(guó)家所實(shí)踐的教育平等理念,很大程度上均體現(xiàn)了一種追求實(shí)質(zhì)意義上的平等理念的取向。這一制度實(shí)踐,與羅爾斯所倡導(dǎo)的公平的正義理念形成一種制度與思想同時(shí)并進(jìn)的景觀。按照羅爾斯的正義論,正義的實(shí)現(xiàn)主要仰賴于兩個(gè)重要原則:一是適用于公民平等自由基本保障的政治權(quán)利的絕對(duì)平等原則,即每個(gè)人所擁有的政治自由的權(quán)利應(yīng)該是平等的；二是分配的正義,社會(huì)資源的分配應(yīng)當(dāng)按照最有利于社會(huì)最少受惠者的最大利益的原則進(jìn)行。后者顯然是強(qiáng)調(diào)一種實(shí)質(zhì)意義上的平等觀。盡管對(duì)于這種正義觀不無(wú)爭(zhēng)議［6］(40-45),但是羅爾斯的理念確實(shí)與當(dāng)時(shí)西方社會(huì)正普遍實(shí)行的實(shí)質(zhì)意義上的平等理念是相呼應(yīng)的。這在教育平等理念的制度實(shí)踐表現(xiàn)得尤為明顯,譬如美國(guó)所廣泛實(shí)現(xiàn)的教育糾偏行動(dòng)(Affirmative Action)計(jì)劃。該計(jì)劃推行的背景是美國(guó)20世紀(jì)50、60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)的高漲,計(jì)劃推行的起源是1965年時(shí)約翰遜總統(tǒng)制定的一項(xiàng)糾偏計(jì)劃,保障那些因種族、宗教和性別等原因處于不利地位的人享有真正平等的地位,保證這些人在就業(yè)、入學(xué)等問(wèn)題上獲得優(yōu)先考慮［7］(P74)。這一計(jì)劃直接促使了美國(guó)許多高校在招生計(jì)劃中向處于這些不利地位的人給予政策上的優(yōu)先考慮。正是在這一時(shí)代背景下,美國(guó)許多高校專門成立了糾偏行動(dòng)辦公室,專門研究招生和教學(xué)中的糾偏問(wèn)題。同時(shí),橫行了美國(guó)社會(huì)幾十年的“隔離然而平等”的原則被追求實(shí)質(zhì)意義上的平等理念所取代,此即1954年所做出的名聲卓著的布朗訴托皮卡教育委員會(huì)一案的判決。在該案中,聯(lián)邦最高法院明確主張,“‘隔離然而平等’的原則不適用于公共教育領(lǐng)域。種族隔離的教育設(shè)施含有內(nèi)在的不平等?！薄斑@樣的種族隔離是對(duì)于同等法律保護(hù)的否認(rèn)。”［8］美國(guó)聯(lián)邦最高法院在這里所闡述的受教育機(jī)會(huì)的平等保護(hù)理念,也被政府引入到對(duì)私立教育的干預(yù)之中,政府要求即使在私立教育機(jī)構(gòu)中也不得因?yàn)槿朔N之不同而區(qū)別對(duì)待。我國(guó)《義務(wù)教育法》也體現(xiàn)了一種追求實(shí)質(zhì)平等的立法價(jià)值取向。如《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件,并采取措施,保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育,保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國(guó)家組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育?！绷硗?該法第45條和第46條的制度安排,均是這樣的理念體現(xiàn),也為中央政府積極干預(yù)以實(shí)現(xiàn)教育平等提供了法律制度的保障。近年來(lái)頗為人們所詬病的高等學(xué)校入學(xué)招生政策的改革取向,也正經(jīng)受著實(shí)質(zhì)意義上教育平等理念的沖擊。

從注重公民權(quán)利的保障向強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變,是國(guó)家干預(yù)背景下教育平等理念轉(zhuǎn)變的第二個(gè)特點(diǎn)。這一點(diǎn),主要體現(xiàn)在義務(wù)教育的普及中學(xué)后教育的日益普及以及強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量中的政府責(zé)任,尤其是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于保證教育質(zhì)量的公平提高上。這一點(diǎn),突出的表現(xiàn)是,人們關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)不再僅僅是認(rèn)識(shí)到政府應(yīng)該提供平等的教育機(jī)會(huì)、保證教育的物質(zhì)保障上,而是以主權(quán)國(guó)家為論證區(qū)域乃至跨域國(guó)家的地域概念,認(rèn)為國(guó)家對(duì)不同地區(qū)、不同人所提供和分配的教育資源應(yīng)該保證每一個(gè)公民能獲得相類似質(zhì)量的教育,同時(shí)政府分配教育資源,應(yīng)該保證受教育者能獲得充足的教育。在前者,如強(qiáng)調(diào)教育師資分配的平等、強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)當(dāng)分配到同樣的教育水平。在我國(guó),這一理念直接轉(zhuǎn)化為義務(wù)教育立法中取消重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)班級(jí)的做法。在美國(guó),布什政府頒布了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案,強(qiáng)調(diào)初等和中等教育的質(zhì)量,并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府對(duì)于初等教育和中等教育質(zhì)量的干預(yù)政策。由于在美國(guó)憲法中,教育傳統(tǒng)上被認(rèn)為是州所保留的權(quán)力,因此該法案出臺(tái)后,受到了廣泛的質(zhì)疑。但是這種質(zhì)疑并沒(méi)有阻止聯(lián)邦政府對(duì)教育質(zhì)量的廣泛干預(yù)。實(shí)際上,要求為不同地區(qū)、不同學(xué)生提供一樣的師資、保證同等教育質(zhì)量的政策自21世紀(jì)以來(lái)越來(lái)越受到人們的重視,并被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)教育平等尤其是平等保障受教育權(quán)的題中之義。

強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的特點(diǎn)還表現(xiàn)在追求教育財(cái)政資助的充足性上,在這個(gè)問(wèn)題上,美國(guó)則誕生了直接影響了美國(guó)教育財(cái)政政策的教育財(cái)政資助的充足性訴訟。在美國(guó)大量的教育財(cái)政資助的充足性訴訟中,所強(qiáng)調(diào)的依然是對(duì)于弱勢(shì)群體的受教育權(quán)的平等保障問(wèn)題,然而這種保障已經(jīng)不僅僅是提供平等的權(quán)利保障或機(jī)會(huì)均等,而是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于教育的資助應(yīng)該保證受教育者在結(jié)果上的平等,評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是生均教育經(jīng)費(fèi)的資助,關(guān)注的焦點(diǎn)就是學(xué)生學(xué)業(yè)的成就。這種理念是:政府資助的教育應(yīng)該保證公民能獲得公正的教育質(zhì)量,如果學(xué)生的教育質(zhì)量不高是由于政府資助不充足造成的,那么政府應(yīng)該加大對(duì)教育的資助,以保證特定地區(qū)或?qū)W生能獲得同樣質(zhì)量的教育。在美國(guó)紐約州的一個(gè)著名訴訟中,由于原告的勝訴,紐約州政府被迫向紐約州公立學(xué)校系統(tǒng)額外增加56億美元的財(cái)政資助,以提高教育質(zhì)量。今天,教育訴訟中,以保障教育充足為理念以保證教育平等的實(shí)現(xiàn)的教育財(cái)政訴訟,幾乎取代了傳統(tǒng)意義上的針對(duì)受教育權(quán)利平等保障的訴訟［9］。教育財(cái)政資助的充足性,表明的是國(guó)家干預(yù)教育實(shí)現(xiàn)教育平等的新理念的誕生。這一理念,也在影響著國(guó)際文件的制定。2005中非教育部長(zhǎng)論壇北京宣言聲明,“我們認(rèn)為免費(fèi)的初等義務(wù)教育是基本人權(quán)。在實(shí)現(xiàn)初等教育的普及后,我們必須快速地為實(shí)現(xiàn)中等教育的普及而努力”,“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),提供充足而平等的教育機(jī)會(huì),是發(fā)展中國(guó)家制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的基本要素”。該宣言在這里明確了兩點(diǎn):一是屬于基本教育范疇的初等義務(wù)教育為免費(fèi)的,即具有物質(zhì)保障的實(shí)質(zhì)平等,而非僅限于機(jī)會(huì)平等；二是,在受教育機(jī)會(huì)問(wèn)題上,政府追求的目標(biāo)非但是平等的,而且是充足的。其中平等之解,固然可以理解為權(quán)利之平等和受教育機(jī)會(huì)的平等保障；充足之解,則包括著為公民個(gè)人生存需要接受的教育應(yīng)當(dāng)是充足的,當(dāng)然,首當(dāng)其沖的是物質(zhì)保障的充足。在我國(guó),這種理念也在立法中得到了體現(xiàn),譬如關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置政策。按照我國(guó)《義務(wù)教育法》第15條的規(guī)定,“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃。新建居民區(qū)需要設(shè)置學(xué)校的,應(yīng)當(dāng)與居民區(qū)的建設(shè)同步進(jìn)行?！卑凑沾艘环梢?guī)定,保障義務(wù)教育充足的義務(wù),主要責(zé)任者是縣級(jí)以上政府。我國(guó)教育部制定了義務(wù)學(xué)校設(shè)置的地理區(qū)域標(biāo)準(zhǔn),目前在這方面也逐漸形成了一些訴訟。

從關(guān)注入學(xué)機(jī)會(huì)的平等向關(guān)注教育過(guò)程的平等理念的深刻轉(zhuǎn)變是國(guó)家干預(yù)背景下教育平等理念轉(zhuǎn)型的第三個(gè)特點(diǎn)。在國(guó)家干預(yù)背景下,傳統(tǒng)意義上的教育平等關(guān)注的是教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式上政府的保障。但是,隨著教育平等理念更為深刻的倡導(dǎo),人們?cè)絹?lái)越關(guān)注教育實(shí)現(xiàn)的平等,因此教育過(guò)程中的平等理念的實(shí)現(xiàn)也開(kāi)始為人們所關(guān)注,典型表現(xiàn)為課程設(shè)置上的平等、教育方法上的平等和教育評(píng)價(jià)與測(cè)試上的平等［10］。一般來(lái)說(shuō),在教育過(guò)程的具體實(shí)現(xiàn)中,由于教育過(guò)程本身的微妙性,尤其是教育過(guò)程中質(zhì)量的保障主要依賴于師生關(guān)系的建構(gòu),因此國(guó)家干預(yù)的色彩正被日益消解和淡化,譬如在大學(xué)中,因由大學(xué)自治的理念,所強(qiáng)調(diào)的往往是國(guó)家干預(yù)的適度節(jié)制。但是,這并沒(méi)有消解政府保證教育過(guò)程中教育平等理念貫徹和實(shí)施的作用。正因此,各國(guó)政府加大了制定教育標(biāo)準(zhǔn)尤其是課程標(biāo)準(zhǔn)的力度,也從限制教師專業(yè)權(quán)利行使的職業(yè)倫理規(guī)范的角度來(lái)保證教育平等理念在教育過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)。

三、從行政干預(yù)到司法干預(yù):國(guó)家干預(yù)實(shí)現(xiàn)教育平等實(shí)現(xiàn)途徑的歷史變革

傳統(tǒng)意義上的國(guó)家干預(yù)教育,通常是通過(guò)行政機(jī)關(guān)所代表的公共行政權(quán)力介入教育,從而實(shí)現(xiàn)教育平等。然而,這種單一化的手段隨著司法能動(dòng)主義立場(chǎng)的登臺(tái)而出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。盡管對(duì)于司法能動(dòng)主義存在不同理解,尤其是在我國(guó),誕生于西方的司法能動(dòng)主義引入我國(guó)后頗有南橘北枳的色彩［11］(P48)。但是,司法積極介入教育事務(wù)在西方國(guó)家儼然成為一種潮流的背景下,在我國(guó),司法積極干預(yù)教育的政策,也逐漸成為一種趨勢(shì)。

司法積極干預(yù)教育意味著,傳統(tǒng)意義上的教育權(quán) (由行政權(quán)力為代表的政府機(jī)構(gòu)舉辦的國(guó)家教育權(quán)和至今在許多國(guó)家和地區(qū)保留的由家庭自行進(jìn)行孩子教育的家庭教育權(quán)［12］)之行使正受到新的力量的制衡,即司法力量對(duì)于國(guó)家、家庭、社會(huì)和其他教育活動(dòng)參與者管理和進(jìn)行教育活動(dòng)過(guò)程中之行為的合法性進(jìn)行判決和裁定,以監(jiān)督和制約教育權(quán)以及受教育權(quán)之行使,并保障教育平等之實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn),尤以美國(guó)為代表。法院的積極介入態(tài)度,在前文中已經(jīng)涉及。對(duì)于美國(guó)法院以解釋憲法的方式積極介入社會(huì)事務(wù)中所可能形成的積極作用,歷史上的美國(guó)總統(tǒng)林肯曾做過(guò)這樣的概括,“如果法院對(duì)于憲法的解釋完全得當(dāng)(Fully Settled),其解釋不僅僅是在特定案件中具有拘束力(Authoritative),也會(huì)成為這個(gè)國(guó)家未來(lái)一般性政策的一個(gè)先例”［13］(P29)。在上述布朗訴托皮卡教育委員會(huì)一案完成后,美國(guó)法院在介入和干預(yù)教育事務(wù)上更是找到了信心,因?yàn)檫@種因法院介入所導(dǎo)致的社會(huì)變革被眾多美國(guó)人認(rèn)為是合理的。如此信心進(jìn)一步刺激了美國(guó)法院介入學(xué)校事務(wù)的興趣。此后地方法院對(duì)于學(xué)校各類具體政策和規(guī)劃措施都予以介入,做出判決和決定。法院的決定也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不再僅僅限于簡(jiǎn)單的方向性指定,而是越來(lái)越明確地要求學(xué)校董事會(huì)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么,做出確認(rèn)性的命令［13］(P24)。實(shí)際上,在美國(guó)影響巨大的糾偏行動(dòng)計(jì)劃,理念的產(chǎn)生就是美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官斯通大法官在1938年的卡羅琳產(chǎn)品案中的第四注腳,該注腳強(qiáng)調(diào)對(duì)特殊的少數(shù)群體的憲法權(quán)利所可能遭受的歧視實(shí)行更為嚴(yán)格的司法審查,此即美國(guó)憲法歷史上著名的“注釋四”［14］(P56)。 然而,曾經(jīng)一度流行于美國(guó)的教育糾偏行動(dòng)正經(jīng)受著巨大的爭(zhēng)議,由于這種政策被認(rèn)為存在著反向歧視的嫌疑,因而在許多州均面臨著被取消的可能。推動(dòng)這種政策轉(zhuǎn)型的一股重要力量也是美國(guó)法院。如在1997年華盛頓大學(xué)法學(xué)院案中,聯(lián)邦第九巡回法院就否決了華盛頓大學(xué)法學(xué)院招生方面的種族優(yōu)惠政策。在影響巨大的2003年密歇根大學(xué)法學(xué)院錄取案中,聯(lián)邦最高法院一方面肯定了大學(xué)保持種族多樣性的政策取向,同時(shí)另一方面也對(duì)錄取政策中的嚴(yán)格的種族數(shù)配額制保持一種否定的態(tài)度［15］(P257-258)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院的態(tài)度就使得各校試圖制定招生配額計(jì)劃時(shí)面臨違憲的風(fēng)險(xiǎn),從而很有可能導(dǎo)致這種政策面臨為各校所取消的可能性。

在我國(guó),近來(lái)風(fēng)起云涌的教育訴訟,也是一種法院積極介入和干預(yù)教育事務(wù)的表征。比較典型的案例如青島考生訴教育部招生計(jì)劃違憲案、齊玉苓訴山東滕州八中和陳曉琪案等。在此,筆者無(wú)意詳述具體教育訴訟的發(fā)展?fàn)顩r。單就以法院為代表的司法力量介入教育活動(dòng)所產(chǎn)生的影響而論,其意義是非凡的,可以合理推斷和分析的結(jié)果是:司法介入將有利于教育平等理念的實(shí)現(xiàn)。其一,通過(guò)司法介入和干預(yù)可以對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力對(duì)于教育的壟斷形成制衡和牽制,有效約束教育行政部門對(duì)于教育的強(qiáng)制性控制權(quán)力。在政府違反相關(guān)法律規(guī)定,如應(yīng)當(dāng)保證義務(wù)教育而沒(méi)有保證義務(wù)教育的實(shí)施,從而損害了公民平等接受教育權(quán)的物質(zhì)保障的情形下,學(xué)生、家長(zhǎng)或公益代表機(jī)構(gòu)均可以通過(guò)司法途徑選擇裁定教育行政機(jī)構(gòu)的某些行政行為或行政措施無(wú)效,而要求教育行政部依照法律規(guī)定執(zhí)行。其二,在公民平等接受教育的權(quán)利受到侵害,或者公民接受基本教育實(shí)際上是差別教育的情形之下,如果教育行政部門提供的救濟(jì)途徑有限,就可以通過(guò)法院介入從而真正對(duì)公民教育形成有效的司法保障。不管從哪個(gè)方面而論,司法介入教育事務(wù),其積極意義都是很明顯的。雖然學(xué)界在認(rèn)識(shí)司法力量干預(yù)教育的政策取向主要視為一種對(duì)受教育權(quán)的司法保障［11］(P48),但是其中所折射的教育平等理念的實(shí)現(xiàn)上,司法干預(yù)完全是獨(dú)立于傳統(tǒng)意義上行政干預(yù)乃至立法調(diào)整之外的另一種途徑。這當(dāng)然是國(guó)家權(quán)力分立與制衡的結(jié)果。但是,在我國(guó)奉行中國(guó)特色政治理念的政治制度運(yùn)作實(shí)踐中,來(lái)自司法的積極干預(yù),其積極性是不言而喻的。

上述分析讓我們看到,在追求教育平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,國(guó)家的職責(zé)和作用是不可推卸的,也是首要的。當(dāng)然,在這一過(guò)程中,以各種社會(huì)基金和慈善機(jī)構(gòu)為代表的非政府組織所起到的作用也不可低估。譬如,中國(guó)的青少年發(fā)展基金會(huì)所設(shè)立的“希望工程”,在中國(guó)全面推行義務(wù)教育之前,對(duì)推動(dòng)貧困山區(qū)的教育發(fā)展,對(duì)教育平等理念的實(shí)施,所發(fā)揮的作用同樣是很顯著的。本文中所企圖揭示的是:教育平等作為一種目標(biāo),主要依賴于國(guó)家的積極干預(yù)作用。在目前教育事業(yè)中中國(guó)面臨諸多問(wèn)題的情形下,中國(guó)在教育政策傾向中以公平正義為原則的取向可謂現(xiàn)實(shí)針對(duì)性極強(qiáng)。如何踐行不同時(shí)代背景下教育平等的理念,擴(kuò)大教育平等理念實(shí)現(xiàn)的途徑,是中國(guó)以公平正義為價(jià)值取向的政策制定和實(shí)施過(guò)程中所需要考慮的問(wèn)題,同時(shí),這也是中國(guó)教育國(guó)際化過(guò)程中所面臨的一個(gè)問(wèn)題。