海峽兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作分析

■ 王建民

在兩岸經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)程中，由于兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的特殊性、復(fù)雜性與存在的經(jīng)濟政治障礙，制約著兩岸經(jīng)貿(mào)合作的全面開展與深化，于是兩岸先后提出“特區(qū)對特區(qū)”(或“園區(qū)對園區(qū)”)的對接與合作概念，在特(園)區(qū)率先實施開放或特殊政策，以突破兩岸經(jīng)貿(mào)合作的制度性障礙。目前，兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的交流與合作，主要是在現(xiàn)行政策框架下的初級或低水平合作，還不是有賦予特殊政策的“先行先試”與制度性對接的高水平合作。推動兩岸“特區(qū)對特區(qū)”(或“園區(qū)對園區(qū)”)的對接與合作，不僅需要有兩岸各自的政策規(guī)劃(制訂特殊政策)，而且需要海峽兩岸協(xié)商，才能夠真正推動兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的對接與合作，才能落實“先行先試”，才能逐步推廣，才能達(dá)到促進(jìn)兩岸經(jīng)濟持續(xù)開放、緊密合作與共同發(fā)展的目標(biāo)。

一、海峽兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作發(fā)展

在兩岸經(jīng)貿(mào)往來與合作的歷史進(jìn)程中，祖國大陸于上世紀(jì)80年代中期開始就以特殊經(jīng)濟區(qū)或園區(qū)方式鼓勵與吸引臺商投資、技術(shù)轉(zhuǎn)移、人才引進(jìn)，促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展，包括主要在海西地區(qū)的國家級臺商投資區(qū)、海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)、臺灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)、昆山兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗區(qū)等。沒有臺灣的配合與合作，還不是真正意義上的兩岸特(園)區(qū)的對接與合作。近年來，祖國大陸呼吁兩岸特(園)區(qū)對接與合作。2012年11月，國家發(fā)改委副主任張曉強在第二屆兩岸產(chǎn)業(yè)合作論壇上提議，以園區(qū)合作為平臺，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)合作的規(guī)模效應(yīng)。這一表態(tài)被認(rèn)為是祖國大陸官方首次明確兩岸園區(qū)合作。國臺辦副主任鄭立中也多次表示，推動兩岸經(jīng)貿(mào)園區(qū)對園區(qū)的合作。

臺灣提出設(shè)立兩岸經(jīng)貿(mào)特(園)區(qū)的設(shè)想較晚，但卻是最先提出設(shè)立“經(jīng)貿(mào)特區(qū)”與推動“特區(qū)對特區(qū)”合作的觀念。李登輝、陳水扁執(zhí)政時期，對兩岸經(jīng)貿(mào)往來與合作采取較嚴(yán)厲的管制政策，甚至阻撓政策，自然不會有積極的兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的設(shè)想。2008年初，國民黨重新上臺執(zhí)政后，兩岸關(guān)系改善，馬英九當(dāng)局采取較為積極、務(wù)實、開放的兩岸經(jīng)貿(mào)政策，兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展進(jìn)入一個新的時期。為應(yīng)對開放陸資入島、全面“三通”與兩岸經(jīng)貿(mào)合作大發(fā)展的新形勢，臺灣經(jīng)濟部門負(fù)責(zé)人尹啟銘于2008年12月率先提出設(shè)立“經(jīng)貿(mào)特區(qū)”與兩岸“特區(qū)對特區(qū)”的構(gòu)想：未來在加工出口區(qū)條例中以區(qū)中有區(qū)概念，尋找適當(dāng)?shù)攸c設(shè)立經(jīng)貿(mào)特區(qū)。隨后，臺灣行政部門負(fù)責(zé)人劉兆玄表示將建立“臺商經(jīng)貿(mào)特區(qū)”，后又改為建設(shè)“經(jīng)貿(mào)營運特區(qū)”，其基本思路是“兩岸分工，全球運籌”，提供比區(qū)外、自由貿(mào)易港區(qū)、加工出口區(qū)更優(yōu)惠的投資條件，其中內(nèi)容包括了“特區(qū)對特區(qū)”合作互免關(guān)稅，機器設(shè)備進(jìn)入特區(qū)免關(guān)稅，開放原禁止祖國大陸進(jìn)口原料零組件進(jìn)入特區(qū)加工，貨品不限出口。臺灣“經(jīng)建會”主委劉憶如上任后，也一度提出將“自由貿(mào)易港區(qū)”全部升級為“經(jīng)貿(mào)營運特區(qū)”。然而，這一政策目標(biāo)與規(guī)劃，因為臺灣行政與財經(jīng)主管部門人事頻繁調(diào)整而發(fā)生變化。臺灣財經(jīng)部門放棄經(jīng)貿(mào)特區(qū)構(gòu)想，開始推動建立自由經(jīng)濟示范區(qū)。時任臺灣“經(jīng)建會”主委的尹啟銘繼續(xù)倡導(dǎo)兩岸“特區(qū)對特區(qū)”的合作構(gòu)想，強調(diào)兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議無法一步到位免關(guān)稅的貨品，未來擬以經(jīng)貿(mào)特區(qū)作為互免關(guān)稅貨品往來優(yōu)惠的先行試驗區(qū)，并使兩岸產(chǎn)業(yè)分工在特區(qū)內(nèi)實現(xiàn)，并不排除將“海西經(jīng)濟區(qū)”納入試點選區(qū)考量。但這一設(shè)想并沒有成為臺灣當(dāng)局的最后政策與規(guī)劃，沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。特別是在今年6月20日兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議簽署后，在島內(nèi)引起很大爭議，臺灣內(nèi)部已較少討論兩岸特(園)區(qū)的對接與合作問題。

二、海峽兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作的主要障礙

目前推進(jìn)兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作已經(jīng)具備一定條件：海峽兩岸執(zhí)政黨有基本的政治互信，兩岸關(guān)系呈現(xiàn)良好發(fā)展局面，兩岸經(jīng)濟合作已邁入機制化與制度化的軌道，兩岸經(jīng)濟發(fā)展與合作有現(xiàn)實需要，兩岸對推進(jìn)特(園)區(qū)對接與合作有一定愿望與共識等。但目前海峽兩岸特(園)區(qū)合作仍面臨不少困難與障礙?？傮w上呈現(xiàn)為“祖國大陸積極、臺灣消極”、“民間積極、官方消極”，“地方積極、上面消極”。

(一)臺灣當(dāng)局對兩岸特(園)區(qū)合作不夠積極主動，政策保守，開放不足

祖國大陸對兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作有較強烈的動機與愿望，但臺灣當(dāng)局則從積極轉(zhuǎn)為消極，政策保守，目前沒有積極作為。

(二)臺灣內(nèi)部有一股較強的反對向祖國大陸經(jīng)濟開放的聲音

臺灣島內(nèi)政治社會生態(tài)復(fù)雜，對于兩岸關(guān)系發(fā)展尤其是兩岸經(jīng)貿(mào)合作，或出于經(jīng)濟利益原因，或出于政治考慮，有一股反對經(jīng)濟自由化與向祖國大陸市場開放的聲音與勢力，嚴(yán)重阻礙兩岸特(園)區(qū)對接與合作。海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議簽署后，在臺灣島內(nèi)引起巨大爭議，尤其是民進(jìn)黨堅持并達(dá)成在立法機構(gòu)“逐條審議、逐條通過”的共識，對未來兩岸經(jīng)貿(mào)合作造成非常不利的影響。

(三)臺灣新型經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)存在諸多不確定性

過去臺灣加工出口區(qū)與科學(xué)工業(yè)園區(qū)等開發(fā)性經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展頗為成功，取得了很好的經(jīng)濟效益與示范效果。但新型經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)，政策形成與決策過程，受經(jīng)濟與非經(jīng)濟因素影響大，導(dǎo)致目標(biāo)不夠明確，開放幅度不夠大，發(fā)展內(nèi)容不夠廣(單一)，而且存在著可變性與不確定性。

三、對推進(jìn)海峽兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作的幾點思考

(一)總體原則與思路

要推動與實現(xiàn)兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的對接與合作，海峽兩岸首先需要解放思想，大膽開放，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新。

兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作的最重要精神是“先行先試”，要充分體現(xiàn)政策的特殊性、開創(chuàng)性與先試性，即在規(guī)劃或選定的特(園)區(qū)內(nèi)率先實施經(jīng)濟自由化、國際化的開放政策措施。

實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑是“學(xué)術(shù)先行，政策跟進(jìn)”。目前兩岸學(xué)術(shù)界可率先就推進(jìn)兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)對接與合作進(jìn)行學(xué)術(shù)交流與討論，并由有關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)，在海峽兩岸輪流舉辦兩岸特(園)區(qū)發(fā)展與合作論壇，建立平臺，進(jìn)行機制化的兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)學(xué)術(shù)交流，同時就兩岸經(jīng)濟特區(qū)轉(zhuǎn)型、發(fā)展進(jìn)行探討與相互借鑒，為兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的實際合作創(chuàng)造理論基礎(chǔ)，提供知識支持。在此基礎(chǔ)上建立兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的運作機制與平臺。目前海峽兩岸經(jīng)濟合作在宏觀層面有兩岸經(jīng)濟合作工作小組，中觀層面有地方政府的經(jīng)濟合作，在微觀層面有企業(yè)之間的合作。但對特區(qū)或園區(qū)這種特殊的區(qū)域經(jīng)濟合作，還沒有建立專門運作機制與平臺。推動兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作，是由特(園)區(qū)、地方政府或是當(dāng)局哪級主導(dǎo)，是一個非常重要的問題。目前兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)初級合作是由地方政府或園區(qū)共同推動，尚沒有兩岸之間的特(園)區(qū)合作協(xié)商。未來兩岸應(yīng)將兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作納入兩岸經(jīng)濟合作框架之內(nèi)，建立兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作工作小組，專門負(fù)責(zé)與推動兩岸特(園)區(qū)合作事宜。

以實現(xiàn)兩岸自由貿(mào)易區(qū)性質(zhì)的特區(qū)對接與合作為發(fā)展方向。兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作應(yīng)是階梯式的，有不同層次與不同水平的合作。第一層是兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的一般性交流與合作。第二層是兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)內(nèi)以產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)貿(mào)合作。第三層是兩岸自由貿(mào)易區(qū)性質(zhì)的、開放范圍更大并有制度對接的高水平特(園)區(qū)合作。可以說，制度對接與合作是兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)是否獲得突破的關(guān)鍵所在。而建立兩岸自由貿(mào)易區(qū)性質(zhì)的特區(qū)對接與合作，應(yīng)是兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的重要目標(biāo)與方向。目前臺灣努力發(fā)展自由貿(mào)易港區(qū)與自由經(jīng)濟示范區(qū)，均屬于自由貿(mào)易區(qū)性質(zhì)的經(jīng)濟特(園)區(qū)。祖國大陸多個地區(qū)也開始積極爭取建立自由貿(mào)易區(qū)，包括北京、廈門、天津、吉林等均提出建立自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)想?？梢姡七M(jìn)兩岸自由貿(mào)易區(qū)性質(zhì)的特(園)區(qū)合作應(yīng)是未來規(guī)劃的重要方向。

(二)兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的路徑與方式

在推動兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作中，是選擇一個或多個特(園)區(qū)“先行先試”，重點推動，還是大范圍的、無規(guī)劃的全面展開，是兩種不同的路徑與方式。顯然，在一定范圍內(nèi)選擇特區(qū)或園區(qū)合作比較可行。

兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作大致存在“一對一”、“一對多”、“多對多”等多種可能的合作方式。具體如何選擇，取決于兩岸當(dāng)局的政策制定與兩岸協(xié)商的共識。較穩(wěn)健的做法，宜從“一對一”合作方式做起，即海峽兩岸經(jīng)過協(xié)商，選擇一個經(jīng)濟特區(qū)或園區(qū)作為試點進(jìn)行推動，然后再推廣。

同時，還涉及兩岸不同性質(zhì)經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的選擇。是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)差異性大的特(園)區(qū)進(jìn)行合作，還是選擇同質(zhì)性高的特(園)區(qū)合作，值得討論。

(三)處理好兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作的三個關(guān)系

在推進(jìn)兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的對接與合作進(jìn)程中，需要處理三個重要關(guān)系。

一是處理好兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作與現(xiàn)有經(jīng)濟合作制度框架的對接。海峽兩岸已簽署經(jīng)濟合作框架協(xié)議與兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議，并正在積極努力簽署海峽兩岸貨物貿(mào)易協(xié)議，為兩岸經(jīng)濟合作制度化與市場開放創(chuàng)造了條件，在一定程度上壓縮了兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作“先行先試”的空間。兩岸需要就特(園)區(qū)合作做出制度上的安排，提供制度保障，即需要制訂專門的政策來推動。重點不是特(園)區(qū)的關(guān)稅減免或稅收優(yōu)惠，而是市場的更大開放與經(jīng)濟自由化，減少制度與政策上的限制，提供較區(qū)外更大的自由發(fā)展空間。

二是處理好兩岸特(園)區(qū)合作與對外經(jīng)濟合作的關(guān)系。兩岸特(園)區(qū)應(yīng)取開放式合作模式。設(shè)立兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的目的是以實施特殊政策促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，因此政策開放是對區(qū)外、境外所有企業(yè)，顯然不是針對兩岸企業(yè)的。即使祖國大陸設(shè)立的一些專門針對兩岸合作的經(jīng)濟特區(qū)或園區(qū)，也不限制港澳及海外企業(yè)的進(jìn)入，同樣適用優(yōu)惠政策與相關(guān)規(guī)范，只是在某些情況下臺商享有優(yōu)先權(quán)即“同等優(yōu)先，適當(dāng)放寬”。這也說明，兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的合作不具排他性。因此，兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作是一種開放式的特殊區(qū)域經(jīng)濟合作，而不是封閉式的單純兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作。即使專門設(shè)立兩岸特區(qū)或園區(qū)，也會不排斥其他企業(yè)的進(jìn)入與合作。臺灣在設(shè)立自由經(jīng)濟示范區(qū)的規(guī)劃時表示，推動與祖國大陸特區(qū)對接，也爭取與日本特區(qū)合作。

三是處理好兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)合作與兩岸次區(qū)域合作的安排。

兩岸新型經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)，即自由貿(mào)易試驗區(qū)或自由經(jīng)濟示范區(qū)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是為進(jìn)一步對外開放、與世界自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展接軌創(chuàng)造條件。臺灣明確表示，建立自由經(jīng)濟示范區(qū)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是逐步建立自由貿(mào)易島，為早日加入跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)議(TPP)與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系(RECPE)創(chuàng)造條件。因此，兩岸經(jīng)濟特(園)區(qū)的建設(shè)不僅是促進(jìn)兩岸經(jīng)濟合作，而且有助于參與國際經(jīng)濟區(qū)域整合與融入世界經(jīng)濟體系。