我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀分析與發(fā)展建議

宋曉丹 孔令峰 洪保民 孫萬(wàn)軍 李華啟

中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司

開發(fā)利用煤層氣（煤礦瓦斯）不僅能夠保障煤礦安全生產(chǎn)、增加潔凈能源供應(yīng)量，而且對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)能源行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。自1996年以來(lái)，我國(guó)的煤層氣開發(fā)利用事業(yè)經(jīng)歷了一段較長(zhǎng)的探索過(guò)程，雖有對(duì)外合作等優(yōu)惠政策的扶持，但事實(shí)上到“十五”末仍未能夠進(jìn)入規(guī)模開發(fā)。為促進(jìn)我國(guó)煤層氣（煤礦瓦斯）的開發(fā)利用，“十一五”以來(lái)，政府出臺(tái)了一系列的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，初步形成了我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策體系，有力地推動(dòng)了煤層氣產(chǎn)業(yè)的順利起步。

1 “十一五”以來(lái)我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀

2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》[1]。這一政策作為煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅(jiān)持“先抽后采、治理與利用并舉”的指導(dǎo)方針，共提出了16條原則性意見，涉及煤層氣（煤礦瓦斯）勘查、抽采、輸送、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步落實(shí)上述原則性意見，國(guó)家有關(guān)部委相繼出臺(tái)了一些具體政策，涵蓋了價(jià)格、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、資源管理、對(duì)外合作等方面的內(nèi)容。

1.1 價(jià)格政策

出臺(tái)煤層氣價(jià)格政策的根本目的是促進(jìn)煤層氣市場(chǎng)化定價(jià)、理順供需關(guān)系。2007年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）印發(fā)通知[2]明確要求民用煤層氣出廠價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定；對(duì)于已納入地方政府管理價(jià)格范圍的，要積極創(chuàng)造條件盡快放開價(jià)格；未進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣銷售價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定；進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)并納入政府管理范圍的民用煤層氣銷售價(jià)格，按照與天然氣等可替代燃料保持等熱值合理比價(jià)關(guān)系的原則確定等。

1.2 稅收政策

稅收政策是重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)杠桿。主要稅收政策有：企業(yè)進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品性能不能滿足要求，并直接用于勘探開發(fā)作業(yè)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅[3－4]；對(duì)地面開采煤層氣暫不征收資源稅；對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅“先征后退”政策；對(duì)獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購(gòu)進(jìn)的專用設(shè)備實(shí)行加速折舊；研究開發(fā)新技術(shù)、新工藝發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)，在按規(guī)定實(shí)行100%扣除的基礎(chǔ)上，允許再按當(dāng)年實(shí)際發(fā)生額的50%在企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除[5]。

1.3 財(cái)政補(bǔ)貼政策

為進(jìn)一步鼓勵(lì)煤層氣資源的開發(fā)利用，國(guó)家出臺(tái)了主要針對(duì)煤層氣利用領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼政策，包括煤層氣發(fā)電補(bǔ)貼政策[6]和煤層氣價(jià)格補(bǔ)貼政策[7]。明確對(duì)煤礦企業(yè)利用煤層氣發(fā)電允許自發(fā)自用；多余電量?jī)?yōu)先安排上網(wǎng)銷售，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，上網(wǎng)電價(jià)比照生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策，即執(zhí)行當(dāng)?shù)?005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)（0.25元／kWh）。我國(guó)境內(nèi)從事煤層氣地面開采的企業(yè)均可享受財(cái)政補(bǔ)貼，由中央財(cái)政按0.2元／m3標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；在此基礎(chǔ)上，地方財(cái)政還可對(duì)煤層氣開發(fā)利用給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

1.4 資源管理政策

為有效利用煤層氣資源，確保煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)，國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用、煤層氣排放、礦權(quán)等一系列資源管理政策。如《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》[8]，進(jìn)一步大幅提高煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)；《煤層氣排放標(biāo)準(zhǔn)》[9]規(guī)定，新建礦井的煤層氣甲烷濃度超過(guò)30%的禁止排放，自2010年起現(xiàn)有礦井煤層氣甲烷濃度超過(guò)30%的禁止排放；2007年國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知》[10]，支持和鼓勵(lì)煤炭礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采煤層氣資源，要求設(shè)置煤炭探礦權(quán)時(shí)要對(duì)煤炭和煤層氣綜合勘查實(shí)施方案進(jìn)行嚴(yán)格審查，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)煤層氣礦業(yè)權(quán)管理，在煤層氣勘查、開采結(jié)束前不設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)。2011年10月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等四部委聯(lián)合頒布了《煤礦瓦斯抽采達(dá)標(biāo)暫行規(guī)定》[11]，明確了允許煤炭開采的最高可解吸瓦斯含量標(biāo)準(zhǔn)為8m3／t，而對(duì)于日產(chǎn)1×104t以上的采煤工作面回采前煤的可解吸瓦斯含量，則嚴(yán)格到4 m3／t以下，強(qiáng)制先行抽采煤層氣。

1.5 對(duì)外合作政策

2007年國(guó)務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)通知[12]，將對(duì)外合作開采煤層氣資源由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司實(shí)施專營(yíng)，修改為由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司、國(guó)務(wù)院指定的其他公司實(shí)施專營(yíng)。2010年商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)文[13]，同意中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱中石油）等3家公司開展對(duì)外合作開采煤層氣資源試點(diǎn)工作，授予中石油、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱中石化）和河南煤層氣公司煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)。

2 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效果及存在的主要問(wèn)題

上述政策體現(xiàn)了強(qiáng)制煤炭企業(yè)收集、利用煤礦瓦斯，鼓勵(lì)煤層氣地面開采的主旨，尤其是對(duì)煤層氣地面開采給予了多項(xiàng)政策支持——價(jià)格補(bǔ)貼、增值稅“先征后返”和免征資源稅等，可操作性較強(qiáng)、效果很直接，對(duì)近年來(lái)煤層氣地面開發(fā)的順利起步和規(guī)模發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

2.1 促進(jìn)了煤層氣地面開發(fā)的快速起步

2007—2011年，國(guó)家財(cái)政累計(jì)發(fā)放煤層氣地面開采利用補(bǔ)貼資金7.2億元，加上增值稅“先征后返”政策中的國(guó)稅部分返還到位，大大提高了煤層氣地面開采企業(yè)的積極性?！笆晃濉逼陂g，煤層氣地面開采從零起步，累計(jì)新增煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量1 980×108m3，施工煤層氣井5 400余口，形成地面產(chǎn)能31×108m3，沁水盆地和鄂東盆地兩大煤層氣產(chǎn)業(yè)示范基地初具規(guī)模。2011年全國(guó)煤層氣地面開采利用量達(dá)到18×108m3。截至目前，全國(guó)累計(jì)完鉆煤層氣井已超過(guò)8 000口，日產(chǎn)煤層氣約800×104m3。

2.2 基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問(wèn)題

全國(guó)共設(shè)立約6.3×104km2的煤層氣探礦權(quán)面積，其中與煤炭礦權(quán)重疊約1.2×104km2。國(guó)土資源部和地方政府通過(guò)核減5～10年內(nèi)影響煤炭開采的煤層氣礦權(quán)面積，以及協(xié)調(diào)煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)合作開發(fā)，目前已基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問(wèn)題，開創(chuàng)了煤炭企業(yè)和煤層氣地面開發(fā)企業(yè)“互利雙贏”的合作局面。

2.3 煤層氣合作開發(fā)逐步展開

2009年4月，中石油與潞安集團(tuán)簽署了煤層氣地面開采合作協(xié)議，由中石油提供資金和技術(shù)開采潞安集團(tuán)煤炭礦區(qū)的煤層氣，產(chǎn)出煤層氣歸中石油所有，潞安集團(tuán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)貼，形成了煤炭生產(chǎn)企業(yè)和煤層氣開采企業(yè)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利雙贏”的合作開發(fā)模式。這一模式有效化解了歷史遺留的礦業(yè)權(quán)重疊矛盾，真正實(shí)現(xiàn)了“采氣采煤一體化”，并能從技術(shù)上保障煤層氣的最大采收率，降低煤炭開采企業(yè)的投資壓力，充分發(fā)揮油氣企業(yè)在勘探開發(fā)技術(shù)、天然氣管網(wǎng)和市場(chǎng)開發(fā)等方面的“上下游一體化優(yōu)勢(shì)”，從而創(chuàng)造煤層氣地面開發(fā)利用全產(chǎn)業(yè)鏈的最高生產(chǎn)效率，值得借鑒和推廣。2011年11月，沁水盆地潘莊區(qū)塊煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，成為第一個(gè)投入商業(yè)開發(fā)的合作項(xiàng)目，項(xiàng)目以高產(chǎn)水平井開發(fā)為主，有效發(fā)揮了對(duì)外合作在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理方面的作用。2012年三交—磧口煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案已上報(bào)國(guó)家審批，方案設(shè)計(jì)也是以水平井開發(fā)為主，單產(chǎn)水平明顯高于自營(yíng)項(xiàng)目，體現(xiàn)了較高的煤層氣開發(fā)技術(shù)水平。

目前，我國(guó)現(xiàn)有的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策基本達(dá)到了美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的水平，煤層氣產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)性政策體系在我國(guó)基本形成。盡管如此，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策仍存在以下3個(gè)方面的問(wèn)題：

1）各種政策執(zhí)行不夠平衡。總體上看，稅收和財(cái)政補(bǔ)貼政策執(zhí)行相對(duì)較好，但價(jià)格政策運(yùn)行效果不夠理想。如價(jià)格政策中，常規(guī)的天然氣價(jià)格改革如果沒有執(zhí)行到位，煤層氣價(jià)格政策的推行自然會(huì)受到影響。實(shí)際上，僅有進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣才享受到了市場(chǎng)定價(jià)的政策，但城市燃?xì)獾亩▋r(jià)機(jī)制一直未出臺(tái)；其他用途煤層氣銷售范圍和協(xié)議價(jià)格仍受限于地方政府的價(jià)格管理。

2）部分政策實(shí)效性逐步減弱?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)有主要政策多側(cè)重于煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)果，而對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程關(guān)注度不足。如，增值稅“先征后返”政策，資金返回有1年以上的時(shí)間差，不利于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，而且地稅部分返還難以執(zhí)行到位；在主要煤炭產(chǎn)區(qū)，利用地面開采煤層氣發(fā)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，發(fā)展?jié)摿Σ淮?；隨著煤層氣開采自主技術(shù)和國(guó)產(chǎn)設(shè)備的不斷進(jìn)步，進(jìn)口物資免稅政策在現(xiàn)階段作用已不大；由于近年國(guó)家逐步統(tǒng)一了對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)的稅收政策，煤層氣對(duì)外合作政策作用效果已不太明顯。

3）政策系統(tǒng)性和導(dǎo)向性不夠。對(duì)與煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的管網(wǎng)建設(shè)尚沒有配套的稅收優(yōu)惠政策，會(huì)導(dǎo)致煤層氣輸送環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡；對(duì)于是否抽采、抽采條件的優(yōu)劣、抽采以后的利用程度高低等沒有明顯的政策差別，容易導(dǎo)致“鞭打快?！钡默F(xiàn)象出現(xiàn)。

3 對(duì)于煤層氣開發(fā)投資項(xiàng)目效益的再認(rèn)識(shí)

煤層氣地面開采項(xiàng)目屬于非常規(guī)資源開發(fā)利用的范疇，具有勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、投入高、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目本身難以創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)內(nèi)煤層氣的生儲(chǔ)保條件較之于美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)也有較大的差別，國(guó)內(nèi)主要含煤盆地由于遭受較為劇烈的后期改造，構(gòu)造破壞嚴(yán)重，煤層厚度小，滲透性差，含氣量分布不均，大部分埋藏較深，水動(dòng)力條件復(fù)雜，煤層氣解析時(shí)間長(zhǎng)，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期較短。在國(guó)內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期階段，持續(xù)高投入、長(zhǎng)期低回報(bào)將是主要特征。

以資源條件較好的沁水盆地典型區(qū)塊為例：埋深500m左右的高階煤層氣，每探明1 000×108m3煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量，完成物探、探井和井組試采需要3～5年時(shí)間，投入資金約5億元；建設(shè)50×108m3／a產(chǎn)能，按照3億元／108m3產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)估算開發(fā)投資約150億元，從鉆井、壓裂、排采到地面工程投產(chǎn)需要2～3年時(shí)間；煤層氣井從開始排水，到氣量逐步增長(zhǎng)到設(shè)計(jì)目標(biāo)，需要1～3年時(shí)間，需要排采資金約30億元。在上述6～10年的勘探開發(fā)時(shí)段內(nèi)，累計(jì)投入高達(dá)185億元，基本不能形成規(guī)模產(chǎn)量，無(wú)法獲得可觀的銷售收入。按照50%采收率、10年累計(jì)采出80%可采儲(chǔ)量來(lái)計(jì)算，10年生產(chǎn)期累計(jì)煤層氣產(chǎn)量約400×108m3，期間累計(jì)生產(chǎn)成本約400億元，按照氣價(jià)1.6元／m3測(cè)算，10年生產(chǎn)期間凈收入僅為240億元，尚不足以回收185億元投資的本金和利息（即使按6%的年利率、最短6年時(shí)間測(cè)算，本金和利息合計(jì)也高達(dá)252億元）。

“十一五”期間，國(guó)內(nèi)煤層氣地面抽采從零起步，到2010年產(chǎn)量達(dá)到15×108m3。國(guó)家《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》[14]提出2015年要實(shí)現(xiàn)煤層氣地面抽采產(chǎn)量160×108m3，而2012年產(chǎn)量?jī)H為26.6×108m3。雖然順利起步，但產(chǎn)量增長(zhǎng)大幅落后于投資增長(zhǎng)，煤層氣銷售價(jià)格長(zhǎng)期偏低，加上國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)增速趨緩，企業(yè)盈利能力減弱，絕大多數(shù)煤層氣地面抽采企業(yè)都面臨較大的資金和投資回報(bào)壓力。但也應(yīng)當(dāng)看到，煤層氣地面抽采具有明顯的溢出效益。我國(guó)高瓦斯含量、煤與瓦斯突出礦井多，開發(fā)利用好煤層氣可以從根本上防止煤礦瓦斯事故，改善煤炭安全生產(chǎn)環(huán)境；每利用1×108m3煤層氣（煤礦瓦斯），可以節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤12×104t，減少二氧化碳排放量150×104t；通過(guò)煤層氣勘探開發(fā)投資的“乘數(shù)效應(yīng)”，還可帶動(dòng)中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高居民生活水平。因此，應(yīng)在進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、降低單位投資的基礎(chǔ)上，盡快完善煤層氣產(chǎn)業(yè)政策[15]，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4 對(duì)于完善我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的建議

目前我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)仍處于早期發(fā)展階段，發(fā)展水平總體較低，需要保持政策支持的連貫性，并根據(jù)新的形勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心是市場(chǎng)化、規(guī)?；?、專業(yè)化，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)效益發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)過(guò)早期的技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，即將進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期，需要相應(yīng)簡(jiǎn)化煤層氣區(qū)塊開發(fā)方案的審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，縮短前期審批過(guò)程；同時(shí)修訂和完善“十二五”及以后一段時(shí)期內(nèi)的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以時(shí)效性更強(qiáng)的扶持政策激勵(lì)企業(yè)快速投入規(guī)模勘探開發(fā)。為此，筆者提出以下建議。

4.1 進(jìn)一步提高國(guó)家財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

以山西沁水盆地煤層氣地面開采為例，單位煤層氣綜合生產(chǎn)成本在1.6～1.8元／m3，只有銷售價(jià)格在1.8元／m3以上，企業(yè)才能收支平衡。而目前出廠氣價(jià)多在1.2元／m3左右，即使國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼0.2元／m3，虧損依然較大。地面開采企業(yè)要實(shí)現(xiàn)收支平衡，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要翻番，提高到0.4元／m3以上。

4.2 對(duì)800m以深資源給予部分勘探資金支持

勘探資金支持具有“以小博大”的作用，能將政策扶持作用發(fā)揮時(shí)效提前。目前，國(guó)內(nèi)埋深800m以淺的自營(yíng)區(qū)塊大部分已投入開發(fā)或正在開發(fā)，“十二五”期間開發(fā)對(duì)象將擴(kuò)展到埋深800～1 200m的煤層氣資源。埋深800m是目前煤層氣開發(fā)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)界限，資源、技術(shù)和投資風(fēng)險(xiǎn)較大，需要國(guó)家出臺(tái)新政策鼓勵(lì)勘探工作。建議國(guó)家財(cái)政對(duì)埋深800～1 200 m資源勘探和試采，直接給予40%以上的資金支持；對(duì)于埋深超過(guò)1 200m的煤層氣勘探和開發(fā)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上考慮更進(jìn)一步的扶持政策。

以沁水盆地埋深1 000m的區(qū)塊為例，經(jīng)測(cè)算探明1 000×108m3煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量勘探和試采階段投資約需10億元。若國(guó)家財(cái)政給予40%勘探資金支持，僅4億元，將能有效促進(jìn)企業(yè)加大勘探投入；按照50%采收率、10年累計(jì)采出80%可采儲(chǔ)量計(jì)算，能夠建成年產(chǎn)能約50×108m3，帶動(dòng)開發(fā)投資近200億元，大大加快資源勘探開發(fā)進(jìn)程，能夠充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的效果。而采出煤層氣400×108m3，對(duì)中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資帶動(dòng)將可能超過(guò)數(shù)百億元，全部利用相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤4 800×104t，減排二氧化碳6×108t，環(huán)境效益更是極其可觀。

4.3 國(guó)家財(cái)政直接給予部分開發(fā)資金支持

由于開發(fā)投資較大、資源風(fēng)險(xiǎn)較高、經(jīng)濟(jì)效益差，列入國(guó)家規(guī)劃的多數(shù)煤層氣地面開采項(xiàng)目投入規(guī)模開發(fā)的進(jìn)度都明顯滯后。建議國(guó)家盡快出臺(tái)建設(shè)投資支持政策，對(duì)列入國(guó)家“十二五”規(guī)劃的項(xiàng)目，直接給予20%以上的建設(shè)資金支持。如果項(xiàng)目投入開發(fā)以后效益好于預(yù)期，項(xiàng)目全部投資稅后內(nèi)部收益率可以達(dá)到12%以上，國(guó)家可以考慮在價(jià)格補(bǔ)貼中扣除部分已經(jīng)投入的建設(shè)資金，從而避免過(guò)度補(bǔ)貼，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)土資源部近幾年在建設(shè)國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地方面，探索出了一條行之有效的新路子，給予企業(yè)一定的財(cái)政資金支持，為開發(fā)低品位資源、建設(shè)綠色礦山、促進(jìn)資源綜合利用發(fā)揮了很大作用。對(duì)于煤層氣開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)行政策覆蓋范圍，提高國(guó)家財(cái)政資金支持比例。

以上述沁水盆地典型區(qū)塊為例，前5年開發(fā)和排采階段投資共180億元，按20%建設(shè)投資計(jì)算，國(guó)家財(cái)政投入約36億元；后10年生產(chǎn)階段累計(jì)生產(chǎn)400×108m3煤層氣，按照0.2元／m3的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政補(bǔ)貼需要80億元。國(guó)家投入36億元建設(shè)資金，僅不足全部?jī)r(jià)格補(bǔ)貼的50%，但直接促成了項(xiàng)目投入開發(fā)，促進(jìn)了煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。如果僅是等待項(xiàng)目獲取產(chǎn)量后再給予價(jià)格補(bǔ)貼，價(jià)格補(bǔ)貼效用明顯滯后，也許在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都沒有機(jī)會(huì)發(fā)揮作用。

4.4 調(diào)整增值稅稅收優(yōu)惠政策

由于目前存在增值稅“先征后返”政策執(zhí)行中資金返回的時(shí)間差較長(zhǎng)，以及地稅部分返還不到位等問(wèn)題，建議調(diào)整增值稅“先征后返”政策，改為“即征即返”或“免征增值稅”，增強(qiáng)這一政策支持作用的時(shí)效性。

4.5 適當(dāng)降低對(duì)外合作項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)

目前列入國(guó)家“十二五”規(guī)劃的項(xiàng)目中，對(duì)外合作項(xiàng)目比例很大，但對(duì)外合作項(xiàng)目仍屬于國(guó)家審批項(xiàng)目范圍，項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序繁雜，周期較長(zhǎng)。大多數(shù)項(xiàng)目合同都約定外方開發(fā)投資比例在60%～70%，并承擔(dān)項(xiàng)目全部勘探投資。近年來(lái)，外資企業(yè)在國(guó)際金融市場(chǎng)上的融資成本遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)，外方合作者能夠接受較低的項(xiàng)目投資回報(bào)水平。建議適當(dāng)簡(jiǎn)化對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序，降低對(duì)外合作煤層氣開發(fā)項(xiàng)目基準(zhǔn)內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)，加快煤層氣勘探開發(fā)對(duì)外合作進(jìn)程。

5 結(jié)論

我國(guó)煤層氣資源豐富，煤層氣開發(fā)利用具有可觀的安全效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益[16－20]?！笆晃濉逼陂g，在國(guó)家出臺(tái)的一系列煤層氣產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，國(guó)內(nèi)煤層氣地面抽采業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了順利起步。但由于煤層氣資源品位較差、投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、煤層氣價(jià)格較低，地面抽采企業(yè)虧損嚴(yán)重。煤層氣產(chǎn)業(yè)即將進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期，但現(xiàn)有政策扶持效果減弱，時(shí)效性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展勁頭不足。為了減輕企業(yè)投資回報(bào)壓力，促進(jìn)企業(yè)加大勘探開發(fā)投入，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，急需出臺(tái)時(shí)效性更強(qiáng)、扶持力度更大的產(chǎn)業(yè)政策。為此建議：①煤層氣價(jià)格補(bǔ)貼從0.2元／m3提高到0.4元／m3以上；②國(guó)家財(cái)政對(duì)埋深800m以深的煤層氣資源勘探直接給予40%的資金支持，對(duì)列入國(guó)家規(guī)劃的煤層氣地面抽采項(xiàng)目直接給予20%的建設(shè)投資支持；③將現(xiàn)行增值稅“先征后返”調(diào)整為“即征即返”；④簡(jiǎn)化煤層氣開發(fā)對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序，適當(dāng)降低項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)等。

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見[G].北京：國(guó)務(wù)院辦公廳，2006.General Office of the State Council.Some decisions on accelerating the extraction and utilization of coal－bed methane[G].Beijing：General Office of the State Council，2006.

[2]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知[G].北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2007.National Development and Reform Commission.Policies about the prices of coal－bed methane[G].Beijing：National Development and Reform Commission，2007.

[3]財(cái)政部.關(guān)于煤層氣勘探開發(fā)進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的有關(guān)規(guī)定[G].北京：財(cái)政部，2006.Ministry of Finance.Tariff exemption regulations on imported facilities for coal－bed methane exploration and development[G].Beijing：Ministry of Finance，2006.

[4]財(cái)政部，海關(guān)總署，稅務(wù)總局.關(guān)于“十二五”期間煤層氣勘探開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的通知[G].北京：財(cái)政部，海關(guān)總署，稅務(wù)總局，2011.Ministry of Finance，General Administration of Customs，State Administration of Taxation.Import－tariff exemption regulations of imported facilities for coal－bed methane exploration and development during year 2011to year 2015[G].Beijing：Ministry of Finance，General Administration of Customs，State Administration of Taxation，2011.

[5]財(cái)政部，稅務(wù)總局.關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知[G].北京：財(cái)政部，稅務(wù)總局，2007.Ministry of Finance，State Administration of Taxation.Tax policy options to encourage the extraction of coal－bed methane[G].Beijing：Ministry of Finance，State Administration of Taxation，2007.

[6]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于利用煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電工作的實(shí)施意見[G].北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2007.National Development and Reform Commission.Regulations on power generation utilizing coal－bed methane[G].Beijing：National Development and Reform Commission，2007.

[7]財(cái)政部.關(guān)于煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見[G].北京：財(cái)政部，2007.Ministry of Finance.Specific policies of price subsidy on coal－bed methane extraction and utilization[G].Beijing：Ministry of Finance，2007.

[8]財(cái)政部，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局.企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法[G].北京：財(cái)政部，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，2012.Ministry of Finance，State Administration of Work Safety.Management measures on enterprise withdrawal and utili－zation of production－safety fee[G].Beijing：Ministry of Finance，State Administration of Work Safety，2012.

[9]環(huán)境保護(hù)部.煤層氣（煤礦瓦斯）排放標(biāo)準(zhǔn)（暫行）（GB 21522—2008）[S].北京：環(huán)境保護(hù)部，2008.Ministry of Environmental Protection.Temporary standards on coal－bed emission[S].Beijing：Ministry of Environmental Protection，2008.

[10]國(guó)土資源部.關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知[G].北京：國(guó)土資源部，2007.Ministry of Land and Resources.Notice on strengthening the combined management of coal and coal－bed methane exploration and extraction[G].Beijing：Ministry of Land and Resources，2007.

[11]國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)家能源局，等.煤礦瓦斯抽采達(dá)標(biāo)暫行規(guī)定[G].北京：國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)家能源局，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，2011.State Administration of Work Safety，National Development and Reform Commission，National Energy Administration，et al.Temporary regulations on admissible concentration of coal－bed methane after extraction[G].Beijing：State Administration of Work Safety，National Development and Reform Commission，National Energy Administration，State Administration of Coal Mine Safety，2011.

[12]國(guó)務(wù)院.關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》的決定規(guī)定[G].北京：國(guó)務(wù)院，2007.State Council.Resolution on modification ofChinaForeignCooperationActinExploitingOn－shorePetroleum Resources[G].Beijing：State Council，2007.

[13]商務(wù)部，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)土資源部，等.關(guān)于同意中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司等三家公司開展對(duì)外合作開采煤層氣資源試點(diǎn)工作的通知[G].北京：商務(wù)部，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)土資源部，國(guó)家能源局，2010.Ministry of Commerce，National Development and Reform Commission，Ministry of Land and Resources，et al.Approval on pilot exploitation of coal－bed methane through foreign cooperation in 3enterprises including China National Petroleum Corporation[G].Beijing：Ministry of Commerce，National Development and Reform Commission，Ministry of Land and Resources，National Energy Administration，2010.

[14]國(guó)家能源局.煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃[G].北京：國(guó)家能源局，2011.National Energy Administration.The Twelfth Five Year Plan（2011－2015）of coal－bed methane exploitation and utilization[G].Beijing：National Energy Administration，2011.

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