會(huì)議外交與國(guó)際組織的雙贏局面*1

王 萍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

現(xiàn)今社會(huì)，主權(quán)國(guó)家仍然是國(guó)際關(guān)系的主要參與者，而國(guó)際組織則是一類僅次于國(guó)家的國(guó)際法重要主體。工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了跨國(guó)間的交流，尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際組織的數(shù)量增長(zhǎng)之快、職能范圍之廣，引起了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。各種各樣的國(guó)際組織已日漸形成一個(gè)巨大的國(guó)際組織網(wǎng)，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了組織化的新趨勢(shì)[1]。

一、 國(guó)際組織的演變歷程

許多世紀(jì)以來(lái)，歐洲國(guó)家常在戰(zhàn)后簽訂一系列領(lǐng)土變更的和平協(xié)定。戰(zhàn)后的和平會(huì)議在國(guó)際法史上具有里程碑的意義，尤其是威斯特伐利亞和會(huì)，突破了傳統(tǒng)的雙邊外交模式，開創(chuàng)了國(guó)家間通過(guò)大規(guī)模國(guó)際會(huì)議解決重大國(guó)際問(wèn)題的先例。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為17世紀(jì)中期開始的國(guó)際會(huì)議是國(guó)際組織的重要前身。

(一)維也納和會(huì)與歐洲協(xié)作

維也納和會(huì)之前的會(huì)議旨在建立和平秩序，而維也納會(huì)議是為了在已建立的新歐洲體系中保持和平[2]。以會(huì)議形式充當(dāng)外交手段是1815年至1914年歐洲體系的一個(gè)重要特點(diǎn)，例如1856年的巴黎會(huì)議、1871年及1912-1913年的倫敦會(huì)議、1878年及1884年的柏林代表大會(huì)等，但這一時(shí)期的會(huì)議具有隨意性與零散性。“歐洲協(xié)作”是大國(guó)一致的產(chǎn)物，它主要是當(dāng)時(shí)歐洲反動(dòng)封建君主處理其緊迫國(guó)際問(wèn)題的一系列間歇性的多邊政治協(xié)商會(huì)議[3]21。該類協(xié)商會(huì)議由大國(guó)操縱并決定重大的安全問(wèn)題，目的在于維護(hù)彼此間的霸權(quán)以確保歐洲均勢(shì)局面。實(shí)際上“歐洲協(xié)作”所創(chuàng)建的“定期會(huì)議”模式，為國(guó)際組織的形成創(chuàng)建了許多新的議事規(guī)則，推動(dòng)了國(guó)際組織的發(fā)展。

(二)海牙和平會(huì)議與多邊條約

在過(guò)去和平解決爭(zhēng)端的結(jié)果常常是在各方之間締結(jié)各種雙邊條約，而維也納會(huì)議的《最后議定書》則是由與會(huì)各國(guó)共同簽署且是以“共同目的”為指導(dǎo)的具有約束性的多邊條約?！蹲詈笞h定書》對(duì)諸多國(guó)際問(wèn)題作了廣泛而細(xì)致的安排，包括國(guó)際河流自由通航，外交人員的地位和待遇，取締販賣黑奴，以及軍用公路、稅率、海關(guān)等問(wèn)題[4]。多邊條約形式被迅速運(yùn)用到不僅是集體和平解決爭(zhēng)端的方面，它也成為國(guó)際規(guī)則和國(guó)際立法的表現(xiàn)手段，為后來(lái)國(guó)際組織的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)[4]。在維也納會(huì)議框架之內(nèi)，造法性條約開始出現(xiàn)，有些國(guó)際規(guī)則現(xiàn)已成為國(guó)際法的淵源，同時(shí)，傳統(tǒng)定義上的國(guó)際法主體的概念也得到了擴(kuò)展，各國(guó)合作領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多方面。1899年和1907年的兩次海牙和會(huì)是第一次世界性的國(guó)際會(huì)議，它為國(guó)際社會(huì)走向制度化奠定了基石。海牙和會(huì)確立的一些基本原則，例如會(huì)員的普遍性、國(guó)家平等、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端等原則，為國(guó)際組織的發(fā)展提供了原則基礎(chǔ)。

(三)現(xiàn)代國(guó)際組織的形成

國(guó)際組織實(shí)質(zhì)是國(guó)際間一種通過(guò)契約形成的組織[5]。古希臘城邦國(guó)家聯(lián)盟抵御外部侵略，中國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期趙、韓、燕、楚等國(guó)“合縱”攻秦，這樣的古代國(guó)際組織主要是服務(wù)于國(guó)家間的政治權(quán)力爭(zhēng)斗，這與近代意義上國(guó)際組織的功能是截然不同的，而且古代國(guó)際組織沒(méi)有任何的組織形式與常設(shè)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代國(guó)際組織主要是在近代國(guó)際會(huì)議和近代國(guó)際組織的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。近代除了以國(guó)家間的會(huì)議來(lái)確定權(quán)力分配關(guān)系外，一些以職能合作為宗旨的國(guó)際行政組織在19世紀(jì)開始出現(xiàn)，這是真正意義上的國(guó)際組織。1815年的萊茵河委員會(huì)就是第一個(gè)正式的國(guó)際組織，之后還有1855年的多瑙河委員會(huì)、1865年的國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟等，這些組織通過(guò)非政治性合作激發(fā)了國(guó)家間謀求政治合作的愿望。國(guó)際行政或技術(shù)性組織在功能及活動(dòng)范圍上存在的局限性推動(dòng)了20世紀(jì)現(xiàn)代國(guó)際組織的出現(xiàn)，到20世紀(jì)中葉，國(guó)際組織內(nèi)部組織形式與決策過(guò)程都已固定化，形成了結(jié)構(gòu)完善、獨(dú)具特色的正式國(guó)際組織體系。

二、國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織間功能性互補(bǔ)關(guān)系

伴隨著近代以來(lái)國(guó)際關(guān)系的演進(jìn)和國(guó)際法三百五十多年的發(fā)展，現(xiàn)代國(guó)際組織成為了國(guó)家間多邊合作的法律形式，是一種機(jī)制化、組織化的國(guó)家合作。國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩者交互作用推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)正常有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)國(guó)際會(huì)議的獨(dú)立性

由全權(quán)代表所組成的國(guó)際會(huì)議，除非該會(huì)議是某一個(gè)國(guó)際組織的附屬機(jī)構(gòu)，原則上該會(huì)議是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體[6]。正如Rosenne在其著作中所述：《難民地位公約》的實(shí)踐表明，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的決議不管其是否具有約束力，它都不對(duì)特別的外交會(huì)議進(jìn)行約束，因?yàn)橥饨粫?huì)議是獨(dú)立存在的。用一位秘書處官員的話來(lái)講，外交會(huì)議是一個(gè)“主權(quán)實(shí)體”。

1878年柏林會(huì)議常被認(rèn)為是第一次區(qū)分了程序與實(shí)體規(guī)則的會(huì)議。第二次海牙和會(huì)雖僅規(guī)定了兩條投票與處理事務(wù)的規(guī)則，但不可否認(rèn)的是國(guó)際會(huì)議在國(guó)際組織成立之前也有了自身的規(guī)則。會(huì)議制度本身也包含了一定的技術(shù)事項(xiàng)和實(shí)體規(guī)則設(shè)計(jì)，它不是簡(jiǎn)單的一個(gè)會(huì)議，國(guó)際會(huì)議的獨(dú)立性與國(guó)際組織的運(yùn)行并不相違背。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，國(guó)際會(huì)議特別是政府間的國(guó)際會(huì)議，已經(jīng)形成若干帶有常規(guī)性的習(xí)慣程序，國(guó)際組織不應(yīng)阻止國(guó)際會(huì)議自由、自主、合適地處理其授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)際事務(wù)，國(guó)際會(huì)議的這種獨(dú)立性應(yīng)該是不言而喻的。臨時(shí)性國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織下的成員國(guó)會(huì)議存在著巨大的差異，國(guó)際組織的成員國(guó)代表大會(huì)只有在特定情況下才會(huì)召集開會(huì)，而國(guó)際組織的一般事務(wù)是由常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行處理的，例如秘書處，因此，國(guó)際組織的會(huì)議制度是根據(jù)特定的規(guī)則召集成員國(guó)代表召開，而臨時(shí)性國(guó)際會(huì)議具有隨意性、靈活性，常主要針對(duì)緊急的國(guó)際事務(wù)展開會(huì)談。雖然大部分國(guó)際會(huì)議主要是由聯(lián)合國(guó)進(jìn)行召集召開的，但這并不能否定國(guó)際會(huì)議本身所具有的獨(dú)立性。

(二)國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)

主權(quán)并存的各國(guó)之間需要有共同交流、議事的渠道，國(guó)際組織本質(zhì)上是一種法定形式的國(guó)際論壇[7]，是常設(shè)性固定的國(guó)際會(huì)議制度。顯然，國(guó)際組織開展活動(dòng)主要是以會(huì)議的形式，即由成員國(guó)代表等人員進(jìn)行協(xié)商、確定，并制定一系列的規(guī)章制度和政策決議。正是由于國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織處理事務(wù)的范圍、權(quán)限、作用不一樣，才促使兩者在“會(huì)議”的外殼下相互補(bǔ)充，共同發(fā)展。下文以G20首腦峰會(huì)為例，分析國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織在職能上的差別。

G20通過(guò)2008年以來(lái)的六次首腦峰會(huì)實(shí)現(xiàn)了一定程度的機(jī)制化，作為論壇性質(zhì)的會(huì)議，G20一直被定義為是布雷頓森林體系框架內(nèi)一種新的非正式對(duì)話機(jī)制。根據(jù)國(guó)際組織在國(guó)際法上的特點(diǎn)，G20機(jī)制在某些方面符合國(guó)際組織的特性，例如G20機(jī)制不是凌駕于國(guó)家之上，而是介于國(guó)家之間由20個(gè)國(guó)家為了一定的目的而設(shè)立，并授予它某些權(quán)力，這些權(quán)力來(lái)源于組成該機(jī)制的國(guó)家，其權(quán)力最終也是為這些國(guó)家所規(guī)定的共同目的服務(wù)。為了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中維護(hù)全人類的共同利益及解決跨國(guó)界的各種區(qū)域性與世界性難題，G20機(jī)制本身具有高度的國(guó)際合作功能，因而似乎具有相對(duì)獨(dú)立的法律人格。

盡管G20機(jī)制具備國(guó)際組織的某些特點(diǎn)，但不能說(shuō)G20已經(jīng)是一個(gè)政府間國(guó)際組織。國(guó)際組織的法律人格，是指依法獨(dú)立享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的一種資格，而國(guó)際組織人格者所享有的權(quán)利和義務(wù)則取決于其特定的宗旨與職能[7]。G20與IMF等傳統(tǒng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織不同，它不是以國(guó)家間正式協(xié)議為基礎(chǔ)而建立的，沒(méi)有自主存在的某種常設(shè)機(jī)構(gòu)和條約性的組織章程，因而就不具備實(shí)現(xiàn)其宗旨和執(zhí)行其職能所要求的法定行為能力，也不承受一定范圍和程度的權(quán)利與義務(wù)。G20不會(huì)與IMF這些正式國(guó)際組織形成強(qiáng)力的競(jìng)爭(zhēng)，更不會(huì)替代，而只會(huì)扮演補(bǔ)充強(qiáng)化的角色?！芭c其說(shuō)G20是一個(gè)國(guó)際組織，不如說(shuō)它是一個(gè)由主要大國(guó)構(gòu)成的跨國(guó)工作組或跨政府網(wǎng)絡(luò)?！盵8]

可見(jiàn)，國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織雖然都主要以會(huì)議的形式展開外交談判，但是兩者談判所涉范圍差異較大。國(guó)際組織根據(jù)“職能性原則”[3]10，其處理事務(wù)的范圍應(yīng)該僅限于其章程所授權(quán)的范圍，而國(guó)際會(huì)議在結(jié)構(gòu)設(shè)置、會(huì)議制度及決議的法律效力等方面并不符合國(guó)際組織的基本要件，因而不稱之為國(guó)際組織。但是，國(guó)際會(huì)議以其靈活性和獨(dú)特性彌補(bǔ)了國(guó)際組織因其職能范圍限制所造成的缺陷，國(guó)際組織在某種程度上延續(xù)了國(guó)際會(huì)議的各種特點(diǎn)，并促使有關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，這反過(guò)來(lái)又推動(dòng)了整個(gè)國(guó)際關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程，并保持了非國(guó)際組織國(guó)際會(huì)議的獨(dú)立性，使國(guó)際會(huì)議在國(guó)際舞臺(tái)上能夠發(fā)揮其獨(dú)特的魅力。

三、從零和走向雙贏的局面

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了組織化趨勢(shì)，這種趨勢(shì)改變了城邦國(guó)家處理對(duì)外事務(wù)的傳統(tǒng)方式，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)于建立世界政府的激烈爭(zhēng)論。會(huì)議外交依然是以和平手段解決爭(zhēng)端的主要渠道，而國(guó)際組織化趨勢(shì)正在潛移默化地影響著主權(quán)國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略選擇。

(一)國(guó)際社會(huì)組織化趨勢(shì)是否促成了“世界政府”的形成

有學(xué)者提出，世界政府是會(huì)議外交與國(guó)際組織最好的結(jié)合，它通過(guò)國(guó)家讓渡主權(quán)權(quán)利從而達(dá)到統(tǒng)一解決爭(zhēng)端的目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)世界和平。世界政府擁有類似于國(guó)內(nèi)政府的體系結(jié)構(gòu)，只是世界政府擁有絕對(duì)的軍事控制權(quán)，因?yàn)橹挥羞@樣才能使各國(guó)不再面臨戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅，戰(zhàn)爭(zhēng)也因此不再成為解決國(guó)際爭(zhēng)端的一個(gè)手段。所以，建立世界政府似乎是解決人類困境的一個(gè)簡(jiǎn)單、合乎邏輯的方式。正如《社會(huì)契約論》中所述，公民旨在建立有組織的政治實(shí)體，通過(guò)讓渡權(quán)利給予管理者，以確定相互間的權(quán)利與義務(wù)，以確保社會(huì)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。有學(xué)者寫道：“世界政府是從混亂狀態(tài)到社會(huì)有序狀態(tài)的巨大飛躍?！盵9]

“國(guó)際組織最嚴(yán)重地侵蝕了傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)?！盵10]即便如此，這也不意味著對(duì)國(guó)家主權(quán)的完全拋棄。國(guó)家主權(quán)治理是一種全球分割治理模式，是17世紀(jì)歐洲諸國(guó)脫離神圣羅馬帝國(guó)統(tǒng)治后，分而治之，漸而推及至全球普遍運(yùn)用的國(guó)家關(guān)系處理原則，“國(guó)家主權(quán)”在某種程度上是國(guó)際動(dòng)蕩與戰(zhàn)爭(zhēng)的主要推手[11]。然而，“世界政府”與國(guó)家主權(quán)所體現(xiàn)的要義相距甚遠(yuǎn)。國(guó)家主權(quán)與國(guó)家利益并不完全等同，主權(quán)是國(guó)家利益的一部分，讓渡國(guó)家主權(quán)權(quán)益是旨在維護(hù)更大的國(guó)家利益[12]。國(guó)家主權(quán)的讓渡，雖是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)本位的超越，但這恰恰又是對(duì)國(guó)家利益本位更高層次上的“回歸”。主權(quán)作為一種社會(huì)事實(shí)而存在，國(guó)家部分主權(quán)權(quán)力轉(zhuǎn)讓給國(guó)際組織并不影響其國(guó)際社會(huì)成員的地位，即使是超國(guó)家的國(guó)際組織，也是以承認(rèn)成員國(guó)的主權(quán)地位為基礎(chǔ)的[13]，歐盟的產(chǎn)生并不意味著國(guó)家主權(quán)的消失，也不意味著世界政府雛形的形成。

事實(shí)上，世界政府的形成面臨諸多困難，地理環(huán)境、民族、意識(shí)形態(tài)上的差異使得各民族難以真正地融合?！堵?lián)合國(guó)憲章》并不意在創(chuàng)設(shè)一個(gè)“政府”，每個(gè)國(guó)家并沒(méi)有放棄主權(quán)，而只是創(chuàng)設(shè)了各國(guó)有助于維護(hù)主權(quán)的機(jī)制[14]95。世界政府的烏托邦夢(mèng)想不切實(shí)際，國(guó)內(nèi)憲法性文件與建立國(guó)際組織的文件在適用范圍、法律拘束力等方面差異巨大，現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)缺少不了國(guó)際組織的積極作用，國(guó)際組織以及非組織化的會(huì)議“機(jī)制”作為一個(gè)整體構(gòu)成了“超政府的”權(quán)威或一個(gè)“世界政府”[14]10，但主權(quán)國(guó)家仍將是國(guó)際社會(huì)的基本單位，“世界政府”的形成仍是未知數(shù)。

(二)國(guó)際社會(huì)的雙贏局面

國(guó)際關(guān)系仍然處于轉(zhuǎn)變發(fā)展之中，各種競(jìng)爭(zhēng)力量使得國(guó)際關(guān)系的演變處于不確定的狀態(tài)。隨著國(guó)際關(guān)系與國(guó)際法的平行發(fā)展，以及單個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體試圖建立為國(guó)家利益服務(wù)的國(guó)際新秩序，國(guó)際組織便在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。一方面主權(quán)國(guó)家需要參與國(guó)際組織以保障全球性利益的實(shí)現(xiàn)，另一方面主權(quán)國(guó)家仍然是以維護(hù)國(guó)家利益為最終目的。因此，主權(quán)國(guó)家需要“戴著銬鏈跳舞”。國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織已成為國(guó)際合作與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域。

在高度相互依存的當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，國(guó)家之間主權(quán)的另一個(gè)沖突表現(xiàn)在國(guó)家利益的一致性與分歧性上。每個(gè)國(guó)家都試圖以犧牲其他國(guó)家的利益來(lái)?yè)Q取本國(guó)利益的最大化，這種相互損益的“零和游戲”是國(guó)際關(guān)系形成之初各國(guó)處理對(duì)外事務(wù)的主要方式。當(dāng)然，各國(guó)也可以通過(guò)協(xié)議的方式進(jìn)行合作以達(dá)到各方利益的最優(yōu)化，并在互相尊重的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)各方利益的“雙贏”。事實(shí)上，相互依存及共同的國(guó)家利益推動(dòng)了國(guó)際合作，而當(dāng)國(guó)家利益有分歧時(shí)，各國(guó)就需要利用合作來(lái)解決利益沖突。因此，國(guó)際組織從簡(jiǎn)單的談判場(chǎng)所演化成為具有結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)功能的國(guó)際行為主體，發(fā)揮了“1+1>2”的作用，保證了在尊重單個(gè)國(guó)家利益的基礎(chǔ)上維護(hù)共同利益。國(guó)際組織與國(guó)際會(huì)議所共同促成的功能性合作能夠使國(guó)際爭(zhēng)端在和平狀態(tài)下得到解決，進(jìn)而推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)逐漸從“零和”向“共贏”的局面轉(zhuǎn)變。

綜上所述，盡管國(guó)際社會(huì)呈現(xiàn)出組織化趨勢(shì)，但在國(guó)際社會(huì)基本結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化之前，國(guó)際組織仍將是一種“國(guó)家間組織”，這是由國(guó)際社會(huì)的本質(zhì)屬性及其基本結(jié)構(gòu)所決定的[3]356。國(guó)際會(huì)議與國(guó)際組織在促進(jìn)國(guó)際合作方面相互補(bǔ)充、交互影響，有力地推動(dòng)了國(guó)際新秩序的建立。國(guó)際組織與會(huì)議外交改變了傳統(tǒng)的以“戰(zhàn)爭(zhēng)”作為解決國(guó)際爭(zhēng)端的手段，實(shí)現(xiàn)了主權(quán)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略由“零和”向“雙贏”的轉(zhuǎn)變。

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