縣級政府在綠色經(jīng)濟發(fā)展中的管理機制創(chuàng)新研究

李國敏 盧 珂

(1.武漢大學(xué)水利水電學(xué)院，湖北武漢430072;2.湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北 武漢430062;3.武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟學(xué)院，湖北武漢430081)

黨的十八大指出:“在當(dāng)代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求就是堅持科學(xué)發(fā)展。以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇?！笨梢?，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，但發(fā)展不等同于單純的經(jīng)濟增長，必須堅持經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。而發(fā)展綠色經(jīng)濟則是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的基本途徑，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾還比較突出的狀況下，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)單元的縣域經(jīng)濟，應(yīng)擔(dān)負(fù)起綠色經(jīng)濟發(fā)展之責(zé)，為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和“節(jié)能減排”創(chuàng)造良好的條件。因此，在縣級市的綠色經(jīng)濟發(fā)展之路中，建立并運行一套行之有效的政府管理機制，是建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府管理體系的必然要求，對于整個國家經(jīng)濟和社會的全面、健康、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展都具有十分重要的意義。

1 縣級綠色經(jīng)濟發(fā)展的基本要求

“綠色經(jīng)濟”一詞，最早出現(xiàn)在英國經(jīng)濟學(xué)家1989年所著的《綠色經(jīng)濟藍(lán)皮書》里。進(jìn)入21世紀(jì)，綠色經(jīng)濟成為一種“綠色運動”，不僅涉及資源與環(huán)境問題，還滲透到社會各個方面。一般認(rèn)為，綠色經(jīng)濟是一種新興的、獨立的經(jīng)濟形態(tài)，是繼原始經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、知識經(jīng)濟之后的又一個先進(jìn)的、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟形態(tài)。它是主要以市場為導(dǎo)向、以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟與環(huán)境的和諧為目標(biāo)而發(fā)展起來的一種新的經(jīng)濟形式，是為了適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護與人類健康的需要而產(chǎn)生并表現(xiàn)出來的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其實質(zhì)是一種對世界能源日漸枯竭狀況的有效應(yīng)對措施。特別是在國際金融危機和環(huán)境危機雙重壓力之下，綠色經(jīng)濟作為一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟形態(tài)，它實際上已綜合并包容了循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等各種有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟技術(shù)模式。當(dāng)然，循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等具體模式又都是綠色經(jīng)濟在不同領(lǐng)域和層面的表現(xiàn)形式，是綠色經(jīng)濟的有機組成部分。在目前，盡管綠色經(jīng)濟浪潮在全球范圍內(nèi)迅速推進(jìn)，使工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)經(jīng)濟向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，已成為經(jīng)濟發(fā)展的主流，但在中國縣域，由于生產(chǎn)模式較低級，發(fā)展水平也較低，綠色經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨。因此，縣域發(fā)展綠色經(jīng)濟，必須努力做到以下幾個方面:

1.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

目前，中國縣級市正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(如冶金、化工、紡織等)仍占較大比例，縣域經(jīng)濟增長相對粗放乏力的特點較為突出，造成能源消耗較大，碳排放量居高不下。這種依靠過量消耗資源和犧牲環(huán)境的經(jīng)濟增長，不僅成本高、效益差，而且嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境、影響發(fā)展后勁。這就要求加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，鼓勵傳統(tǒng)企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備等，改造企業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)、工藝流程等環(huán)節(jié)，用信息技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè);同時也應(yīng)鼓勵企業(yè)主動退出一些層次低、缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展技術(shù)引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展資源利用型產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，從而促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代。為此，廣大縣級市要堅定不移地走低碳經(jīng)濟之路，并著眼于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，立足于資源環(huán)境的承受能力，結(jié)合現(xiàn)有的、自身的資源稟賦、區(qū)位條件和發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜選擇與發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適度高級化，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境友好的良性互動。

1.2 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

鑒于目前經(jīng)濟發(fā)展方式所存在的缺憾，作為經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)單元的縣級市不僅要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，而且應(yīng)從制度高度、全局角度、系統(tǒng)維度等方面加快推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與升級，要在關(guān)注發(fā)展速度和經(jīng)濟總量的同時，更要重視發(fā)展的質(zhì)量效應(yīng)和可持續(xù)性問題，還要在推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，確立合理的經(jīng)濟發(fā)展模式，從人與自然相背離以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)相分離的發(fā)展形態(tài)向人與自然和諧共生以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展形態(tài)轉(zhuǎn)變。這就必然要求實施兩個基本轉(zhuǎn)變:一是加快從數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長轉(zhuǎn)變，由過去的單純追求產(chǎn)出能力和總量規(guī)模進(jìn)一步向提高發(fā)展質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，摒棄單純最求速度的經(jīng)濟發(fā)展觀念和模式，從而把經(jīng)濟發(fā)展納入“效益增長”和“綠色增長”的軌道;二是加快從市場主導(dǎo)型向消費主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，要堅定不移地走內(nèi)需發(fā)展道路，立足于擴大國內(nèi)消費需求，形成經(jīng)濟的內(nèi)生增長發(fā)展模式。

1.3 協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系

事實上，“綠色發(fā)展”常常與生態(tài)、環(huán)境保護緊密相關(guān)。因此，發(fā)展綠色經(jīng)濟，就必須協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。也就是說，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須要做到:一是要以改善整個社會的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境為目的，加強城市綠地建設(shè)和生態(tài)保護;二是要通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷降低經(jīng)濟發(fā)展的能耗強度，積極開發(fā)新能源，控制溫室氣體排放;三是要嚴(yán)格控制大氣污染，加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)，保護地表和地下水環(huán)境;四是要強化綠化指標(biāo)控制，實現(xiàn)城市均衡發(fā)展，確保各項綠化指標(biāo)達(dá)到較高水平;五是要實施生態(tài)保護戰(zhàn)略，有效保護森林和濕地資源，按照城市衛(wèi)生、安全、防災(zāi)、環(huán)保等要求建設(shè)城市公共綠地、防護綠地和綠化隔離地區(qū);六是要加強城市景觀和自然、歷史風(fēng)貌保護，突出地域特色，從而促成綠色經(jīng)濟發(fā)展特色內(nèi)力的形成，為環(huán)境友好下經(jīng)濟快速發(fā)展鋪平道路。

2 綠色經(jīng)濟發(fā)展中縣級政府管理機制問題

雖然政府在發(fā)展綠色經(jīng)濟的過程中有著不可替代的作用，但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和改革的不斷深入，在整個社會經(jīng)濟文化已取得了較大的進(jìn)步、社會形態(tài)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變的狀況下，政府管理機制在深度和廣度上還存在著較多問題，已嚴(yán)重阻礙了綠色經(jīng)濟的構(gòu)建與發(fā)展。

2.1 政府管理理念不科學(xué)

中國傳統(tǒng)的政府管理理念是建立在計劃經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)上的，是一種“權(quán)威主義的統(tǒng)治理念”。在這種管理理念支配下，其必然結(jié)果:一是政府管理更多地體現(xiàn)出直接維護政治統(tǒng)治的工具性作用，而不是對經(jīng)濟社會文化事務(wù)的社會化管理及提供公共產(chǎn)品的服務(wù)性作用;二是政府管理往往以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向，而不是以社會公眾的需求為依歸;三是政府管理更多地強調(diào)對上級負(fù)責(zé)，而不是對社會負(fù)責(zé)，從而忽視了建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機制，容易導(dǎo)致政府行為的隨意性和非理性(事實上，政府理性本身就具有有限性)。因此，在傳統(tǒng)的管理理念中，政府往往成為高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，是社會唯一的權(quán)力中心，這就造成政府權(quán)力向社會生活全方位滲透，使政府的權(quán)力范圍超出了“應(yīng)當(dāng)”的范疇，特別是某些本應(yīng)由社會自行解決的問題、社會組織自己承擔(dān)的責(zé)任，政府也習(xí)慣于大包大攬，從而降低了社會公眾的政治功效感，成為政治冷漠的重要誘因。

2.2 政府職能定位不合理

在經(jīng)濟發(fā)展中，中國縣級政府大多往往從自身利益出發(fā)，對市場、社會和個人進(jìn)行全面的、直接的干預(yù)或介入。這種干預(yù)或介入不僅涉及宏觀調(diào)控，而且還包括企業(yè)的許多內(nèi)部事務(wù)，致使政企不分、影響行政效率和經(jīng)濟效益，而且在利己與利公的角色沖突中，政府的公共服務(wù)職能不斷遭受自利性地侵蝕，使得政府服務(wù)社會、服務(wù)民眾的職能被弱化，從而導(dǎo)致政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”。政府職能定位的不合理主要體現(xiàn)在政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系的不合理，他們之間沒有形成良性互動。這是因為，一方面，在政府與市場的關(guān)系上，政府完全處于主導(dǎo)地位，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用并沒有得到充分的發(fā)揮，往往還是由政府說了算，而這種政府行為實際上是政府過度干預(yù)市場行為的表現(xiàn)，容易導(dǎo)致政府不恰當(dāng)?shù)財U張自身權(quán)力而忽略提供公共服務(wù)，從而嚴(yán)重遏制了市場這只無形之手的力量，使得市場在該發(fā)揮作用的時候、在該發(fā)揮作用的地方難以有所作為;另一方面，在政府與社會的關(guān)系上，政府仍然作為國家和社會公共事務(wù)的唯一管理中心和權(quán)力中心，政府扮演“全能政府”的角色，通過國家的強制力量來汲取和整合一切資源，包攬一切國家和社會公共事務(wù)，非贏利組織、公民自治組織等第三部門以及非公有制中的民營中介機構(gòu)和組織還沒有充分發(fā)揮有效作用，不能分擔(dān)政府管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)。因此，政府職能定位的不合理，必然導(dǎo)致政府職能的擴張與社會自治能力的消弱。

2.3 財政制度中環(huán)保成分不足

從現(xiàn)實來看，縣級市當(dāng)前日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，正是缺乏環(huán)保投資的制度建設(shè)的一種反映。具體而言，其主要表現(xiàn):一是目前還沒有建立起有利于財政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系，以確保政府對環(huán)保的剛性投入，提高財政投資的效率和效益;二是現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，還沒有真正意義上的環(huán)境稅與資源稅，盡管現(xiàn)有稅種的設(shè)置為資源保護、環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。當(dāng)然，財政制度中環(huán)保成分的不足，必然使縣級政府治理環(huán)境保護的公共財政支出難以為繼，進(jìn)而成為綠色經(jīng)濟發(fā)展的障礙。

上述這些問題的存在已成為縣級市發(fā)展綠色經(jīng)濟的障礙，必須加以解決。因此，如何適應(yīng)發(fā)展綠色經(jīng)濟的要求，加快縣級政府管理機制創(chuàng)新，提高政府治理能力，是當(dāng)前一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

3 創(chuàng)新縣級政府管理機制之途徑

政府管理機制，是指在政府管理過程中政府管理現(xiàn)象的各個側(cè)面和層次的整體性功能及其規(guī)律，包括其運行所依據(jù)的原理和原則，運行過程的狀況，亦即政府的基本職能及其動態(tài)運行過程［1］。在縣級市綠色經(jīng)濟發(fā)展的過程中，創(chuàng)新政府管理機制，還必須適應(yīng)新形勢的需要，從健全科學(xué)決策機制、完善行政執(zhí)行機制、健全民主監(jiān)督機制等方面著手，逐步完善政府管理運行過程。

3.1 健全科學(xué)的縣級政府決策機制

任何一級政府決策方案的形成總是在一定的決策機制下完成的，縣級政府決策也不例外。政府決策機制在整個政府決策活動中處于舉足輕重的地位，它體現(xiàn)為不同主體間有機聯(lián)結(jié)，以相互聯(lián)系和相互作用的功能運作模式，形成關(guān)于政府決策權(quán)力分配和關(guān)于政府決策運作的程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和。因此，必須從政府決策機制入手，提高政府決策科學(xué)化、民主化水平，推進(jìn)決策制度化建設(shè)。

首先，在決策前，政府既要重視社會生活中出現(xiàn)的熱點、難點，也要關(guān)注一些潛在的經(jīng)濟社會政治問題，要建立和完善一套能敏銳、及時、準(zhǔn)確地覺察潛在的或已經(jīng)出現(xiàn)的公共問題的預(yù)警系統(tǒng)機制，并且能將已經(jīng)備受公眾關(guān)注的公共問題早日提入決策議程。同時，還要建立健全專家咨詢機制。政府在重大決策前，要通過召開會議、個別征詢等形式，廣泛聽取社會各界人士(專家、學(xué)者和資深黨政離退休人員等)的意見，廣泛征求社會團體(政協(xié)組織、各民主黨派、工商聯(lián)等)的意見，對日趨復(fù)雜的、專業(yè)化的經(jīng)濟社會政治問題，更要借助有關(guān)專家的知識和智慧，善于把決策者的“內(nèi)腦”與研究部門或參謀智囊機構(gòu)的“外腦”、把決策者的“善斷”與參謀人員的“多謀”結(jié)合起來，使他們在重大決策的調(diào)查研究、方案設(shè)計、政策咨詢、決策論證等方面發(fā)揮作用，成為決策班子的參謀部、智囊團［2］。

其次，在決策中，要拓寬公眾與政府的溝通渠道，不斷完善人民群眾利益訴求和利益綜合的機制。如不定期地進(jìn)行問卷調(diào)查、民意測驗以及網(wǎng)上論壇和決策聽證之類的形式，讓公眾可以就他們所關(guān)心的問題發(fā)表意見、參與討論，這既是服務(wù)于人民、服務(wù)好人民的前提和基本要求，又可防止決策的片面性、盲目性和主觀性，還能避免或減少決策的失誤。

再次，在決策后，要建立健全決策的評估和修正完善機制。通過建立健全民意測驗和社會輿論調(diào)查系統(tǒng)，建立健全政策功能分析系統(tǒng)等方法和手段，對政策的結(jié)果和實施過程進(jìn)行內(nèi)部評估和外部評估，既能使政府決策在實施過程中有可能得到進(jìn)一步的修正和完善，把決策的偏差及其產(chǎn)生的不良后果減少到最低程度，又能夠強化公眾對政府決策的了解，增強對政府決策的認(rèn)同感。

3.2 完善縣級政府行政執(zhí)行機制

由于縣級政府自主權(quán)的擴大，政府獲到了更多的執(zhí)行資源，而對于政策執(zhí)行客體的反饋也將會具有更加靈活的處理方式和處理權(quán)力，可以審時度勢地及時地依據(jù)反饋內(nèi)容，改進(jìn)執(zhí)行方式和目標(biāo)。因此，必須從以下幾方面著手，完善行政執(zhí)行機制:

首先，要建立利益整合機制。眾所周知，政府是公共利益的代表，內(nèi)在地具有公共性職能，但政府作為自身利益的主體，也必然具有自利性。所謂政府自利性，就是與政府公共性相對應(yīng)的不占主導(dǎo)地位的一種政府屬性，它表現(xiàn)為政府以潛在或顯在的方式去追求政府自身的利益，為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性。縣級政府具有自我的地方利益，強烈地影響政府的行政執(zhí)行效果。這是由于:一是地方政府與本地方存在著比較緊密的共容利益，導(dǎo)致政府在政策的制定和執(zhí)行中往往成為本地方利益的代言人，所以縣級政府在執(zhí)行公共政策的過程中，往往也會受到自利性的消極影響，常常出現(xiàn)執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策失靈現(xiàn)象，也就是通常所說的“上有政策，下有對策”;二是新的政策常常意味著利益在各部門之間的重新分配和調(diào)整，必然會受到來自部門既得利益集團內(nèi)部力量的掣肘，所以縣級政府在執(zhí)行公共政策時，也會面對比較強大的阻力，容易導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行半途而廢或流于形式。因此，必須通過建立兼顧全局利益與地方利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益、集體利益與個人利益的整合機制，加強各利益主體之間的協(xié)調(diào)、約束，盡可能實現(xiàn)利益的雙贏和多贏，從利益的角度減小執(zhí)行的阻力，為順利執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

其次，要合理配置行政執(zhí)行機構(gòu)。政府執(zhí)行是靠行政組織來貫徹實施的，只有科學(xué)配置行政機構(gòu)，明確行政職能部門的職能，劃定行政職能部門的機構(gòu)設(shè)置和人員配置，建構(gòu)科學(xué)合理的行政體制，才能有效地提高政府執(zhí)行力。具體而言，一方面，要根據(jù)“結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)，程序嚴(yán)密，制約有效”的原則，改革現(xiàn)行行政執(zhí)行體制，下放權(quán)限，明確責(zé)任，劃定權(quán)責(zé)關(guān)系，以避免因人設(shè)事、人浮于事、敷衍了事等諸現(xiàn)象;另一方面，要合理設(shè)置橫向間的政府組織機構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的配置，政府職能部門之間要分工合作，密切聯(lián)系，通過實現(xiàn)溝通手段和技術(shù)現(xiàn)代化，加快信息傳遞速度，以使各部門、各單位、個人之間建立通暢的聯(lián)系渠道和良好的工作關(guān)系。

再次，要構(gòu)建高效靈敏的公共管理系統(tǒng)。在當(dāng)前突發(fā)事件日益增多的背景下，政府迫切需要快速反應(yīng)的行政執(zhí)行過程。這就要求，公共管理系統(tǒng)必須能夠?qū)τ谏鐣话l(fā)的新情況、新問題做出快速高效的反應(yīng);并做到在最短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題［3］。具體而言:一方面，需要化繁為簡，避免行政體制安排中出現(xiàn)政出多門，各自為陣的分離狀態(tài);另一方面，需要建立高效的政府組織資源配置機制和政府內(nèi)部資源配置常規(guī)流程和應(yīng)急流程，把各種人、財、物、技術(shù)、信息等資源，按照科學(xué)合理有效的原則進(jìn)行配置，注意在兼顧全面的基礎(chǔ)上，保證執(zhí)行的重點部門和重點任務(wù)享有資源獲取優(yōu)先權(quán)，從而保障政府機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)和政府執(zhí)行有效推進(jìn)。此外，還應(yīng)以法制化手段制定規(guī)定各級政府組織在執(zhí)行時必須遵守或者參考遵守的流程，以保證政策執(zhí)行指向正確的路徑，保證執(zhí)行的順暢。

3.3 健全民主監(jiān)督機制

隨著縣級政府自主權(quán)的擴大，尤其是財權(quán)的擴大，使得縣級政府有了更大的對社會事業(yè)進(jìn)行投資的能力，但也可能由此而帶來腐敗，導(dǎo)致決策的“暗箱操作”問題，而且由于省級政府管理的外延廣，地域也更廣，使得省級政府主要是對具有全局性的、宏觀的事務(wù)作出規(guī)定或指導(dǎo)，并相應(yīng)地監(jiān)督縣級政府的行為，加之省級政府對縣級財政直管上的力不從心，使得省級政府對縣級政府的監(jiān)督和約束力度被削弱，產(chǎn)生“監(jiān)督盲區(qū)”問題。目前權(quán)力監(jiān)督制約機制主要以“自上而下”的方式實現(xiàn)，行政層級減少后監(jiān)督制約的能力也會因此降低，某些縣級政府出于地方保護主義思想，在對各項社會事業(yè)作決策、作取舍時，更偏向于選擇符合自我價值取向、利益偏好的決策方式，形成與省級政府的政策規(guī)定、要求相左的決策方案［4］。因此，必須從以下方面健全民主監(jiān)督機制，加強對縣級政府權(quán)力的制約:

首先，在內(nèi)部監(jiān)督機制上，除了保持日常的上級監(jiān)督和審計監(jiān)督，還要求監(jiān)察部門享有獨立的地位。這就需要將地方監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制變革為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制(完全獨立于同級地方政府的垂直管理體制)，使縣級監(jiān)察部門自成系統(tǒng)，由上級監(jiān)察部門垂直領(lǐng)導(dǎo)。縣級監(jiān)察機關(guān)在履行監(jiān)控職能時，只向授權(quán)組織負(fù)責(zé)，不受縣政府的領(lǐng)導(dǎo)和其他機關(guān)的干擾，以增強監(jiān)察部門的獨立性和權(quán)威性。同時，還應(yīng)該相應(yīng)擴大監(jiān)察部門的職權(quán)，行政監(jiān)察應(yīng)該在事前、事中和事后監(jiān)督三種狀態(tài)中全程介入，尤其是要強化預(yù)防監(jiān)督，從事前監(jiān)督入手，確定監(jiān)督目標(biāo)，制定科學(xué)的監(jiān)督計劃，使行政監(jiān)察科學(xué)化、規(guī)范化。

其次，在外部監(jiān)督機制上，要建立人大監(jiān)督和群眾監(jiān)督的“雙重”制約機制。從法律上說，縣級政府是縣級人大的執(zhí)行機關(guān)，必須由它產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，而且縣級人大及其常委會的監(jiān)督在本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督體系中居最高地位，比其他形式的監(jiān)督更具有權(quán)威性，所以強化人大監(jiān)督機制是制約行政權(quán)力，防止權(quán)力腐敗的根本途徑。同時，群眾監(jiān)督是所有監(jiān)督機制的基礎(chǔ)和力量源泉，是一種最根本、最直接的監(jiān)督主體，所以健全群眾監(jiān)督制約機制，就是要擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立全過程的群眾跟蹤監(jiān)控機制。

再次，建立各監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機制。各種不同形式的監(jiān)督體系，包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督，應(yīng)互相配合，協(xié)調(diào)一致，形成合力，才能發(fā)揮監(jiān)督機制的整體效能。因此，要以廣泛性的群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)，以權(quán)威性的人大監(jiān)督為中樞，以行政監(jiān)察為核心，把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系。

4 結(jié)語

在綠色經(jīng)濟發(fā)展中，縣級政府管理機制創(chuàng)新就是要求縣級政府在重新組合各個要素的基礎(chǔ)上，探索出一套可操作性強且運行高效的科學(xué)決策機制、行政執(zhí)行機制和民主監(jiān)督機制，使縣級政府的各個組成部分或各種管理要素能有效耦合，從而實現(xiàn)管理的高效化，為環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的經(jīng)濟發(fā)展模式鋪平道路。

(編輯:尹建中)

References)

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