治不勝治的霧霾：問題驅(qū)動(dòng)型到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的反思

田紅星

（安陽工學(xué)院文法學(xué)院， 河南安陽455000）

從2012 年末到2013 年初，我國經(jīng)歷了兩場長時(shí)間、大范圍的霧霾天氣。 接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的人大代表、 政協(xié)委員和環(huán)保部專家表示，我國近30 年大氣治污陷入“防不勝防、治不勝治”的怪圈[1]。 由此，大氣污染、環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全國人大代表及社會(huì)公眾的熱議話題。大氣污染為什么治不勝治？ 是環(huán)境立法還是執(zhí)法存在問題，抑或是環(huán)境法的總體制度設(shè)計(jì)存在問題？ 立法實(shí)踐中，部分地方已開始有針對性的地方環(huán)境立法活動(dòng)，如北京市正在制定的《北京市大氣污染防治條例（草案送審稿）》。 在國家立法層面，治不勝治的霧霾甚至可能大力推進(jìn)國家《大氣污染防治法》的立法修改進(jìn)程。然而，這種由天氣災(zāi)害推動(dòng)的立法活動(dòng)，是典型的問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法的調(diào)整思路，這是否能夠從根本上解決大氣污染問題呢？環(huán)境法是否需要工具性與實(shí)質(zhì)性反思，實(shí)現(xiàn)問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的轉(zhuǎn)向？

一、現(xiàn)實(shí)選擇：由問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法

（一）問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法的歷史緣起與利益博弈

在人類文明的發(fā)展進(jìn)程中， 相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)，環(huán)境保護(hù)進(jìn)入人類的視野則要晚的多。 盡管在古樸的民俗習(xí)慣、宗教等的規(guī)則中存在環(huán)保思想的原始萌芽，但追根溯源，這些規(guī)則的產(chǎn)生更多的是出于對大自然的敬畏，或普及萬物的愛。 人是自然的一部分，按照達(dá)爾文的自然選擇理論，人與周圍環(huán)境競爭，更好的發(fā)展自己，乃是人類生物本性的必然選擇，本無可厚非。 但如果競爭變成掠奪，人類對自然的敬畏演化成工業(yè)英雄主義，自然對人類的報(bào)復(fù)也就成為自然界維持和諧共存的整體平衡的必然選擇，環(huán)境污染與生態(tài)破壞對人類自身的反噬已經(jīng)危及人類的生存。 為此，人類面臨兩個(gè)選擇：一是非理性發(fā)展，任憑自然報(bào)復(fù)；二是理性發(fā)展， 人類合理的約束自身行為。 人類與其他動(dòng)物不同， 社會(huì)秩序便是理性發(fā)展的結(jié)果，毫無疑問， 人類的選擇只能是后者。 于是， 環(huán)境保護(hù)作為一種需求， 已經(jīng)成為法律必須予以調(diào)整的利益關(guān)系。

科學(xué)始于問題，環(huán)境法產(chǎn)生的直接動(dòng)因便在于環(huán)境問題的存在，解決環(huán)境問題，也是人類歷史發(fā)展賦予環(huán)境法的必然使命。問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法應(yīng)運(yùn)而生，這是環(huán)境法發(fā)展歷史進(jìn)程中的一個(gè)原初形態(tài)與階段，是對環(huán)境問題所引發(fā)的直接環(huán)境利益的調(diào)整。 人類對環(huán)境治理的認(rèn)識(shí)，也存在一個(gè)發(fā)展的過程，而且是一個(gè)艱難博弈的過程。 問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法調(diào)整，既是歷史的選擇，具有進(jìn)步性，也是利益博弈的結(jié)果。人類理性在此更多體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡平，環(huán)境法始于環(huán)境問題，也止于環(huán)境問題，是崇尚理性的法律的最初選擇。 這種原初的環(huán)境法調(diào)整理念， 在現(xiàn)代國內(nèi)環(huán)境問題解決實(shí)踐中，仍有充分的體現(xiàn)。由于官僚政治的層級(jí)結(jié)構(gòu)，以及經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙重考核體系，環(huán)境行政部門日常行政監(jiān)管與治理的重點(diǎn)依然是末端應(yīng)對，諸如達(dá)標(biāo)排放、污水處理廠建設(shè)與運(yùn)營、河流斷面是否超標(biāo)等，以完成上級(jí)制定的各種考核與檢查。

（二）問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法重視末端管制的命令控制型管理手段。毫無疑問，政府之末端干預(yù)，在肆無忌憚的工業(yè)發(fā)展階段，確實(shí)猶如棒喝，起到了應(yīng)有的震懾作用，取得了一定的治理效果。然而，環(huán)境行政部門與企業(yè)之間的關(guān)系絕不像公安部門與犯罪嫌疑人之間的關(guān)系，環(huán)境行政部門的環(huán)境管理與企業(yè)的項(xiàng)目開發(fā)和污染排放均具有正當(dāng)性， 企業(yè)零排放，就意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停止，人們生活水平的下降，人類文明的退化。因此，環(huán)境行政部門與企業(yè)之間需要把握的是利益衡平問題：企業(yè)可以排污但必須遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展與地方環(huán)境容量調(diào)適的度。 為此，不顧企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，片面強(qiáng)調(diào)污染排放與治理，可能割裂發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，激化雙方矛盾，形成零和博弈。這種可能的惡化局面，已然造成問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法在環(huán)境管理實(shí)踐中的捉襟見肘，從而凸顯諸多不足之處：

（1）成本高昂。60 年代至70 年代，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境投資一般要占到國民總產(chǎn)值的1%至2%。 日本1970 年環(huán)境投資占國民生產(chǎn)總值的1%，到1975 年上升到2%。 歐洲共同體作了一個(gè)估算，如通過治理解決環(huán)境問題，總投資需占國民生產(chǎn)總值的3%，若以正常國民經(jīng)濟(jì)增長率為5%的話，大部分要花到環(huán)境投資上去了，這不能不是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)[2]。

（2）治理效果不佳。 問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法強(qiáng)調(diào)污染后的治理，對污染后的危害結(jié)果，顯然估計(jì)不足。有些污染是不可回復(fù)的， 即便花費(fèi)再大的治理成本，也難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。更何況，有些污染即便能夠治理，但由于投入的資本巨大，企業(yè)往往通過法律規(guī)避、尋租等各種手段，降低治理投入，使治理效果下降。

（3）資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益下降。問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法將目光局限于末端， 忽略了企業(yè)生產(chǎn)的整體性，是一種就治理談治理的短期戰(zhàn)略。末端應(yīng)對使企業(yè)疲于應(yīng)付污染治理， 輕視或減少了過程管理的投入，使企業(yè)生產(chǎn)效率降低，原材料消耗增加，造成資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益下降。

總之，問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法在傳統(tǒng)“先污染后治理”的道路上，創(chuàng)設(shè)并運(yùn)行環(huán)境法的利益保護(hù)規(guī)則，既不經(jīng)濟(jì)也無戰(zhàn)略。 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，我們可能面臨無法想象的大規(guī)模的挑戰(zhàn)，也出現(xiàn)了為矯正昔日資源消耗的令人震驚的后果而不得不耗費(fèi)更多資源的狀況。 在這種社會(huì)背景下，僅限于在“反應(yīng)性”或“善后型”的應(yīng)對中運(yùn)行環(huán)境法律保障規(guī)則，顯然不能充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)及受損環(huán)境恢復(fù)，彰顯環(huán)境法的利益保護(hù)功能。

（三）現(xiàn)實(shí)應(yīng)對：從問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的轉(zhuǎn)向

企業(yè)污染排放的正當(dāng)性，導(dǎo)致環(huán)境管理困難重重，利益博弈、利益衡平貫穿環(huán)境執(zhí)法的全過程。利益的多元化對環(huán)境執(zhí)法的水平提出了更高要求，問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法所依賴的命令控制型管制手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)，而預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法，能夠回應(yīng)社會(huì)多重需要，統(tǒng)合多元利益，承認(rèn)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突的正當(dāng)性，從而，能夠更好的應(yīng)對困境重重的環(huán)境管理局面。實(shí)踐中，從北到南，全國大面積的霧霾已經(jīng)成為引爆環(huán)境管理困局的導(dǎo)火索，促使問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法轉(zhuǎn)向預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法。

二、多元化變革： 由問題驅(qū)動(dòng)型到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的工具合理性反思

針對出現(xiàn)的環(huán)境問題，國家實(shí)施命令控制型環(huán)境管制，采取強(qiáng)制措施治理企業(yè)排污行為等，是問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法調(diào)整的原初應(yīng)對。 然而，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的密切關(guān)系，以及環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的共同正當(dāng)性，使環(huán)境目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的機(jī)制選擇成為政治博弈的結(jié)果[3]。在中國，這種博弈隨處可見，國家環(huán)保部的三次環(huán)保風(fēng)暴，應(yīng)該算是一個(gè)很好的例證。 國家實(shí)施環(huán)境管理的最終目的，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的共贏，而非零和博弈。 這樣博弈的結(jié)果，使環(huán)境行政部門在實(shí)施具體環(huán)境管理時(shí)，必須要考慮地方環(huán)境忍受限度、公眾環(huán)保意識(shí)、管理成本、企業(yè)治理成本、行政效率、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素。 如此眾多的因素考量，帶來一個(gè)迫切的反思，單一的命令控制型管理手段能否完成這樣沉重的使命。 變革勢在必行，問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法，否則，強(qiáng)硬的管理措施可能帶來諸多的負(fù)面問題，使環(huán)境問題成為難以解決的頑疾。 如單一的命令服從模式，企業(yè)容易產(chǎn)生抵觸情緒，滋生偷排、暗排等法律規(guī)避行為，增加行政管理成本。 另外，信息不對稱，企業(yè)掌握的高端技術(shù)秘密，容易導(dǎo)致環(huán)境管理的事倍功半，甚至亂管理等。為此，問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法在向預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法變革過程中，首先應(yīng)進(jìn)行工具合理性反思，實(shí)現(xiàn)靈活多變的多元化策略變革。 變革的方向大致體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）行政手段的多元化

單一的命令控制型行政強(qiáng)制手段，已很難適應(yīng)環(huán)境管理的多重需要。行政主體越來越傾向采取多元化的行政手段，以達(dá)致最終的環(huán)境管理目標(biāo)。 環(huán)境管理手段已從單純的行政強(qiáng)制手段發(fā)展為強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性行政手段共存的多元化形式。不強(qiáng)調(diào)權(quán)力強(qiáng)制的環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同漸次進(jìn)入環(huán)境行政主體的視野。

環(huán)境行政指導(dǎo)是立于環(huán)境行政管理視角，應(yīng)對強(qiáng)制管理的弊端而進(jìn)行的環(huán)境管制手段的變革。環(huán)境行政指導(dǎo)之所以在實(shí)踐中經(jīng)常被采用，也是因?yàn)槠滠浕h(huán)境行政主體與相對人的對立性、 靈活性、立法試驗(yàn)作用[4]。不難看出，這些理由也主要是從方便行政主體實(shí)施環(huán)境管理的角度考慮。 然而，需要注意的是，環(huán)境行政指導(dǎo)的弱權(quán)力性與非強(qiáng)制性使環(huán)境行政主體絕非僅靠自己的一廂情愿便可達(dá)到預(yù)定的實(shí)施效果，環(huán)境行政主體必須增加環(huán)境行政指導(dǎo)對相對人的吸引力，即站在相對人的立場制定實(shí)施環(huán)境行政指導(dǎo)， 以謀取相對人的同意與協(xié)助。環(huán)境行政指導(dǎo)的功能便在于通過倡導(dǎo)合作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的，這促使了作為環(huán)境公益代表的行政主體與作為行政相對人的經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行合作博弈而非零和博弈。環(huán)境行政指導(dǎo)的雙方分別是環(huán)境行政主體與環(huán)境行政相對人， 就環(huán)境行政主體來說，環(huán)境行政指導(dǎo)的作出是為了更靈活主動(dòng)的解決環(huán)境污染或生態(tài)保護(hù)問題， 引導(dǎo)相對人的環(huán)境行為；而對環(huán)境行政相對人來說，環(huán)境行政指導(dǎo)僅是其實(shí)現(xiàn)自我環(huán)境規(guī)制的一種外部激勵(lì)方式，這種激勵(lì)性指導(dǎo)為相對人提供了更具誘惑力的潛在選擇。

環(huán)境行政合同是環(huán)境行政主體與相對人合作博弈的結(jié)果，是企業(yè)等社會(huì)主體實(shí)施環(huán)境有益行為的自愿承諾。環(huán)境行政主體之所以用環(huán)境行政合同代替強(qiáng)制行政行為方式， 乃是基于兩方面考慮：一是行政主體能夠針對本地區(qū)的環(huán)境污染狀況更靈活主動(dòng)的積極行政，并降低行政成本、提高行政效率；二是激發(fā)相對人積極主動(dòng)的參與環(huán)境治理， 消除敵對心理， 尋求與政府合作， 以更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的。 學(xué)者也多從這兩個(gè)方面來研究環(huán)境行政合同的功能， 如林明鏘將行政契約的功能概括為保護(hù)功能、 補(bǔ)充及取代單方高權(quán)行為、 解決問題功能、 提升人民地位功能等。 歸根結(jié)底， 環(huán)境行政合同乃是國家與社會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域互動(dòng)合作，共同尋求切實(shí)可行的環(huán)境治理對策的結(jié)果。 一方面， 其將環(huán)境行政主體的管理權(quán)限與承諾如技術(shù)援助、 利益優(yōu)惠等轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w確定的約定條款；另一方面， 將企業(yè)抽象的環(huán)境社會(huì)責(zé)任特別是環(huán)境道德責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w細(xì)化的具有一定執(zhí)行力的契約責(zé)任。 后者實(shí)質(zhì)上是企業(yè)通過與環(huán)境行政主體協(xié)商而自愿負(fù)擔(dān)的環(huán)境限制， 是環(huán)境行政主體通過環(huán)境行政合同這種作為方式激勵(lì)企業(yè)實(shí)施自我環(huán)境規(guī)制的結(jié)果。

（二）基于市場的環(huán)境政策

對于環(huán)境的負(fù)外部性，存在不同解釋與不同的應(yīng)對路徑：利維坦、私有化或自主治理。綜合各種觀點(diǎn)，各有一定道理，均能從不同角度有助于環(huán)境問題的解決，促使問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法的辯證發(fā)展。 利維坦主要指向政府的環(huán)境管理職能的加強(qiáng)，但這種加強(qiáng)并非單指命令控制型強(qiáng)制手段的加強(qiáng)，而是包括非強(qiáng)制行政手段在內(nèi)的多元化行政手段的加強(qiáng)，對此，上文已經(jīng)論及。 自主治理主要指向多中心治道，下文將對此進(jìn)行簡要論述。 私有化則突出強(qiáng)調(diào)市場的調(diào)節(jié)作用，將負(fù)外部性歸結(jié)于經(jīng)濟(jì)的未完全市場化或自由化。 不論這種觀點(diǎn)整體上是否正確，其有合理之處，畢竟，作為污染主體的企業(yè)，運(yùn)行的基本環(huán)境是市場，主導(dǎo)企業(yè)命運(yùn)的基本規(guī)則是市場規(guī)律。為此，吸取私有化思路的合理之處，以其人之道還治其人之身，利用市場解決市場的環(huán)境負(fù)外部性問題，不啻為一上佳之策。

基于市場的環(huán)境政策超越傳統(tǒng)的命令控制方法的兩個(gè)最為顯著的特征是它具有低成本高效率的特點(diǎn)和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)。對比命令控制型管制，市場導(dǎo)向的政策工具能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中得益[5]。我國現(xiàn)在對基于市場的環(huán)境政策日趨重視，排污收費(fèi)制度已實(shí)施多年，現(xiàn)正醞釀費(fèi)改稅。 排污權(quán)交易制度正在試點(diǎn)推廣過程中，部分省市規(guī)定了詳細(xì)交易規(guī)則。

（三）多中心環(huán)境治理

多中心環(huán)境治理， 是從環(huán)境治理主體角度，對問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法進(jìn)行的反思與拓展。對于環(huán)境保護(hù)，不再強(qiáng)調(diào)國家之唯一地位，而毋寧是分散的、多中心的任務(wù)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)。除了政府，社會(huì)之民間團(tuán)體、環(huán)保企業(yè)、公民等均為環(huán)境治理主體。 在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在政府改制的大背景下，環(huán)境行政主管部門要想通過治理與善治而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，就必須重視社會(huì)在環(huán)境治理中的作用，加強(qiáng)與社會(huì)在環(huán)保領(lǐng)域的合作。 對于環(huán)境問題的解決，強(qiáng)制性的手段應(yīng)該作為后備的輔助性的手段，關(guān)鍵還是要依靠各方面的力量，來主動(dòng)制止和防止環(huán)境危害行為。 政府主動(dòng)出擊，不僅僅在行政資源上下功夫，更多的在公民、社會(huì)和中介組織身上下工夫，讓其為環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)，就可以很好地解決當(dāng)前所面臨的環(huán)境保護(hù)難題[6]。由于環(huán)境的公益性，社會(huì)主體實(shí)施環(huán)境有益行為離不開政府的引導(dǎo)激勵(lì)，但激勵(lì)不等于替代，而是政府與社會(huì)的資源整合。 社會(huì)具有自己獨(dú)立的運(yùn)作邏輯， 環(huán)境道德、 習(xí)慣、 民間環(huán)境法為社會(huì)主體實(shí)施環(huán)境有益行為的內(nèi)在規(guī)則。 因此，國家與社會(huì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的聯(lián)合應(yīng)以國家對社會(huì)的尊重為前提， 國家的環(huán)境行政部門應(yīng)按照比例原則， 以對社會(huì)最小侵害手段引導(dǎo)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)行為。

在美國， 在國家與社會(huì)合作理念的指導(dǎo)下，為了避免縱向命令型的管制和正式的行政法律程序的局限,人們已經(jīng)發(fā)展出解決創(chuàng)新性管制問題的各種形式的彈性機(jī)構(gòu)——利益相關(guān)人網(wǎng)絡(luò)。管制機(jī)構(gòu)不是試圖單方面地對受管制者發(fā)號(hào)施令,而是總結(jié)出一些策略來吸引各種政府和非政府的人員來參加管制政策的制定和實(shí)施。例如，在產(chǎn)業(yè)界、公共利益團(tuán)體和州或地方政府代表之間進(jìn)行在管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督下的管制協(xié)商,從而在正式的行政法規(guī)章制定程序之外就新的行政機(jī)關(guān)規(guī)章達(dá)成共識(shí);有關(guān)政府和非政府組織在提供家政服務(wù)和管理醫(yī)療看護(hù)等方面進(jìn)行合作安排;聯(lián)邦自然資源管理局、私人土地所有者、開發(fā)商、州和地方政府根據(jù)處罰嚴(yán)厲的瀕危物種保護(hù)法的規(guī)定,對制定有關(guān)地區(qū)性棲息地保護(hù)計(jì)劃進(jìn)行的協(xié)商等[7]。

三、由問題驅(qū)動(dòng)型到預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的實(shí)質(zhì)合理性反思

問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法向預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法轉(zhuǎn)變，僅實(shí)行多元化變革的工具性反思是不夠的，其還應(yīng)從根本上改變末端應(yīng)對的思路， 進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的反思。由于環(huán)境問題的累積性、滯后性，環(huán)境損害的不可逆轉(zhuǎn)性，在環(huán)境問題出現(xiàn)以后，再進(jìn)行環(huán)境治理，往往為時(shí)已晚，不僅成本高昂，事倍功半，而且可能造成不可回復(fù)性的永久性損害。 如果不轉(zhuǎn)變思路，改變對環(huán)境問題的被動(dòng)應(yīng)付局面， 進(jìn)行根本性變革，環(huán)境法將疲于應(yīng)付，治不勝治，最終將疾病纏身，無法完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。到目前為止，我國環(huán)境保護(hù)仍然滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保工作正處于負(fù)重爬坡狀態(tài)，為此，必須徹底顛覆問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法調(diào)整思路，確立預(yù)防原則，防治結(jié)合，從源頭防止環(huán)境問題的產(chǎn)生。

至今，理論上有關(guān)綜合整治、源頭控制和全過程治理的學(xué)術(shù)探討已漸成熟，但實(shí)踐上，有關(guān)全過程治理的格局尚在醞釀形成過程之中。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)全方位的逆向思維過程，從疾病的辯證施治到全民保健，從環(huán)境問題的末端應(yīng)對到源頭控制的全過程治理。 保健是一種理念，關(guān)鍵在公民個(gè)人的自身修練，但環(huán)境問題的全過程治理則不同，需要國家的貫徹實(shí)施，使其從理念走向?qū)嵺`，并日趨完善，形成一個(gè)環(huán)境管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體。 實(shí)踐中，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》 等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，拉開了國家實(shí)施全過程環(huán)境管理的序幕。 在我國，對企業(yè)污染排放實(shí)施的是總量與濃度控制制度， 濃度控制是典型的末端治理制度，超標(biāo)排放可能被罰款、限期治理、停產(chǎn)整頓甚至關(guān)閉。 但總量控制，隨著國務(wù)院節(jié)能減排一票否決制度的實(shí)施，已具有全過程治理的性質(zhì)與特點(diǎn)。 其與排污許可證制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相結(jié)合，從項(xiàng)目審批、企業(yè)生產(chǎn)的源頭，控制企業(yè)的污染排放。環(huán)境管理實(shí)踐中，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目的審批，現(xiàn)有企業(yè)排污許可證的發(fā)放， 必須事先獲得排放總量的分配。 目前，總量控制與清潔生產(chǎn)強(qiáng)審已成為我國重要的源頭控制制度，并在實(shí)踐中得以廣泛適用。 對于管理效果， 尤其對于全國的污染減排目標(biāo)來說，按照環(huán)保部的公布數(shù)據(jù)，已達(dá)到預(yù)定效果。 盡管這只是全過程治理格局中的一個(gè)具體制度設(shè)計(jì)，但不可爭議的是，這種戰(zhàn)略選擇只有完善改進(jìn)，不會(huì)動(dòng)搖。 甚至，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在，諸如核泄漏風(fēng)險(xiǎn)、臭氧層消耗風(fēng)險(xiǎn)、氣候變暖等，問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法需要更為激進(jìn)、更深層次的變革，實(shí)現(xiàn)從問題驅(qū)動(dòng)，到源頭預(yù)防再到風(fēng)險(xiǎn)防范的跨越。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征， 與風(fēng)險(xiǎn)后果的災(zāi)難性代價(jià)相互博弈，共同考驗(yàn)人類的理性決策。這實(shí)質(zhì)上是人類面對環(huán)境問題時(shí)，不得不經(jīng)歷的理念升華的過程。所幸的是，從國際立法到國內(nèi)立法，風(fēng)險(xiǎn)防范原則已被確認(rèn)為一項(xiàng)法律原則。 如在溫室氣體排放問題上，國際間達(dá)成了《氣候變化框架公約》， 并日趨引起國際重視。至于國內(nèi)法，目前，在澳大利亞、英國、比利時(shí)等國家，當(dāng)有關(guān)人體健康、環(huán)境的危害存在不確定性時(shí)，法院都明確或者暗地援引風(fēng)險(xiǎn)防范原則，作為阻止引起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)得以繼續(xù)進(jìn)行的根據(jù)[8]。

[1] 大氣治污30 年陷“防不勝防、治不勝治”怪圈[N/OL]. 新華網(wǎng),2013 -03 -05. http: //news.xinhuanet.com/2013lh/2013 -03/05/c_114891954.htm.

[2] 金瑞林.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002：85.

[3] 保羅.R.伯特尼，羅伯特.N.史蒂文斯主編.穆賢清，方志偉譯. 環(huán)境保護(hù)的公共政策[M].上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2004：41.

[4] 原田尚彥著. 于敏譯. 環(huán)境法[M].北京：法律出版社,1999:124－125.

[5] 保羅.R.伯特尼，羅伯特.N.史蒂文斯主編.穆賢清，方志偉譯.環(huán)境保護(hù)的公共政策[M]. 上海： 上海三聯(lián)書店， 上海人民出版社，2004：43-44.

[6] 毛壽龍. 環(huán)保擴(kuò)權(quán)不利于整個(gè)政府運(yùn)作[J]. 商務(wù)周刊， 2005（20）:51.