從社會(huì)管理到社會(huì)治理：理念與實(shí)踐

曹建萍

黨的十六屆六中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)管理以來，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)管理的關(guān)注日益升溫，不少地方提出社會(huì)管理的新舉措，成為新形勢下社會(huì)管理創(chuàng)新的有益嘗試。筆者認(rèn)為，要破除社會(huì)管理的難題關(guān)鍵不在于如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，而是如何讓社會(huì)達(dá)到治理。

一、社會(huì)管理與社會(huì)治理的區(qū)別與聯(lián)系

對(duì)社會(huì)管理概念的理解，《中國大百科全書·社會(huì)學(xué)卷》指出，在市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)管理就是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。[1]從這個(gè)概念可以看出，社會(huì)管理的重點(diǎn)在管，管理的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，管理的主要實(shí)施者是政府和社會(huì)組織，管理的主要手段是組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制五個(gè)職能。在當(dāng)前社會(huì)組織還不發(fā)達(dá)的情況下，社會(huì)管理的實(shí)際實(shí)施者變成了各級(jí)政府。

無獨(dú)有偶，我國學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，社會(huì)管理是政府依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活的規(guī)范和管理。[2]這一定義明確指出當(dāng)前社會(huì)管理的主體是政府。這一方面是由于我國尚未完全從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制，傳統(tǒng)的政府管理職能依然部分存續(xù)，這使得在當(dāng)前的社會(huì)管理中還存在官僚化、專權(quán)化、隱秘化和低效化的情況；另一方面，社會(huì)組織缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，存在很多合理不合法、言順名不正的情況，到目前為止還沒有一部關(guān)于社會(huì)組織管理的基本法律，使得社會(huì)組織的地位得不到官方認(rèn)可，也造成很多社會(huì)組織在社會(huì)管理過程中心有余而力不足。由此，本文從客觀實(shí)際出發(fā)，引用俞可平教授給社會(huì)管理下的定義來概括當(dāng)前中國國情下社會(huì)管理的含義。該定義不但解讀了諸多政府官員對(duì)社會(huì)管理的理解，而且成為當(dāng)前社會(huì)管理問題的理念根源。一些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者把社會(huì)管理僅僅理解成“官”對(duì)“民”的管理，把人民群眾僅僅當(dāng)成被管理的對(duì)象，嚴(yán)重忽視人民群眾在社會(huì)管理中的主體地位和主動(dòng)性、積極性的發(fā)揮。由此導(dǎo)致“強(qiáng)制型管理”、“高壓式管理”等現(xiàn)象，甚至引發(fā)社會(huì)成員與政府部門的嚴(yán)重對(duì)立。[3]

什么是社會(huì)治理呢？“治理”的概念興起于20世紀(jì)末，按照聯(lián)合國全球治理委員會(huì)（CDD）的界定，治理是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”[4]，俞可平教授認(rèn)為社會(huì)治理，包括政府對(duì)社會(huì)的管理和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的自治。他認(rèn)為，社會(huì)自治是人民群眾對(duì)基層公共事務(wù)的自我管理，其管理主體是社會(huì)組織或民間組織，它是一種非政府行為，是基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。并且，社會(huì)管理與社會(huì)自治是社會(huì)治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。兩者相輔相成，不可或缺。片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理忽視社會(huì)自治，就會(huì)造成公共權(quán)力過度擴(kuò)張，損害公民的基本民主權(quán)利。反之，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治而忽視社會(huì)管理，就會(huì)帶來社會(huì)秩序的失控，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，我們兩手都要抓，既要加強(qiáng)社會(huì)管理，也要推進(jìn)社會(huì)自治，這樣，才能達(dá)到國家的長治久安和良好的社會(huì)治理局面。

二、中國國情下社會(huì)治理的必然性

（一）我國國體和政體的要求

我國憲法第1條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家?！睉椃ǖ?條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！币簿褪钦f，除了非被依法剝奪公民權(quán)，我國公民人人擁有管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。這就要求政府讓權(quán)于民，從“大政府，小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，大社?huì)”，突出政府的服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自治功能。

（二）市場化與信息化的要求

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立。市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府體制的基本要求是政府小型化、效能化，即要求建立“小政府、大社會(huì)”的現(xiàn)代政治體制和社會(huì)自治體制。[5]市場經(jīng)濟(jì)要求產(chǎn)權(quán)的明晰和經(jīng)濟(jì)主體的自立，而產(chǎn)權(quán)主體的獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)主體的自主是個(gè)人獨(dú)立和自由的先決條件。也就是說，市場化為社會(huì)自治提供了可能；同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)權(quán)利和自治能力，很關(guān)鍵的一條就是積極推動(dòng)多元市場經(jīng)濟(jì)主體的建立，使社會(huì)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擺脫行政權(quán)力的直接干涉，真正轉(zhuǎn)到市場基礎(chǔ)之上。因此，我們說市場化進(jìn)程對(duì)社會(huì)自治提出了要求，同時(shí)社會(huì)自治能力的提升也促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場化和社會(huì)自治兩者相輔相成，互相促進(jìn)。

信息化時(shí)代的到來，也要求處于轉(zhuǎn)型期的中國政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式。在傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)管理者主要是通過信息不對(duì)稱的方式來實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的社會(huì)管理。然而，在當(dāng)前信息大爆炸的時(shí)代，人們可以通過多種途徑獲取所需的信息，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式已經(jīng)不再適用。這時(shí)，管理者與公眾之間信息的分配已經(jīng)比較對(duì)稱，管理者在信息資源把控方面的優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在，試圖通過信息的不對(duì)稱而實(shí)現(xiàn)的社會(huì)管理遭遇到前所未有的危機(jī)。處于場中央的管理者與公眾的交鋒一觸即發(fā)，幾乎每個(gè)管理者都感受到了集體凝視和挑戰(zhàn)的壓力。在這種情形下，靠政府單方面對(duì)社會(huì)的管理已經(jīng)無法繼續(xù)維持社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)和良好發(fā)展，而需要引入社會(huì)自治來構(gòu)建一個(gè)全新的社會(huì)治理模式。

（三）執(zhí)政黨綱領(lǐng)和宗旨的要求

中國共產(chǎn)黨的黨章明確指出，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益。可以說中國共產(chǎn)黨自誕生以來都是抱著崇高的理想，希望能夠全心全意為人民服務(wù)，以樸實(shí)的作風(fēng)贏得廣大人民群眾的支持，通過艱苦卓絕的斗爭贏得執(zhí)政黨的地位。在當(dāng)前新的社會(huì)形勢下，擁有八千多萬黨員的中國第一大黨，有必要也有義務(wù)整治黨風(fēng)，嚴(yán)肅黨紀(jì)，在新時(shí)期徹底改變官僚作風(fēng)，在做好基礎(chǔ)服務(wù)的前提下，還權(quán)與民，發(fā)揮人民群眾的智慧，實(shí)現(xiàn)人民群眾的自治，推進(jìn)社會(huì)治理。

（四）公民社會(huì)成長的必然

公民社會(huì)，是國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社會(huì)的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。[6]伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，人們的個(gè)體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)普遍覺醒，更加注重自身作為一名中國公民在社會(huì)中扮演的角色，眾多非政府組織、非營利組織成立并不斷壯大，說明我國的公民社會(huì)正在茁壯成長。王紹光和何建宇把未登記的組織和免于登記的群眾團(tuán)體都測算在內(nèi)，估計(jì)全國的社會(huì)組織是813萬家。[7]公民社會(huì)的成長，一方面是廣大人民群眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，另一方面則必然伴隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大。所以，我們可以預(yù)期，在不久的將來，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的自我管理會(huì)越來越多，社會(huì)自治的實(shí)踐也會(huì)越推越廣，最終形成政府管理和社會(huì)自治和諧共存的社會(huì)治理新格局。

三、現(xiàn)階段我國社會(huì)治理的有益嘗試

十六屆三中全會(huì)將社會(huì)建設(shè)和管理放入“五個(gè)統(tǒng)籌”之中，使其成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要方面和必然要求。十六屆四中全會(huì)把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容和必要措施。十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全社會(huì)管理格局。黨的十七大重申了要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。這些舉措從中央層面推動(dòng)了社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。各個(gè)地方政府積極響應(yīng)黨中央的號(hào)召，陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)社會(huì)管理和促進(jìn)社會(huì)組織建設(shè)的相關(guān)文件。

在政府自身的社會(huì)管理創(chuàng)新方面，2010年10月，由中央政法委、中央綜治委確定了35個(gè)市、縣作為全國社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)并召開了綜合試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)，在全國范圍內(nèi)掀起了一場社會(huì)管理創(chuàng)新的風(fēng)潮。緊抓社會(huì)管理的主要環(huán)節(jié)和瓶頸制約，圍繞服務(wù)民生等重點(diǎn)工作，積極探索建立新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)造了一大批新的經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)，促使社會(huì)管理向管理精細(xì)化、服務(wù)具體化、平安保障科技化方向轉(zhuǎn)變。

在推動(dòng)社會(huì)組織參與自治方面，根據(jù)民政部發(fā)布的2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，社會(huì)組織呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，不管是社會(huì)團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位還是基金會(huì)，其數(shù)量在過去的一年里都有較為顯著的增加。全國范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體增加了有近一萬個(gè)，增幅為4.0%，民辦非企業(yè)單位增加了6000多個(gè)，增幅為3.1%，基金會(huì)增長最快，增幅達(dá)到18.8%，從2010年的2200個(gè)增加到2011年的2614個(gè)。這一方面離不開黨和政府對(duì)社會(huì)組織建設(shè)的重視和支持，另一方面也少不了廣大社會(huì)成員對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可和響應(yīng)。

在社會(huì)自治實(shí)踐方面，成功的案例有山東省新泰市的平安協(xié)會(huì)，它總結(jié)了相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了“人民治安人民辦，社會(huì)穩(wěn)定社會(huì)管”的管理理念，并在新泰市政府的大力支持下在全市得以推廣，逐漸形成了一個(gè)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的社會(huì)自治模式。溫州的社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)，成為社會(huì)自治的主力軍，不但促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域的自我管理，提升了本行業(yè)、本領(lǐng)域的規(guī)范性和合理性，而且影響著政府相關(guān)政策的制定，形成了社會(huì)自治和政府管理的有機(jī)結(jié)合。

在當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，社會(huì)管理逐漸走向社會(huì)治理?，F(xiàn)階段社會(huì)管理的創(chuàng)新舉措越來越多，社會(huì)組織的發(fā)展也越來越壯大，社會(huì)自治的成功案例不斷涌現(xiàn)，這為我們消除社會(huì)矛盾提供了思路，為建設(shè)和諧社會(huì)指明了努力方向。在建設(shè)和諧社會(huì)的道路上，政府一定要認(rèn)清社會(huì)管理的本質(zhì)，重點(diǎn)不在管，而在于理，理順社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)自治。因?yàn)樯鐣?huì)自治在利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和保障每一個(gè)公民合法權(quán)益方面有著自己獨(dú)特的功能和魅力。

[1]中國大百科全書.社會(huì)學(xué)卷1 M2.北京:中國大百科出版社，1991:301-302.

[2]俞可平.更加重視社會(huì)自治.人民論壇.2011（ 2）.

[3]包心鑒.我國社會(huì)管理面臨的困境和體制的創(chuàng)新.理論視野，2011（ 3） .

[4]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系.倫敦:牛津大學(xué)出版社，1995:23.

[5]袁祖社、王晶.市場經(jīng)濟(jì)與中國特色市民社會(huì)自治：社會(huì)權(quán)利的自主邏輯.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2001-9.23卷（ 5）.

[6]俞可平.中國公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境.中國社會(huì)科學(xué)，2006（ l） .

[7]王紹光、何建宇.中國式的社團(tuán)革命:對(duì)社團(tuán)全景圖的定量描述.載高丙中等主編.中國公民社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書2008.北京大學(xué)出版社，2008.