試析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中矛盾糾紛問題現(xiàn)狀及對策

王健

（曲阜師范大學(xué)，山東日照276826）

隨著農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移和城市化進程的加快，土地進入市場進而進行規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)成為當(dāng)下土地承包戶的必然選擇?！稗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于土地價值的實現(xiàn)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，進而可以提高土地效益和土地利用率，”①轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，也是適應(yīng)我國城市化和工業(yè)化道路的必然選擇。

一、土地流轉(zhuǎn)基本概念及類型

土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是指土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在不改變土地所有權(quán)權(quán)屬和土地用途的前提下將土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織行使一定權(quán)利的民事法律行為。在土地流轉(zhuǎn)過程中要堅持不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等三項原則。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在實踐中主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等五種基本形式。

轉(zhuǎn)包是指土地承包方將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的個人或經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的民事行為。

出租是指土地承包方將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

轉(zhuǎn)讓是指原土地承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)全部出讓給他人或經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。轉(zhuǎn)讓后，原土地承包關(guān)系終止，承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)也同時終止。

互換是指土地承包方之間為了一定需要或其它原因，對于在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的承包地進行交換，同時相應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也相應(yīng)變更。

入股是指土地承包方將自己的承包地作為股權(quán)，自愿進行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，或是入股成立股份公司或合作社等，農(nóng)戶土地作價為股權(quán)，并按時獲得一定收益。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾糾紛現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因

一是因政策變化引起的矛盾糾紛。隨著國家對農(nóng)民政策扶持和惠農(nóng)措施逐年加大，特別是在國家取消農(nóng)業(yè)稅并發(fā)放種糧補貼款后，農(nóng)民從土地上獲得的收益也逐年增多。但在實施惠農(nóng)政策前，許多農(nóng)民就將土地轉(zhuǎn)包他人或以入股等方式進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)金普遍不高，面對著現(xiàn)有政策對種糧農(nóng)民的優(yōu)惠待遇，許多將土地進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)民出現(xiàn)反悔行為。此時，得到土地的農(nóng)戶或經(jīng)濟組織往往會出于自身利益的因素考慮，不愿意返還土地或是增加流轉(zhuǎn)金數(shù)額，往往造成較為顯著的矛盾沖突。

二是土地性質(zhì)改變引發(fā)的矛盾糾紛。國家對基本農(nóng)田保護是一貫嚴格并予以堅決制止隨意改變用途的。但在實際中，“土地流轉(zhuǎn)過程中，承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出”②有些農(nóng)戶承包的土地隨著近年來城市化發(fā)展和房地產(chǎn)市場火爆行情，許多原有近郊甚至在公路主干道兩側(cè)的農(nóng)田走向土地市場，有些承包方私自改變原有土地用途，造成土地既使在流轉(zhuǎn)期到期后，無法再進行耕種。既使已經(jīng)改變性質(zhì)的流轉(zhuǎn)土地有時可以通過合法手續(xù)獲得通過，但往往與原土地承包方相互間補償標準出現(xiàn)失衡，甚至原土地承包方在不知情的情況下土地就被轉(zhuǎn)讓出去，作為土地實有者卻無法獲得應(yīng)有的補償，引發(fā)矛盾問題。

三是集體土地流轉(zhuǎn)收益不均產(chǎn)生的矛盾糾紛。在村集體中，往往會預(yù)留一部分機動地，包括一些村集體擁有的山林、荒灘、道路、河流等集體資源、資產(chǎn)，在大面積的土地流轉(zhuǎn)過程中，村集體往往會獲得較高的收益。由于現(xiàn)有村民自治制度中的權(quán)力不透明化現(xiàn)象在我國廣大農(nóng)村地區(qū)依然較為普遍，集體土地流轉(zhuǎn)收益往往得不到合理的分配，造成矛盾糾紛問題的出現(xiàn)。

另外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于合同簽訂不明確、土地界限不明、土地調(diào)整混亂造成土地經(jīng)營權(quán)證不統(tǒng)一等問題的存在，“還由于部分基層干部缺乏對土地承包、土地流轉(zhuǎn)政策法律等方面的正確認識，在具體操作過程中，難以正確執(zhí)行國家的政策及法律，引發(fā)了各種土地糾紛?！雹鄣嗍莻€案，只要通過合適調(diào)解途徑或是司法程序往往會得到較圓滿的解決。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾糾紛解決措施探析

一是要做好流轉(zhuǎn)土地主體確認，嚴防因主體不明造成無效土地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生。做好流轉(zhuǎn)土地的主體確認對于在發(fā)生矛盾糾紛處理過程中有至關(guān)重要的作用。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律規(guī)定，承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，而且縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，土地流轉(zhuǎn)是民事法律行為，流轉(zhuǎn)的客體是作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，還應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》之規(guī)定。既然村集體以家庭為一個單位發(fā)包，按成員數(shù)平等分配土地面積，那么，農(nóng)戶內(nèi)部各成員實際上是按份享有土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中就要把握好對權(quán)益共有人的利益保護，在土地流轉(zhuǎn)過程中尤其要做好對土地主體確認，可以減少許多不必要的麻煩。對于有些集體所有土地更要嚴格遵循相關(guān)法律規(guī)定，堅持以《村民委員會組織法》和《土地管理法》有關(guān)規(guī)定。對集體內(nèi)部土地資源進行對外流轉(zhuǎn)，要經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要嚴格遵循相關(guān)規(guī)定，作為村集體土地的流轉(zhuǎn)要嚴格遵循相關(guān)法定程序。

二是針對政策變化引起的矛盾糾紛問題，要采取靈活性方式予以對待。主要表現(xiàn)在糧食直補款的歸屬問題。作為一項惠農(nóng)政策，國家和政府初衷是為了鼓勵種糧農(nóng)民而實施的。對于糧食直補款項的性質(zhì)，目前并沒有一個明確的說法。“從本質(zhì)上來講，糧食直補款是國家為了增加農(nóng)民收入給予農(nóng)民的一種行政補貼，屬于公益補助。”④但到底補助款應(yīng)該是原土地承包方為標準還是現(xiàn)種糧人為標準，存在較大爭議。但大多數(shù)傾向于現(xiàn)土地實際耕種人所有，政策出臺的初衷是對種糧農(nóng)戶的種糧補貼，提高種糧積極性設(shè)立的，既然原土地承包方不愿意種植糧食，理應(yīng)當(dāng)由實際耕種者所有。在該項政策出臺之前，土地流轉(zhuǎn)的價格往往過低，但隨著國家惠農(nóng)政策的不斷出臺，這時原土地承包方往往會出現(xiàn)心理不平衡。根據(jù)《合同法》公平原則，適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)金水平，讓原土地承包方提高收益，避免出現(xiàn)大的矛盾問題。

三是要強化對土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)管力度，嚴格避免流轉(zhuǎn)過程中的不當(dāng)行為。首先針對村集體預(yù)留的機動地和其它集體資產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)，要嚴格按照《村民委員會組織法》和《土地管理法》等法律規(guī)定，嚴防流轉(zhuǎn)過程中的“暗箱操作”，對于違反相關(guān)法律規(guī)定的村集體負責(zé)人要堅決予以嚴懲。其二要進一步加強土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)中心建設(shè)。要建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，建立土地流轉(zhuǎn)過程的的競爭機制，提高流轉(zhuǎn)土地價格，盡最大可能讓農(nóng)戶受益，并積極引導(dǎo)廣大農(nóng)戶通過多種方式參與土地流轉(zhuǎn)，爭取最大收益。其三還要加強對土地流轉(zhuǎn)過程中矛盾糾紛化解機制建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級通過專業(yè)化矛盾糾紛調(diào)解組織，堅持矛盾糾紛排查調(diào)處工作，防止出現(xiàn)大的過激行為的發(fā)生。

注 釋：

①劉曉霞，周軍.我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對策[J].當(dāng)代經(jīng)濟研究，2009，（10）：64.

②梅福林.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對策[J].決策參考，2006，（10）：46.

③呂曉燕. 農(nóng)村土地承包糾紛不容忽視[J]. 調(diào)研探索，2004，（8）：32.

④涂遙，付聰.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題研究[J].求實，2010（7）：82.