山東省高等學(xué)校分類管理政策研究的理論基礎(chǔ)

蔣馨嵐

(濟(jì)南大學(xué) 教育與心理科學(xué)學(xué)院，山東 濟(jì)南250022)

高校擴(kuò)招以來，我國(guó)高等教育進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，到2011年我國(guó)高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到26.5%，高等教育進(jìn)入大眾化階段。在規(guī)模擴(kuò)張的過程中，由于高等學(xué)校不是考慮如何在自己的層次和類別里辦出水平、辦出特色，都不顧實(shí)情向“高、尖、深”發(fā)展，想將自己辦成綜合性大學(xué)，從而導(dǎo)致辦學(xué)中定位不清、職能錯(cuò)位、盲目升格等問題。造成這種狀況的重要原因之一是我國(guó)缺乏科學(xué)合理的高等學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的分類管理政策措施，沒有形成基于明確分工定位和分類管理的評(píng)價(jià)體系，政府難以對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行分類管理。高等教育發(fā)展過程中的這些問題和挑戰(zhàn)，要求我們對(duì)高等教育分類管理進(jìn)行理論和實(shí)踐研究，以此來實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的準(zhǔn)確定位，保障政府在辦學(xué)過程中對(duì)高等學(xué)校的分類管理的有效性，提高高等教育質(zhì)量，辦出特色以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、高等學(xué)校分類管理政策研究的意義

高等學(xué)校的分類管理政策研究既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題;它既具有深刻的理論價(jià)值，也具有重大的實(shí)踐意義。

(一)為政府和高等學(xué)校制定高等學(xué)校分類管理政策和準(zhǔn)確定位提供理論依據(jù)

多樣化是當(dāng)今時(shí)代高等教育發(fā)展的根本特征和基本走向?？v觀大學(xué)發(fā)展史我們可以發(fā)現(xiàn)，純粹單一化的高等教育體系在高等教育發(fā)展史上很少見，它僅僅是世界高等教育發(fā)展史上的一種特殊形態(tài)，多樣化才是高等教育體系發(fā)展的正常形態(tài)?！岸鄻踊叩冉逃到y(tǒng)穩(wěn)定性的關(guān)鍵，也許在于不同類型的院校的作用和任務(wù)的合法性?！保?］(P401)所以，“多樣化是當(dāng)今高等教育中值得歡迎的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)全力支持”［2］。當(dāng)今世界各國(guó)高等教育發(fā)展和改革普遍強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校的“特色”或“個(gè)性”，正是順應(yīng)這一趨勢(shì)的具體表現(xiàn)。作為世界高等教育體系之一的中國(guó)高等教育系統(tǒng)，其發(fā)展亦處于高等教育多樣化形態(tài)之中，多樣化高等教育發(fā)展趨勢(shì)呼喚真正科學(xué)有效的分類體系和實(shí)行分類管理，這也是高等教育發(fā)展和改革的客觀要求。研究我國(guó)高等學(xué)校的分類管理政策，可以從宏觀和微觀這兩個(gè)層次來展開進(jìn)行。因此構(gòu)建一個(gè)合理的高等學(xué)校分類方案和分類管理體系對(duì)高等學(xué)校的分類發(fā)展具有重要的價(jià)值。

(二)有助于完善和豐富高等學(xué)校分類管理政策研究的基本理論和實(shí)踐成果

高校擴(kuò)招以來，由于注重規(guī)模效應(yīng)，我國(guó)高等教育在層次結(jié)構(gòu)和類型上存在諸多問題。從層次上看，政府希望通過“985工程”和“211工程”等舉措來建設(shè)不同層次大學(xué)，以此來打造世界一流大學(xué)，但結(jié)果是不但未能造出我國(guó)的世界一流大學(xué)，卻演變出了學(xué)校的身份、等級(jí)與層次，影響學(xué)校的地位和學(xué)生的高考選擇，以及用人單位的擇才標(biāo)準(zhǔn);從類型上看，高等學(xué)校并沒有形成本身的特色，相反都希望變成多科性大學(xué)或綜合性大學(xué)，導(dǎo)致大學(xué)的同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，建立層次和結(jié)構(gòu)合理的高等學(xué)校類型體系是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)高等教育發(fā)展的方向和趨勢(shì)，這也符合高等教育眾多利益相關(guān)者的利益，各高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位，在各自的層次和領(lǐng)域追求特色和一流。本研究凸顯我國(guó)高等學(xué)校分類管理政策體系的建構(gòu)方法，其指向就在于為我國(guó)高等教育系統(tǒng)的優(yōu)化提供一個(gè)相對(duì)適切的分析框架。

從理論上講，對(duì)高等學(xué)校的分類管理進(jìn)行政策研究可以為研究高等教育改革與發(fā)展提供一種新的視角，幫助人們更加清晰地認(rèn)識(shí)各種不同類型的高等學(xué)校，也更加清楚地理解這些高等學(xué)校的不同內(nèi)涵和外延，從而明確不同類型的高等學(xué)校各自的使命和任務(wù)?，F(xiàn)有的研究鮮有對(duì)“高等學(xué)校分類管理何謂、如何進(jìn)行高等學(xué)校分類管理”進(jìn)行深入的研究分析，從而造成分類管理標(biāo)準(zhǔn)、方法、甚至分類管理結(jié)果的隨意性，這正是當(dāng)前我國(guó)高等學(xué)校的分類管理研究面臨的困境所在。本研究從我國(guó)高等學(xué)校分類管理研究的政策假設(shè)入手，在分析和綜合國(guó)外分類管理體系的基礎(chǔ)上，總結(jié)高等學(xué)校分類管理研究的基本理論和方法，結(jié)合山東省高等學(xué)校分類管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)，提出構(gòu)建方案。

(三)有助于發(fā)揮我國(guó)區(qū)域高等教育分類管理政策研究成果的宏觀指導(dǎo)作用

在當(dāng)前我國(guó)高等教育規(guī)模迅速發(fā)展的過程中，在高等學(xué)校分類管理上，高等學(xué)校盲目追求規(guī)模和注重辦學(xué)層次的提升，而忽略了辦學(xué)模式與人才培養(yǎng)模式的改革，高等學(xué)校缺乏特色，千校一面，導(dǎo)致人才培養(yǎng)的質(zhì)量問題，這些問題的存在跟我國(guó)缺乏明確的高等學(xué)校分類管理體系相關(guān)。正是根據(jù)這些問題，我們通過分析高等教育分類管理的基本理論和山東省高等教育發(fā)展的實(shí)際特點(diǎn)來構(gòu)建具有山東省特色的高等教育分類管理政策體系。通過透析山東省高等學(xué)校分類管理的理論和實(shí)踐的困境，反思山東省高等學(xué)校分類管理政策的現(xiàn)狀，構(gòu)建適應(yīng)山東省高等學(xué)校分類管理的政策體系，為山東省高等學(xué)校分類管理和分類發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐構(gòu)想，更好地實(shí)現(xiàn)山東省高等學(xué)校的分類發(fā)展，從而最大限度地發(fā)揮政府對(duì)高校的宏觀指導(dǎo)作用。

二、高等學(xué)校分類管理政策研究的分析框架

在對(duì)高等學(xué)校分類管理政策研究的理論意義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我們將從理論模式上對(duì)山東省高等學(xué)校分類管理政策研究進(jìn)行框架建構(gòu)。因?yàn)?，我們需要建?gòu)起山東省高等學(xué)校分類管理政策研究的理論模式，并在分類管理政策研究理論模式下來檢驗(yàn)指導(dǎo)山東高等學(xué)校分類管理政策研究的有效性。山東省高等學(xué)校分類管理政策研究，屬于高等教育政策研究的范疇，高等教育政策研究應(yīng)包括高等教育政策內(nèi)容分析、高等教育政策過程(高等教育政策決策、執(zhí)行與評(píng)價(jià))分析、高等教育政策價(jià)值分析和高等教育政策環(huán)境分析。［3］(P1－6)其中，高等教育政策研究的內(nèi)容分析最具基礎(chǔ)性的作用，它是高等教育政策研究過程、價(jià)值、環(huán)境分析的前提和基礎(chǔ)，也是整個(gè)高等教育政策研究的邏輯起點(diǎn)。我們的分類管理政策研究的理論模式建構(gòu)主要從分類管理政策研究的內(nèi)容分析、價(jià)值分析和過程方法分析等幾個(gè)方面進(jìn)行。

(一)高等學(xué)校分類管理政策研究的內(nèi)容分析

政策研究的內(nèi)容分析是政策研究的最基本和最重要的組成部分。高等學(xué)校分類管理政策研究的內(nèi)容分析就是在對(duì)高等學(xué)校分類管理政策中出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面的考察和理性分析的基礎(chǔ)上，明確高等學(xué)校分類管理政策概念的內(nèi)涵和外延，形成高等學(xué)校分類管理政策的內(nèi)容體系。內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系的建構(gòu)，其目的就是要回答在山東省高等學(xué)校分類管理政策研究體系中“制定什么政策”，也就是回答“做什么”這一類的問題。具體來說，要回答“高等學(xué)校分類管理政策研究包含哪些內(nèi)容”、“哪些方面應(yīng)該是高等學(xué)校分類管理政策研究關(guān)注的重點(diǎn)”等問題。

那么，如何來構(gòu)建高等學(xué)校分類管理的內(nèi)容體系呢?一般來說，構(gòu)建政策內(nèi)容分析的標(biāo)準(zhǔn)和體系框架有兩種方式。其一是借用現(xiàn)有理論和分析項(xiàng)目系統(tǒng)，如有學(xué)者將教育政策內(nèi)容界定為教育體制政策、教育人員政策、教育經(jīng)費(fèi)政策和教育質(zhì)量政策等四大政策，［4］(P77－81)我們可以以此為分析框架對(duì)高等學(xué)校分類管理的政策內(nèi)容進(jìn)行分析;其二是通過自行設(shè)計(jì)來進(jìn)行建構(gòu)，即依據(jù)高等學(xué)校分類管理政策研究目的，使用調(diào)查與文獻(xiàn)分析的方法，來確定所要研究的分析條目。這兩種方式在研究中也不是絕對(duì)分開的，有時(shí)候是同時(shí)采取兩種方式進(jìn)行。本研究將這兩種方式結(jié)合起來，首先借用已有的理論框架，即選擇孫綿濤教授提出的國(guó)家宏觀教育政策內(nèi)容體系——教育體制政策、教師政策、教育經(jīng)費(fèi)政策和教育質(zhì)量政策等四大政策內(nèi)容理論框架。依據(jù)這一理論，這四大政策內(nèi)容是一個(gè)國(guó)家教育改革與發(fā)展所必須的基本教育政策，而且也符合事實(shí)與價(jià)值邏輯，更是中外歷史經(jīng)驗(yàn)所證明了的。［5］(P78－81)其次，通過政策文獻(xiàn)分析和梳理，對(duì)山東省高等學(xué)校分類管理政策制定專家進(jìn)行咨詢和對(duì)全省高等學(xué)校實(shí)行問卷調(diào)查等多種方式和途徑的研究，建設(shè)山東省高等學(xué)校分類管理政策內(nèi)容體系的自我構(gòu)建分析框架。

在這兩種分析方式中，我們發(fā)現(xiàn)，無論是高等學(xué)校分類管理政策文本本身所呈現(xiàn)的內(nèi)容，還是專家咨詢和調(diào)查研究所反映的內(nèi)容，都呈現(xiàn)了明顯的共同點(diǎn)，即財(cái)政政策、教學(xué)政策、學(xué)科政策、科研政策是山東省高等學(xué)校分類管理政策體系中要解決的關(guān)鍵性問題和內(nèi)容，它基本涵蓋了山東省高等學(xué)校分類管理政策范圍內(nèi)的全部?jī)?nèi)容。正是基于這一基礎(chǔ)，本研究確立了以財(cái)政政策、教學(xué)政策、學(xué)科政策、科研政策四大要素作為山東省高等學(xué)校分類管理政策研究體系的內(nèi)容分析的理論框架。在這一框架之下，分別研究各個(gè)具體內(nèi)容的政策標(biāo)準(zhǔn)和體系框架。

(二)高等學(xué)校分類管理政策研究的價(jià)值分析

教育政策的價(jià)值分析是基于對(duì)教育政策實(shí)踐活動(dòng)的主體、客體以及二者之間的關(guān)系的一種主觀評(píng)判，是圍繞教育政策的價(jià)值選擇、價(jià)值目標(biāo)及價(jià)值沖突等方面對(duì)教育政策進(jìn)行的分析。它反映了價(jià)值體系結(jié)構(gòu)的各個(gè)利益主體自身的價(jià)值訴求和理性信念。高等學(xué)校分類管理政策研究的價(jià)值分析主要是高等教育價(jià)值體系結(jié)構(gòu)中各種價(jià)值主體所秉承的價(jià)值觀和利益表達(dá)，主要表現(xiàn)為各價(jià)值主體的價(jià)值訴求。

從理論上來看，高等學(xué)校分類管理政策問題是一個(gè)各價(jià)值主體相互博弈的過程。各價(jià)值主體之間，甚至同一價(jià)值主體內(nèi)部，分類管理的價(jià)值取向都存在很大的差異。具體表現(xiàn)在高等學(xué)校分類管理的價(jià)值體系的各價(jià)值主體既有帶有共性的一般價(jià)值追求，又有基于各價(jià)值主體特殊價(jià)值訴求的價(jià)值選擇。各分類管理價(jià)值主體所追求的一般價(jià)值訴求就是通過分類管理政策來實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校質(zhì)量的提高和高等教育的健康發(fā)展，充分發(fā)揮高等教育在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，讓大學(xué)的目標(biāo)和理想都可能得到實(shí)現(xiàn);各價(jià)值主體的特殊價(jià)值訴求是指除了一般的共同價(jià)值訴求外，各個(gè)高等教育分類管理體系的價(jià)值主體都致力于追求個(gè)體理性最大化，本著各自的立場(chǎng)考慮各自的利益而存在的特殊的價(jià)值選擇。因此，在高等學(xué)校分類管理價(jià)值系體系中，我們需要將一般的價(jià)值訴求跟各個(gè)價(jià)值主體的特殊價(jià)值訴求結(jié)合起來，既實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用，發(fā)揮高等學(xué)校本身所肩負(fù)的除了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的職能，還需要遵循高等學(xué)校的特殊價(jià)值，即不同高等學(xué)校的本質(zhì)價(jià)值，捍衛(wèi)不同高等學(xué)校本身特有的大學(xué)精神之責(zé)。當(dāng)前，我國(guó)不同類型高等教育價(jià)值實(shí)現(xiàn)由于歷史的原因和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政化思維和工作方式主導(dǎo)著高等學(xué)校的分類管理，在行政權(quán)力的干預(yù)下，學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)高校分類管理發(fā)揮的作用有限，在一定程度上阻礙了對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行分類管理。因此，我們?cè)诟叩葘W(xué)校分類管理體系中需要克服分類管理價(jià)值主體的主觀價(jià)值傾向，根據(jù)高等教育機(jī)構(gòu)分類管理體系和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)山東省的各類高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)分析和評(píng)估，讓各價(jià)值主體回歸價(jià)值本位。

(三)高等學(xué)校分類管理政策研究的過程方法分析

過程方法分析是高等學(xué)校分類管理政策研究的重要內(nèi)容之一，它包括政策過程和政策分析方法兩方面內(nèi)容。我國(guó)學(xué)者曹喆提出，教育政策過程的結(jié)構(gòu)模式包括了教育政策問題、教育政策議程、教育政策規(guī)劃、教育政策決定、教育政策實(shí)施、教育政策評(píng)價(jià)和教育政策終結(jié);［6］美國(guó)學(xué)者Vadi D.Haddad介紹了一個(gè)分析教育政策概念框架，該框架包括了政策規(guī)劃的七個(gè)步驟:對(duì)現(xiàn)狀的分析、政策選項(xiàng)的產(chǎn)生、對(duì)政策選項(xiàng)的評(píng)估、做出決策、對(duì)政策實(shí)施的規(guī)劃、政策效果的評(píng)價(jià)以及隨后的一個(gè)政策周期;［7］(P101)臺(tái)灣學(xué)者張芳全在教育政策的歷程模型中把政策過程分為:認(rèn)定問題、決定設(shè)計(jì)議程、形成政策的計(jì)劃、政策合法化、執(zhí)行政策、評(píng)估政策等六個(gè)方面。［8］(P54)據(jù)此，我們認(rèn)為山東省高等學(xué)校的政策研究的過程分析也應(yīng)包括這幾個(gè)環(huán)節(jié)，即發(fā)現(xiàn)分類管理政策的問題、確定政策分析目標(biāo)、執(zhí)行政策、試驗(yàn)實(shí)證和評(píng)估政策效果等幾個(gè)方面。

在分析方法方面，我們以高等教育理論、系統(tǒng)理論、教育政策學(xué)、教育法學(xué)、組織行為學(xué)等多學(xué)科理論為研究基礎(chǔ)，通過大量的文獻(xiàn)研究，查閱政策文本資料為本研究之用;通過問卷調(diào)查，收集數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)的研究和量的分析等，在此基礎(chǔ)上通過分析、歸納和概括，從而形成高等學(xué)校分類管理政策研究體系模式。研究過程中方法選擇既有實(shí)證研究過程，也有思辨過程。研究的目的是為政策制定者提供理論參考，幫助實(shí)踐者與研究者理順體系結(jié)構(gòu)及所包含的因素，了解決策程序，選擇決策模式。根據(jù)方法設(shè)計(jì)，我們?cè)谶M(jìn)行山東省高等學(xué)校分類管理政策研究的時(shí)候，具體要運(yùn)用的方法主要有文獻(xiàn)研究法、比較研究法、調(diào)查研究和訪談研究等方法。

高等學(xué)校分類管理政策研究，不僅要有政策分析過程和分析方法，而且還要有規(guī)范的分析程序和步驟。一般來說，規(guī)范的政策研究可以分三步進(jìn)行。第一步是對(duì)已呈現(xiàn)的山東省高等學(xué)校分類管理政策文本中的政策規(guī)范進(jìn)行全面、系統(tǒng)考察，并整理、歸類政策文本中的政策內(nèi)容;第二步是在對(duì)政策文本分析基礎(chǔ)上通過現(xiàn)實(shí)調(diào)查并進(jìn)一步提煉最核心的政策內(nèi)容，從而構(gòu)建并論證高等教育政策內(nèi)容分析的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在山東省高等學(xué)校分類管理政策實(shí)踐中存在著許多有待解決的問題，但最為集中的問題，恐怕就是財(cái)政、教學(xué)、學(xué)科和科研等四個(gè)方面。因此，我們就可以將這四個(gè)核心要素作為高等學(xué)校分類管理政策研究的基本內(nèi)容;第三步是用已確立的分析標(biāo)準(zhǔn)和分析過程方法對(duì)高等教育政策文本中的政策規(guī)范進(jìn)行深入分析。

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