美國城市管理經(jīng)驗借鑒

王守睿

在赴美培訓學習期間，對城市管理、公共服務、社會管理等方面進行了主題考察，了解了洛杉磯市市政建設(shè)和城市管理現(xiàn)狀，和當?shù)毓芾砣藛T、居民進行了深入交流，學習體會美國大都市的城市建設(shè)管理先進經(jīng)驗。筆者認為美國大都市城市管理的成功做法，值得我們借鑒和學習。

一、美國城市管理的主要特點

洛杉磯位于美國西岸海濱，作為美國的第二大城市，既有全世界知名的文化和教育產(chǎn)業(yè)，也是美國石油化工、航空航天、電子科技發(fā)達的最大基地，可謂產(chǎn)業(yè)行業(yè)繁多，城市管理難度巨大。但是，洛杉磯城市風光秀麗，環(huán)境秩序井然，綠化景觀優(yōu)美，讓人們感覺非常舒適，這得益于洛杉磯擁有非常完善的城管法律體系，公眾能夠自覺地參與到城市環(huán)境維護工作中?？偨Y(jié)其城市管理經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下三個特點：

（一）注重依法管理城市

美國首先在國家層面建立了比較完善的各類法律體系，同時，各個州又依據(jù)國家法律，結(jié)合自身特點，進一步制定了更為詳細、更易操作的法律細則。城管法律體系的完善主要表現(xiàn)在：一是在制定時充分考慮實際情況，明確了執(zhí)法主體、執(zhí)法流程，并對利益相關(guān)者的權(quán)利和義務進行了規(guī)定。為避免法律不適應現(xiàn)實需要，在制定法律法規(guī)之初，政府就通過報紙、網(wǎng)絡等形式，公開征求公眾意見，并積極采納合理的建議和意見。二是執(zhí)法者執(zhí)法規(guī)范。美國設(shè)立了非常詳盡的執(zhí)法流程，明確了執(zhí)法主體的職責和工作流程，并且非常注重對執(zhí)法者的管理和培訓，確保執(zhí)法人員熟知法律條款，在執(zhí)法過程中能夠嚴格按照法律規(guī)定執(zhí)行。三是法律法規(guī)宣傳到位。政府通過電視、報紙、網(wǎng)絡等形式，廣泛宣傳各類法律法規(guī)，及時公布和居民息息相關(guān)的城市規(guī)劃、建設(shè)方案等信息，引導人們積極參加城市的建設(shè)管理。

（二）注重引入市場機制

美國政府的機構(gòu)簡單，公務人員少，政府的權(quán)力也相對較小。對于城市建設(shè)和管理工作，美國政府更多的是和市場合作，吸引企業(yè)和社會團體參與。政府的精力主要用于制定法律法規(guī)和政策，調(diào)動企業(yè)的積極性，并監(jiān)督、規(guī)范和協(xié)調(diào)企業(yè)的行為。政府和市場合作的方式主要有政府出資招標企業(yè)管理、政府協(xié)調(diào)企業(yè)出資管理等。

（三）積極吸引公眾參與城市管理

美國城市管理最顯著的特點是公眾參與。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是廣泛參與。參與城市管理的相關(guān)利益者眾多，既包括政府和各類社會團體等機構(gòu)，也包括社會志愿者、常住人口和流動人口等個人。參與的范圍也很廣，包括路燈、各種管線、綠化等市政設(shè)施的管理，也包括流動攤販等市容秩序的管理。二是全程參與。民眾對于一項城市管理的事務是全程參與，從發(fā)現(xiàn)問題到提出解決問題的措施，再到措施的實施及實施后效果的評判，民眾都全程參與。參與的關(guān)鍵是對決策實施效果進行評判，總結(jié)成功經(jīng)驗，指導日后工作。三是參與方式多。美國常用的公眾參與方式是通過報紙、電視等傳統(tǒng)媒體及網(wǎng)絡等新媒體公開征集意見，通過投票的形式進行決策，同時，也將聽證會、辯論會等傳統(tǒng)方式進行進一步優(yōu)化，綜合運用多種方式引導公眾參與城市管理的各項事務。

二、借鑒美國城市管理經(jīng)驗，提升城區(qū)建設(shè)管理水平

鹽田區(qū)地處深圳東部海濱，依山傍海，自然環(huán)境得天獨厚，近年來在城市環(huán)境建設(shè)管理方面取得了一系列成績，獲得華南首個“國家生態(tài)區(qū)”稱號，2012年度，在全市市容環(huán)境考核中連續(xù)四個季度綜合排名第一，實現(xiàn)“鵬城市容環(huán)衛(wèi)杯”競賽“九連冠”。2013年年初，鹽田又定下了創(chuàng)建“國家生態(tài)文明示范區(qū)”的目標。如何借鑒洛杉磯在城市建設(shè)管理方面的先進經(jīng)驗，進一步提高鹽田城區(qū)建設(shè)和管理水準，建設(shè)國際一流的城區(qū)環(huán)境，筆者淺談幾點建議：

（一）進一步提高對規(guī)劃重要性的認識，做到規(guī)劃先行

把城市管理的“關(guān)口前移”，在思想上要著手解決普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象，進一步提高規(guī)劃對建設(shè)、管理指導重要性的認識。美國的城市建筑在外觀、色彩、高度等方面和諧統(tǒng)一，城市綠化簡潔明朗，道路兩旁公共綠化和居民庭院內(nèi)的綠化修剪整齊，生機勃勃，園林景觀整潔美觀，充分說明美國在城市建設(shè)方面是有規(guī)劃的，而且能夠嚴格按照規(guī)劃指導城市建設(shè)和管理工作。目前，國內(nèi)城市規(guī)劃存在隨著行政首長變化而變化的現(xiàn)象，往往一任市長一個決策，導致城市建設(shè)缺乏連續(xù)性，城市風貌難以持續(xù)。對比兩個國家的做法，要想使一個城市的環(huán)境能夠按照固定風格持續(xù)提升，必須充分重視規(guī)劃在園林綠化等市政設(shè)施建設(shè)管理方面的指導作用。另外，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理還應該充分尊重社會各個群體的利益，比如城市規(guī)劃建設(shè)方案要公開征集公眾意見，并積極采納合理建議，城市建設(shè)要堅持抓好質(zhì)量管控，確保建設(shè)效果便民、利民。通過引導市民參與城市規(guī)劃等具體事務，激發(fā)市民積極參與城市建設(shè)管理的熱情，推進社會的總體進步和市民文明素質(zhì)的提升，為“精細化”的城市管理打下環(huán)境基礎(chǔ)，創(chuàng)造人文氛圍。

（二）進一步完善城市管理法律法規(guī)，做到有法可依

做好城市管理工作，必須建立起科學的城管法律法規(guī)體系。城管法律法規(guī)體系應該從國家到地方，通過制定全國統(tǒng)一的法典和適應各省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和規(guī)章，加上市一級制定的一般性規(guī)范文件，形成一套完整的城管法律法規(guī)體系。城市管理必須“有法可依”，保證城市管理工作又快又好地發(fā)展。在“有法可依”的前提下，也要隨著時代的發(fā)展，環(huán)境的變化，對現(xiàn)有法律法規(guī)進行修訂完善，適應新的形勢。對于深圳而言，城市管理方面的法律法規(guī)應該是比較完善的，從城市道路維護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管理到市容秩序管理，都有相應的規(guī)范文件，用于指導管理者的日常工作。但是，相關(guān)法律條款也有與現(xiàn)狀不相適應或相互矛盾的情況，需要進一步消除盲區(qū)，緩解不同法規(guī)之間的抵觸和矛盾。

（三）進一步轉(zhuǎn)變城市管理模式，引導公眾參與

要把傳統(tǒng)的以政府為單一主體的城市管理轉(zhuǎn)到政府主導、社會、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代城市管理上來。通過建立各主體間的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，促進各方利益的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城市管理的長效化。一是在城市管理理念上，引進美國公眾參與的理論與方法，深化與發(fā)展“人民城市人民建、建好城市為人民”的思想。二是從較易入手且與市民密切相關(guān)的領(lǐng)域入手，例如在規(guī)劃建設(shè)方案的制定過程中廣泛引入公眾參與，在環(huán)境治理上注重發(fā)揮公眾的參與等。三是政府要創(chuàng)造條件，引入市場機制，委托企業(yè)和社會團體負責城市管理日常工作。一方面可以通過政府出資，市場化運作方式，公開招標由專業(yè)公司負責城市管理的日常工作，比如城市路燈、道路、綠化維護和道路保潔。另一方面也要積極培育非營利組織或社會中介組織，把一部分政府職能進行轉(zhuǎn)移。比如對專業(yè)公司維護質(zhì)量的考核與評價，可以委托授權(quán)給社區(qū)、義工組織等機構(gòu)和團體負責。四是政府要明確城市相關(guān)利益者的概念。對于一項城市管理事務而言，相關(guān)利益者既包括政府，也包括轄區(qū)企業(yè)、社會團體和個人。如何讓大家全部參與到城市管理中來，政府需要積極培育各類社會團體和組織，讓這些團體和組織成為社區(qū)自治的有機體，采取聽證、旁聽議政、征求建議等方式，廣開公眾參與城市管理的言路，擴展市民參與城市管理的渠道，積極采納各種合理的建議和意見，通過廣集民意，吸納民智，提升城市管理水平。五是要逐步做到讓公眾全過程參與城市管理，即城市管理“讓人民知、讓人民定、讓人民管、讓人民評”。不僅讓各界知曉政府計劃實施的城市建設(shè)和管理事項，而且讓各界參與決策。比如公園建設(shè)和改造方案，就可以充分征求居民意見，并落實到改造方案中。還可以定期邀請市民參與城市執(zhí)法過程，讓居民充分感受到執(zhí)法的難處，從而理解城市管理工作的不易。最后，參與監(jiān)督和評價?？茖W決策貴在落實，決策落實貴在監(jiān)督和實際效果。六是通過立法或有關(guān)部門的建章立制，保障市民參與城市管理的基本權(quán)利。