高等學校分類管理面臨的政策障礙和對策研究
——以山東省為例

張 婷

(濟南大學教育與心理科學學院，山東 濟南 250022)

根據(jù)《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2011-2020年)》的要求，山東省2015年、2020年高等教育的毛入學率分別是40%和50%。面對日益龐大的高等教育多元化態(tài)勢，合理的分類管理與調(diào)控就顯得尤為重要。然而，如何對高等學校系統(tǒng)進行分類指導，是一個世界性的難題?！按蟊姼叩冉逃到y(tǒng)的中心特征是分化，學術系統(tǒng)已變成為專業(yè)化客戶服務的多樣化的學術機構(gòu)，它們有不同的目的，多樣化的資助渠道，和非常多樣化的質(zhì)量和成就水平。學術系統(tǒng)日益龐大，數(shù)以百千計的機構(gòu)服務于一個多樣化的學生人群。分化和大眾化是20世紀末和21世紀初高等教育發(fā)展的主要特征。許多國家在設法處理、理解和控制這種新的、復雜的學術實體帶來的挑戰(zhàn)。然而很少人能弄清楚這種序列混亂的學術機構(gòu)——從最杰出的研究型大學到只服務于地方客戶的職業(yè)學院。”[1]美國比較教育家阿爾特巴赫(Philip G. Altbach)的這段話，精到地描述了高教系統(tǒng)此種前所未有的繁榮又略顯混亂的狀態(tài)。綜觀時下山東省高等教育的理論和實踐領域，美國高等教育彼時遭遇的挑戰(zhàn)與我們此刻的困惑竟如此相似。因此，實施高校分類管理不僅是高等教育大眾化發(fā)展的趨勢使然，也是當下高等教育向普及化發(fā)展的責任和使命。

一、構(gòu)建山東省高等學校分類管理體系的政策目標

長期以來，我國高等教育采用的是高度集中的政府直接管理模式，從高校的設立、布局、基建，到招生、專業(yè)設置、課程設置、畢業(yè)分配等細節(jié)性問題都要受計劃的嚴格控制，大一統(tǒng)的管理模式曾為社會發(fā)展、人才培養(yǎng)做出了巨大貢獻。但是，隨著我國高等教育從規(guī)模向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)變，這種單一、高度同質(zhì)化的管理模式，日益呈現(xiàn)出其滯后和被動的一面。無法根據(jù)學校類型和層次對高校實行差異化管理，最終導致了高校定位不明、盲目攀比、競相升格的現(xiàn)象。在高校分類管理中，如何處理管理中的權(quán)力分配與資源配置？如何引導不同類型高校的科學定位？如何搭建高等學校與社會需求之間的共生系統(tǒng)？如何解決高校間的同質(zhì)化競爭？諸如此類問題的解決“不能只靠強制性的行政命令，需要的是正確的政策引導”[2](P2)。

構(gòu)建山東省高等學校分類管理體系目的在于搭建引導性的政策框架，在政策層面梳理和明晰政府與高校、高校與社會、高校與高校之間的關系，引導高校在科學定位的基礎上確定各自的發(fā)展目標，開展合理有序的競爭，實現(xiàn)層次分類和類別分類的有效融合，即同功能、同層次高校間的競爭以及不同功能高校間的合作。①結(jié)合世界高等教育分類管理的研究成果，在“是否重點”、“學科門類”、“隸屬關系”、“辦學體制”等高校多元分類標準中，本文更傾向選擇最具有表現(xiàn)力的分類標準——高校教育職能(功能)，作為分類體系的基本模式。此種分類的目的在于實現(xiàn)層次分類和類別分類的有效融合，實現(xiàn)同功能、同層次高校間的競爭以及不同功能高校間的合作。層次清晰、使命分殊、目標有別的高等學校體系，方能優(yōu)化山東區(qū)域性高等教育的發(fā)展活力和特色，提高高校的可持續(xù)發(fā)展動力和服務能力。

具體而言，構(gòu)建山東省高等學校分類管理體系的政策目標有三：第一，既保證宏觀范圍內(nèi)各個高校遵循政策的規(guī)劃指導，各司其職，各安其位，同時又為微觀領域的各高校提供發(fā)展的自我決策空間，實現(xiàn)規(guī)劃指導和自我決策的相互制衡。第二，既有利于維護山東省高校在功能分化過程中的秩序，又為分化主體提供釋放活力和能量的機會，力求實現(xiàn)每所院校在自身領域內(nèi)的最優(yōu)化發(fā)展。第三，高等學校分類管理體系的構(gòu)建不僅僅是為了分類，為了明確各個層次和類別的高校承擔的不同使命和職責，同時也為更好地實現(xiàn)各個層次系統(tǒng)間的有序銜接和密切配合，搭建山東省的高校共生系統(tǒng)。

二、現(xiàn)有高等學校分類管理政策的障礙表征

(一)現(xiàn)有分類管理政策的核心問題亟需調(diào)整

高校分類管理是教育管理體制改革在高等教育領域中的延伸和體現(xiàn)。改革開放30年來，“歷次政策調(diào)整都顯現(xiàn)了政策重心從高到低，逐步擴大地方各級政府對本地教育活動管理權(quán)限，是其共同特點。通過教育管理分權(quán)，基本形成了在國務院領導下，地方分級管理的教育管理體制，逐步解決了各級各類教育‘誰來管’的問題”[3]。分權(quán)帶來了權(quán)力的下移，但權(quán)力下移的結(jié)果，只是初步明晰了管理的責任主體即“誰管”的問題，對于責任主體“怎么管”、“如何管”卻依然存在諸多盲點?！叭绾喂堋钡娜蔽恢苯语@現(xiàn)為現(xiàn)有分類管理政策的低效和力不從心。主要體現(xiàn)在：一是辦學模式趨同，即使是重點院校，雖擁有了從?？频讲┦康耐暾囵B(yǎng)序列，但重點不突出、特色不明顯；二是各高校間的職能不清、分工不明，沒有厘清各自在高等教育系統(tǒng)中的職責和定位；三是脫離學校實際，盲目攀比，跟風上碩士點、爭博士點、拼升格，等等。由此引發(fā)的負面效應也逐漸顯現(xiàn)，如人才培養(yǎng)趨同、重復設置課程、高校間銜接不合理、資源分配過于隨意性、教育資源浪費，等等。如何才能更好地發(fā)揮高教管理的引導功能？“從根本上說，政策制定者對于任何政策問題的分析判斷，其目標都是尋求一種解決問題的途徑和方法?！盵3]從“誰管”到“如何管”的核心政策調(diào)整是當前實現(xiàn)管好高等教育、管出高等教育效率的首要途徑和方法。

(二)現(xiàn)有分類管理政策的依據(jù)規(guī)范性不強

首先，依據(jù)過于主觀性和經(jīng)驗性?，F(xiàn)有分類管理政策不都是以文本的形式出現(xiàn)的，在一定程度上存在著憑借主觀認識和以往經(jīng)驗實施分類管理的現(xiàn)象，各高校的辦學歷史、辦學水平、名譽聲望的差別往往成為了分類依據(jù)。以省級精品課程的申報為例，2010年度各高等學校申報省級精品課程的數(shù)額如下：部屬院校4至6門，省屬本科院校(含獨立學院)2至3門，全國示范性高職院校3至5門，其他?？圃盒?含職業(yè)技術學院、成人高等學校等)1至2門。出現(xiàn)在這里的高校申報省級精品課程的數(shù)額依據(jù)何在？缺少過硬的指標作為申報限額的依據(jù)。2011年“山東省高等學校精品課程建設實施方案”中，雖然首次出現(xiàn)了“省教育廳根據(jù)不同高校的辦學類型和辦學水平確定精品課程申報限額”的表述，但對于不同辦學類型和辦學水平的理解，依然傾向于對各高校辦學歷史的不精確認識。

其次，依據(jù)多于單一性?，F(xiàn)有的政策依據(jù)側(cè)重學科專業(yè)排名，比如2009、2010年只是將所有高校課程分為本科課程和高職高專課程兩大類，雖明確了按照不同評審指標體系分別評審的原則，但這兩大類的課程分類顯然無法滿足高校系統(tǒng)多層次、多類型、多功能的發(fā)展狀況。2011年“山東省高等學校精品課程建設實施方案”中新出現(xiàn)了“自主申報”，這是分類管理思想在課程建設中的體現(xiàn)，但對“自主申報學?！钡南薅▍s十分的籠統(tǒng)，只是指出“部分課程建設基礎好、能力強、水平高的學校”，并沒有具體指標要求。

(三)現(xiàn)有分類管理政策的執(zhí)行力度受到質(zhì)疑

現(xiàn)有分類管理政策執(zhí)行力度不強主要源于政策運行機制不暢。毋庸置疑，以上涉及到的高等教育管理目標、功能的調(diào)整，以及分類管理政策依據(jù)的主觀、籠統(tǒng)和單一，都會給現(xiàn)有政策的運行帶來一系列負面效應，比如高校對政策理解容易出現(xiàn)偏差、各種類型和層次的高校之間職能不清、政策執(zhí)行的隨意性較大等，這些都是政策運行混亂、效率低下的原因所在。同時，分類管理因其最終會涉及到利益的分配，在提供給高等教育系統(tǒng)更多自主權(quán)的同時，還可能會因為利益引發(fā)一些新的矛盾。比如全省范圍內(nèi)高等教育的整體布局與區(qū)域發(fā)展之間，政府管理部門的統(tǒng)一調(diào)控與學校自身利益之間，不同層級、類型的高校資源分配之間都可能存在沖突。由此導致不同利益主體間的博弈便在所難免，處于維護自身利益的考慮，導致政府的政策執(zhí)行不到位，自然就成為一種普遍現(xiàn)象。

(四)現(xiàn)有分類管理政策的決策主體過于單一

教育決策往往在很大程度上左右著高校分類體系的指標確定和指標權(quán)重，對分類標準將產(chǎn)生最直接的影響。因此，一個合理的高等教育分類管理政策需要建立在科學的決策基礎之上，否則將無法有效指導高?？茖W、理性發(fā)展。目前高等教育分類政策是由教育行政機構(gòu)來完成的，政府成為單一的教育決策制定者，決策主體過于單一必然減弱政策的科學性。長期以來，我國高校只是行政體系在高等教育系統(tǒng)的延伸，高校缺乏有效參與教育決策的機會?，F(xiàn)階段提高教育決策科學性、客觀性和可行性的思路是在保持政府主導的前提下，適當增加高校及社會其他組織的多元參與，包括專家、學者、社會知名人士等，其中也可以包括部分國外權(quán)威人士，大家共同參與教育政策的制定。同時，客觀對待民間開展的高校評估，理性地認識高校評估和高校分類的關系，通過多元化的社會評價機制提高分類管理決策的科學性和可執(zhí)行力。

三、構(gòu)建山東省高等學校分類管理政策應遵循的價值原則

縱觀國內(nèi)外高等學校分類管理的各種理論和實踐，高等學校分類體系是否科學、分類管理政策是否可行，往往取決于人們對高校分類的意義、價值的認識。價值觀念對分類管理政策的影響和作用是潛在的、持久的，同時也為分類管理政策的有效實施提供精神資源的支撐。根據(jù)山東省社會經(jīng)濟和高等教育發(fā)展狀況，在充分考慮政府與高校、高校與高校、高校與學生各利益主體的利益追求的基礎上，構(gòu)建山東省高等學校分類管理政策體系應遵循特色化、效益化、內(nèi)生化、動態(tài)化、引導性等價值原則。

(一)特色化原則

潘懋元先生早在本世紀初就曾呼吁:“高等教育大眾化的發(fā)展前提是多樣化，多樣化的高等教育應有各自的培養(yǎng)目標和規(guī)格，從而也應有多樣化的教育質(zhì)量標準。”[4]大眾化階段的高校系統(tǒng)之所以呈現(xiàn)出多樣性，原因在于：一是社會、民眾對高等教育需求的多樣性；二是辦學主體及辦學形式的多樣性；三是受教育者教育選擇權(quán)的多樣性。總之，高等教育不再是奢侈品，而是滿足人們個性發(fā)展和追求高質(zhì)量生活的一種方式，市場也需要高等教育培養(yǎng)出更多不同層次、類型、規(guī)格的專業(yè)人才。對高等學校采用“特色化”的分類管理取向，就是對高等學校多樣性、差異性的認可、尊重和適應。這種認可、尊重和適應首先體現(xiàn)在高等學校間，突出不同類型、不同學校辦學定位的特色化；其次，在高校內(nèi)部，特色化則表現(xiàn)為許多相關教育要素的多樣性，如目標特色化、制度特色化、模式方法特色化、評價標準特色化，等等。總之，突出辦學特色是目前高等學校分類管理的核心，山東省高等教育開始進入一個以特色為標志的發(fā)展時代。

(二)效益化原則

效益化即為效益優(yōu)化，“最主要的判斷標準就是：教育生產(chǎn)保持最佳的‘投入——產(chǎn)出’比例”[5]，這是任何教育政策都要面對的嚴肅問題。前些年，山東省高校生均撥款一直處于較低水平，公辦普通本科生一般在3 400元左右，經(jīng)費的嚴重不足由此可見一斑。2011年我省加大了教育投入，公辦本科高校生均達到9 500元，而且2012年我省計劃實現(xiàn)公辦普通本科高校生均撥款1.2萬元的目標，2011年山東省還建立了高校債務化解獎補激勵機制，多渠道籌集資金。我們在欣喜的同時，也應清醒地認識到山東高教規(guī)模發(fā)展與資源嚴重不足的矛盾依舊存在。截止到2011年，全省高校銀行貸款仍有139.7億元，負債率93%。與此同時，許多不斷擴大規(guī)模的高等學校仍然沒有明確自己的辦學定位，導致辦學模式、辦學特色、人才培養(yǎng)模式，甚至在課程設置、教學方式等方面的高度同質(zhì)化，不僅造成高等教育的低水平重復，更加劇了教育資源的浪費。由此可見，通過分類管理構(gòu)建合理的高等學校結(jié)構(gòu)，不僅有利于實現(xiàn)山東省高教系統(tǒng)的秩序重組，也是當下解決教育資源緊缺，實現(xiàn)高等教育效益化的有效措施之一。

(三)內(nèi)生化原則

眾所周知，管理活動具有自然屬性和社會屬性兩重特征?！耙环矫?，在管理活動中包含著某些在人類共同活動中產(chǎn)生的、反映了生產(chǎn)力發(fā)展和社會協(xié)作內(nèi)在要求的普遍性和共同性，這就是管理的自然屬性；另一方面，管理活動中又包含著某些反映了一定生產(chǎn)關系和社會政治制度、并和一定的文化傳統(tǒng)相聯(lián)系的階級性和歷史繼承性，這就是管理的社會屬性?！盵6](P62)高校分類管理政策同樣具有這兩種屬性，在制定山東省高校分類管理政策時，屬于自然屬性的國內(nèi)外分類管理經(jīng)驗可以直接借鑒；同時也要考慮其社會屬性，即這種政策必須與政治經(jīng)濟體制、文化傳統(tǒng)、教育的歷史沿革和公眾心理特征相適應，這一教育政策的本土化、鄉(xiāng)土化過程就是公共政策的內(nèi)生化，如果離開分類管理政策內(nèi)生化這一系列基礎，高校分類管理政策即使制定出來，也很難實施，很難取得預期的效果。

(四)動態(tài)化原則

“分類的科學性和客觀性并不完全取決于前期的理論研究，分類本身必須依據(jù)于高等教育實踐, 因此隨著實踐的變化，它也需要在實踐中逐步修訂。因此，分類的科學性和客觀性并不是靜止的，它是一個動態(tài)的不斷完善的過程?！盵7]美國加州的高等教育分類體系被學術界公認為是一個成功的范例。美國加州從1960年制定了第一個《加利福尼亞高等教育總體規(guī)劃》后，進行了四次修訂。目前世界上有關高等院校分類方案中最早也是最為著名的分類法——美國卡內(nèi)基教學促進基金會(CFAT)的“高等教育機構(gòu)分類”,迄今已推出了不同年份的6個版本。數(shù)次修訂充分說明了定期、系統(tǒng)的規(guī)劃對于維持一個穩(wěn)定有序、充滿活力、適應性強的高教系統(tǒng)的絕對必要性。同時，為突顯政策引導的動態(tài)性，還必須建立相對穩(wěn)定的準入、準出機制，改變僵化的政策管理模式。

(五)引導性原則

已有高校分類管理政策雖具有“引導性”的功能，但這種引導更多導致了高校的趨同。一是向上“趨同”，高等教育競爭使高校取得了向上發(fā)展的一致性, 一些學校不顧自身條件，爭辦研究型大學、盲目“上層次”。另一方面是向下“趨同”，辦學層次原處于高位的學校除了要把自己辦成尖子大學外，也在不斷擴大規(guī)模，向大型的綜合性大學發(fā)展。構(gòu)建山東省高校的分類管理體系對引導性的理解則有所不同。首先，分類管理政策要肯定各個高?！吧蠈哟伟l(fā)展”內(nèi)驅(qū)力的合理性?！耙驗檫@既符合人之常情，也符合高等學校學術積累的規(guī)律(但應當指出的是這種積累的過程是漫長的)。只有承認了這個前提，才有可能制定出有效的政策切實地進行疏導工作”[8]，才能引導高校自身能量的釋放。離開對發(fā)展的追求，高校將失去前進的動力。其次，對于發(fā)展的引導由上層次轉(zhuǎn)向重特色、重質(zhì)量的內(nèi)涵發(fā)展。

總之，構(gòu)建山東省高等學校分類管理體系，目的在于改變山東高校層次分類優(yōu)先和單一學術性標準的分類視野，搭建“類別分類、層內(nèi)競爭、層間合作”的高校共生體系?！邦悇e分類”旨在突出高校的特質(zhì)，表現(xiàn)為不同類別的高校具有不同定位，履行不同社會職責，招收不同程度的學生，培養(yǎng)不同類型的人才；“層內(nèi)競爭”旨在鼓勵同一系統(tǒng)內(nèi)院校間的創(chuàng)先爭優(yōu)，以獲得最優(yōu)化的發(fā)展動力；“層間合作”表現(xiàn)為不同層次高校的聯(lián)系和合作，實現(xiàn)高校系統(tǒng)的最優(yōu)化教育職能。通過分類體系的優(yōu)化，進一步促進山東省高校的合理布局與定位，促進各高?？茖W發(fā)展，為全面提高山東省高等教育水平奠定堅實的政策基礎。

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