我國碳排放權(quán)交易基本問題探討

皮里陽

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2011］2601號），為落實“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場的要求，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市等七個省市在2013年開展碳排放權(quán)交易試點工作，七省市紛紛制定試點工作實施方案，部署實施碳排放權(quán)交易試點工作。碳排放權(quán)交易是利用市場機制來降低碳減排成本的一種手段。將溫室氣體排放轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪炕念~度或者目標(biāo)，通過碳排放權(quán)交易市場的建立，排放者在市場上出售或者購買排放權(quán)，實現(xiàn)碳排放環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置。參與碳排放權(quán)交易為排放者（主要是企業(yè)）實現(xiàn)減排目標(biāo)提供了一條新的市場化路徑。在強制減排目標(biāo)的要求下，企業(yè)如果不能完成減排目標(biāo)，可以通過在市場上購買所需配額來履行減排責(zé)任。如果企業(yè)超額完成減排目標(biāo)，也可以在市場上出售其剩余配額，從而獲得一定收益。我國的碳排放權(quán)交易正處于初步探索階段，因此，對于碳排放權(quán)的基本問題的研究顯得尤為必要。

一、碳排放權(quán)與法律確認

目前對于碳排放權(quán)尚無一個明確、統(tǒng)一的概念表述，但一般認為，碳排放權(quán)概念是在大氣環(huán)境容量理論的基礎(chǔ)上建立起來的，該權(quán)利以大氣環(huán)境容量為客體［1］。碳排放權(quán)就是針對溫室氣體的大氣環(huán)境容量資源的使用權(quán)［1］，是權(quán)利主體獲取的一定數(shù)量的氣候環(huán)境資源的限量使用權(quán)［2］。大氣環(huán)境容量，是指大氣這種自然環(huán)境要素所具有的通過物理的、化學(xué)的和生物的過程擴散、貯存、同化人類活動所排放的污染物的能力（容納功能）［3］。碳排放權(quán)主要是考察溫室氣體的大氣環(huán)境容量。根據(jù)試點省市的工作方案，現(xiàn)階段我國推行的碳排放權(quán)交易中，碳排放權(quán)直接指向二氧化碳，尚未覆蓋國際履約機制和自愿減排項目所涉及的其他五種溫室氣體，包括甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。

作為一種新興的財產(chǎn)性權(quán)利，可供交易的碳排放權(quán)是以行政機關(guān)的許可證來表征的?！缎姓S可法》第十二條規(guī)定了六類可以設(shè)定行政許可的事項，其中第二項規(guī)定:“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可以設(shè)定行政許可。該法第十五條還規(guī)定:“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”再者，《行政許可法》第九條規(guī)定:“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?！睋?jù)此，碳排放權(quán)的交易必須要有法律、法規(guī)的明文規(guī)定才可得以為之，而這正是我國現(xiàn)行立法有待補足之處。溫室氣體不屬于我國現(xiàn)行法律所規(guī)定的污染物，因此，并無明確的法律規(guī)定對碳排放設(shè)定許可，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定多為規(guī)范性文件和一般性文件，效力層級過低。沒有明確的法律、法規(guī)作為依據(jù)，那么碳排放權(quán)與碳排放權(quán)交易的合法性、正當(dāng)性就會受到質(zhì)疑，而且，政策和文件的約束力與穩(wěn)定性不足，不能為碳排放權(quán)交易提供足夠有力的法律保障。制度和市場越缺乏保障，不確定性和投資風(fēng)險就越大，交易主體就越不可能主動參與進來，碳排放權(quán)交易的作用就難以發(fā)揮，優(yōu)勢就難以體現(xiàn)出來。所以根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，試點地區(qū)可以率先通過制定地方性法規(guī)確認碳排放權(quán)，為碳排放權(quán)交易提供保障。

二、碳排放權(quán)的初始分配

碳排放權(quán)的初始分配即碳排放量的初始分配，是碳排放權(quán)交易的核心問題之一。初始分配方式的公平和效率問題直接關(guān)系到碳排放權(quán)交易市場的建立。碳排放權(quán)初始分配的方式以是否需要支付費用為標(biāo)準(zhǔn)，分為無償分配和有償分配兩種形式。

1.無償分配。碳排放權(quán)的無償分配是目前試點省市普遍采取的一種方式，它是指行政機關(guān)在確定了碳排放總量的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)的申報和申請，經(jīng)過嚴格的審查程序，以發(fā)放許可的形式，準(zhǔn)許其在一定額度內(nèi)排放溫室氣體的行為。采取無償分配的方式主要是為了減少企業(yè)的支出成本，是為鼓勵其積極參與碳排放權(quán)交易而實施的優(yōu)惠政策。在碳排放權(quán)交易試點初期，行政機關(guān)通常采取這一分配方式，經(jīng)過一段時間的施行，在碳排放權(quán)交易市場初步建立、逐步拓展后就結(jié)束免費期，進入有償分配階段。無償分配的弊病在于企業(yè)取得碳排放額度的成本很低，容易導(dǎo)致政府對產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)的變相補貼，對競爭秩序造成不良影響。

2.有償分配。有償分配具體表現(xiàn)為固定價格出售和公開拍賣兩種主要形式。碳排放權(quán)的固定價格出售是指由政府對碳排放量明碼標(biāo)價，碳排放權(quán)人支付相應(yīng)的費用，取得一定碳排放額度的分配方式。這種由政府定價的方式所存在的缺陷主要在于政府無法掌握準(zhǔn)確合理的價格信息。如果政府定價過高，會阻礙很多企業(yè)進入市場，使交易主體大量減少，阻礙市場的發(fā)展；如果政府定價過低，那么環(huán)境成本內(nèi)部化的目標(biāo)就無法實現(xiàn)，會出現(xiàn)與無償分配類似的弊端。因此，這種方式可以作為輔助形式適用，即行政機關(guān)在初始分配時預(yù)留一部分配額作為調(diào)節(jié)市場的一種手段，當(dāng)企業(yè)所擁有的配額不能滿足生產(chǎn)需要而市場交易成本又過高時，或者符合法律規(guī)定的其他條件時，可以向行政機關(guān)購買。有反對意見認為，該做法并不符合市場機制的作用原理。

公開拍賣方式是碳排放權(quán)初始分配的主導(dǎo)趨勢，為政府和學(xué)者所倡導(dǎo)。與其他方式相比，公開拍賣是操作較為簡單、經(jīng)濟效益較高的一種分配方式。在公開拍賣過程中，企業(yè)之間的競爭有助于碳排放權(quán)價值的顯現(xiàn)，從而減輕政府的信息負擔(dān)。公開拍賣的方式增加了分配過程的透明度，體現(xiàn)了公平、公正的原則。公開拍賣的方式使新進入市場的企業(yè)能夠獲得同等的競爭機會，也避免了無償分配可能導(dǎo)致的暴利現(xiàn)象。此外，公開拍賣的方式還能通過激烈的競爭實現(xiàn)拍賣標(biāo)的價格最大化，為政府治理環(huán)境提供可觀的資金［4］。當(dāng)然，在采取公開拍賣的方式進行碳排放權(quán)的初始分配時，應(yīng)當(dāng)建立健全的相關(guān)監(jiān)管制度，以防止實力雄厚的大企業(yè)惡意競拍，排擠競爭對手的情況出現(xiàn)。

結(jié)合我國的基本情況，在碳排放權(quán)交易試點工作初期，我國應(yīng)當(dāng)采取無償分配為主的碳排放權(quán)初始分配方式，以鼓勵企業(yè)參與、培育市場，增強交易的流動性。在此期間，可以輔以固定價格出售和公開拍賣的方式進行初步嘗試。在此基礎(chǔ)上，隨著碳排放權(quán)、環(huán)境容量等觀念的逐漸深入普及，以及交易制度的不斷完善，逐步向公開拍賣的碳排放權(quán)初始分配方式轉(zhuǎn)變。

三、碳排放權(quán)的交易主體

學(xué)者們一般將碳排放權(quán)交易市場分為兩個部分，一級市場和二級市場。一級市場又稱為初級市場，是碳排放權(quán)的初始分配。二級市場是一級市場的延伸和拓展，包括交易所市場和場外市場。二級市場的主體具有廣泛性和多元性，各主體之間是橫向的平權(quán)型關(guān)系［5］。

我國處于工業(yè)化發(fā)展階段，能源結(jié)構(gòu)以煤為主，控制溫室氣體排放任務(wù)艱巨［6］。因此，現(xiàn)行碳排放權(quán)交易主體以高污染、高排放企業(yè)為主。上海市在去年11月公布了第一批碳排放權(quán)交易試點企業(yè)名單，將197家企業(yè)納入試點范圍，包括上海市行政區(qū)域內(nèi)鋼鐵、石化、化工、有色、電力等工業(yè)行業(yè)，年碳排放量2萬噸及以上（包括直接排放和間接排放）的重點排放企業(yè)，以及航空、港口、商業(yè)、賓館、金融等非工業(yè)行業(yè)年碳排放量1萬噸及以上的重點排放企業(yè)。天津的試點范圍包括鋼鐵、化工、電力、熱力、石化、油氣開采等重點排放行業(yè)和民用建筑領(lǐng)域中2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的企業(yè)或單位。湖北省將行政區(qū)域內(nèi)2010年至2011年中任何一年年綜合能源消費量為6萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的重點工業(yè)企業(yè)、合法擁有經(jīng)核準(zhǔn)的自愿減排量的法人機構(gòu)、湖北省碳排放權(quán)儲備機構(gòu)、其他符合條件自愿參與碳排放權(quán)交易活動的法人機構(gòu)均納入試點范圍。鋼鐵、化工、水泥、汽車制造、電力、有色、玻璃、造紙等高能耗、高排放行業(yè)的主要企業(yè)的碳排放占到湖北省碳排放的35%以上，這些行業(yè)都將納入碳交易試點行業(yè)。與其他試點城市相比，深圳市沒有鋼鐵、水泥等大型排放源，通過幾輪碳排放核查，深圳初步確定涉及26個行業(yè)的635家工業(yè)企業(yè)和200棟大型公共建筑納入碳排放權(quán)交易主體范圍。

現(xiàn)行試點范圍內(nèi)所確定的交易主體主要集中于高污染、高排放企業(yè)，并且受到強制減排指標(biāo)的約束。除此之外，碳排放權(quán)交易主體還應(yīng)該包括暫不受強制減排約束的經(jīng)濟實體，強制減排行業(yè)以外的其他行業(yè)范圍內(nèi)的企業(yè)進行自愿減排的，減排量經(jīng)核證后也能在市場上交易，從而促進其自愿減少碳排放。在這種機制下，總量限制的行業(yè)內(nèi)部會因為不同企業(yè)減排成本的不同而出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象，而總量限制以外行業(yè)的企業(yè)也會找到通過減排來增加其利潤的方式，并通過市場手段激勵那些非強制減排行業(yè)主動減排。在碳排放權(quán)交易市場比較成熟之后，那些關(guān)注環(huán)境保護、支持削減碳排放的民間團體或其他組織以及公民，應(yīng)當(dāng)都可以參與到碳排放權(quán)交易當(dāng)中，鼓勵民間的資本投入，充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化資源配置中的基礎(chǔ)性作用。交易主體的多元化一方面是一個成熟市場的標(biāo)志和交易者需求的反應(yīng)，另一方面更是對碳交易市場安全的保證［7］。而交易主體的多元化又對主體資格審查制度提出了更高的要求。

四、碳排放權(quán)的交易規(guī)則

交易規(guī)則是交易進行的依據(jù)，是維持市場運行的基本條件。我國推行碳排放權(quán)交易，必須要制定和完善碳排放權(quán)交易過程中所涉及的交易撮合、價格形成、配額交割、審查核證、資金清算、信息披露、風(fēng)險控制、委托代理、爭議調(diào)解等方面的業(yè)務(wù)規(guī)則，交易活動均應(yīng)依照這些規(guī)則來開展。

第一，要建立登記注冊體系。建立碳排放配額登記注冊制度，建設(shè)登記注冊系統(tǒng)，對配額的發(fā)放、持有、轉(zhuǎn)讓、注銷、結(jié)轉(zhuǎn)等進行統(tǒng)一管理，依照用戶類別為市場的參與主體提供相關(guān)服務(wù)。第二，要建立交易系統(tǒng)。依托排放權(quán)交易所建設(shè)碳排放權(quán)交易平臺，開發(fā)建立包括交易賬戶管理、交易產(chǎn)品管理、資金結(jié)算清算、交易信息報送等功能的交易系統(tǒng)，健全和完善碳排放權(quán)交易規(guī)則，規(guī)范各類交易活動，培育公開、公平、公正的市場環(huán)境。全國各地已設(shè)立了一批專業(yè)的交易場所，為碳排放權(quán)交易提供了平臺。2008年，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權(quán)交易所成立，中國邁出了構(gòu)建國內(nèi)碳交易市場體系的第一步，此后，安徽、貴州、河北、山西、武漢、杭州、昆明、大連等省市相繼建立了環(huán)境交易所。西部首家環(huán)境資源交易中心也已在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌。第三，要建立碳排放評價標(biāo)準(zhǔn)體系。我國早前針對自愿碳減排由北京環(huán)境交易所主導(dǎo)制訂的“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”適用于大農(nóng)業(yè)方面，天津制定的碳交易標(biāo)準(zhǔn)適用于建筑領(lǐng)域，但是，目前都還沒有建立起一個系統(tǒng)的碳排放評價體系，因此根本談不上合理交易，更別說議價。如果沒有指標(biāo)體系，碳交易就是一本糊涂賬。有了評價體系，政府才能制定政策，然后建立中介機構(gòu)，進而進行碳交易。第四，要建立糾紛處理和違約追責(zé)機制。包括不履約、不完全履約、不當(dāng)履約情形，對逾期未能足額上繳配額的納入企業(yè)進行約束，對于在碳排放權(quán)交易中出具虛假數(shù)據(jù)或資質(zhì)證明、違規(guī)操作、破壞市場正常運行秩序等行為人追究其法律責(zé)任等等。

國務(wù)院新聞辦公室2011年11月22日發(fā)表《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動（2011）》白皮書指出，“十二五”期間，中國將“逐步建立跨省區(qū)的碳排放權(quán)交易體系”。相關(guān)研究表明，我國東部地區(qū)碳排放強度低，碳減排成本較高；西部地區(qū)碳排放強度高，碳減排成本相對較低。但從我國東、中、西部地區(qū)泰爾指數(shù)變化趨勢分析，我國西部地區(qū)內(nèi)部碳減排成本差異呈不斷擴大趨勢，中部地區(qū)內(nèi)部差異先擴大后逐漸縮小，東部地區(qū)內(nèi)部碳減排成本差異在不斷縮?。?］。我國現(xiàn)階段的碳排放權(quán)交易試點是基于省市級范圍進行的，小范圍內(nèi)碳減排成本差異較低，削弱了碳排放權(quán)交易市場的資源配置作用。因此，區(qū)域碳排放權(quán)交易試點作為逐步建立全國碳排放交易市場的基礎(chǔ)，亟須解決區(qū)域市場間協(xié)作機制問題，從而有效發(fā)揮從單純各省市范圍內(nèi)的點源治理向區(qū)域綜合治理轉(zhuǎn)變過程中的市場調(diào)節(jié)功能［9］。

［1］王明遠.論碳排放權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)和發(fā)展權(quán)屬性［J］.中國法學(xué)，2010（6）:92-99.

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［3］吳 健.排污權(quán)交易——環(huán)境容量管理制度創(chuàng)新［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2005:88.

［4］陳德湖.排污權(quán)交易理論及其研究綜述［M］／／王小龍.排污權(quán)交易研究——一個環(huán)境法學(xué)的視角.北京:法律出版社，2008:109.

［5］彭本利，李摯萍.碳交易主體法律制度研究［J］.中國政法大學(xué)學(xué)報，2012（2）:47-53.

［6］國務(wù)院新聞辦公室.中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動［R］.北京:國務(wù)院新聞辦公室，2011.

［7］于同申，張欣潮，馬玉榮.中國構(gòu)建碳交易市場的必要性及發(fā)展戰(zhàn)略［J］.社會科學(xué)輯刊，2010（2）:90-94.

［8］潘家華，張麗峰.我國碳生產(chǎn)率區(qū)域差異性研究［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2011（5）:47-57.

［9］李 虹，付飛飛.我國區(qū)域碳交易市場發(fā)展的困境與出路——基于資金配置效率視角［J］.天津社會科學(xué)，2013（1）:96-99.