我國環(huán)境污染健康損害補償現(xiàn)狀研究

林海鵬 武曉燕 路文芳 劉占旗 楊素娟

(1.中國輻射防護(hù)研究院，國家環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與健康重點實驗室(太原），山西太原 030006;2.中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所，北京 100088）

經(jīng)過改革開放近30年的經(jīng)濟高速發(fā)展階段后，我國環(huán)境污染對人體健康損害的后果已經(jīng)進(jìn)入了集中爆發(fā)階段。在環(huán)境形勢處于“總體好轉(zhuǎn)，局部惡化”的大背景下，有關(guān)環(huán)境污染問題以及由此引發(fā)的群體性事件業(yè)已成為熱點、焦點和難點問題。這些頻頻發(fā)生的環(huán)境污染事件在給當(dāng)?shù)匕傩战】翟斐晌：Φ耐瑫r也給當(dāng)?shù)卣墓帕砹丝简灐?/p>

我國近年來發(fā)生的環(huán)境污染健康損害事件呈現(xiàn)出以下特點:一是受害者自己發(fā)現(xiàn)健康危害，經(jīng)臨床確認(rèn)后向排污的嫌疑對象維權(quán)，申訴;二是政府和環(huán)保部門在事件發(fā)生后出面解決問題，但多遭遇公眾對政府作為的“公信力”質(zhì)疑;三是污染事件對附近的人群產(chǎn)生了嚴(yán)重的健康威脅，同時對政府的財政和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟造成了很大的損失，社會影響極其惡劣［1］。而對于環(huán)境污染健康損害事件發(fā)生后，如何對受害人進(jìn)行補償或賠償目前我國尚無行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，本文剖析了近年來國內(nèi)發(fā)生的數(shù)起環(huán)境污染典型事件及相應(yīng)的補償處置措施，并對建立我國環(huán)境污染健康損害補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了探討。

1 案例剖析

1.1 湖南瀏陽鎘污染

1.1.1 事件概述

2003年，湖南省瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)通過招商引資，引進(jìn)長沙湘和化工廠，主要生產(chǎn)粉狀硫酸鋅和顆粒狀硫酸鋅。2004年4月，企業(yè)未經(jīng)審批建設(shè)1條煉銦生產(chǎn)線，因缺乏有效的環(huán)境保護(hù)措施，建廠不久，廠區(qū)周圍樹林大片枯死，部分村民相繼出現(xiàn)全身無力、頭暈、胸悶、關(guān)節(jié)疼痛等癥狀。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)體內(nèi)鎘超標(biāo)。2009年5月，該鎮(zhèn)雙橋村44歲村民羅某突然異常死亡，經(jīng)湖南省勞衛(wèi)所檢測，死者體內(nèi)鎘嚴(yán)重超標(biāo)。

2008年以來，湘和化工廠因污染環(huán)境引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕翊罅客对V。2009年4月，該廠被迫停產(chǎn)，相關(guān)責(zé)任人接受調(diào)查。據(jù)環(huán)境監(jiān)測部門的監(jiān)測結(jié)果和專家調(diào)查咨詢意見認(rèn)為，長沙湘和化工廠是該區(qū)域鎘污染的直接來源，非法生產(chǎn)過程中多途徑的鎘排放是造成區(qū)域性鎘污染事件的直接原因。2009年8月1日，該廠法人代表被刑事拘留，瀏陽市環(huán)保局局長和分管副局長被停職［2］。

1.1.2 補償介紹

當(dāng)?shù)卣谖廴臼鹿拾l(fā)生之后，對污染受害者進(jìn)行了補助。當(dāng)?shù)卣畬λ劳龅娜?年齡在44－70歲之間）已經(jīng)進(jìn)行尸檢，證明是因鎘中毒所致，一次性補償20萬/人;其他受害者，當(dāng)?shù)卣M織免費集體尿鎘體檢，對尿鎘單項超標(biāo)的補償500元/人，尿鎘和β2－微球蛋白雙項超標(biāo)的補償1 000元/人。另對因鎘中毒嚴(yán)重者的醫(yī)療費、護(hù)理費、營養(yǎng)費也給予補貼。

針對化工廠周圍500－1 200 m范圍以內(nèi)的農(nóng)作物及青苗補償費900元/畝，已收獲的含鎘超標(biāo)的糧食、菜按照市價進(jìn)行評估由政府收購，集中銷毀。政府對化工廠500 m范圍內(nèi)的土地按照每家600元/人補償，500－1 200 m范圍內(nèi)的土地按照每家540元/人補償。

事后，湖南省瀏陽市人民檢察院作為公訴機關(guān)對湘和化工廠相關(guān)負(fù)責(zé)人提起公訴，并對相關(guān)責(zé)任人以構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪作出相應(yīng)刑事判決。在法院的判決文書中認(rèn)定由湘和化工廠對周邊環(huán)境污染造成的損失如下:鎘污染對居民造成損害的醫(yī)療費用為293萬余元，因鎘污染造成的土壤治理費用共計136萬余元，因處置鎘污染事件收購的劃定區(qū)域內(nèi)的糧食、農(nóng)產(chǎn)品、禽畜等共計125余萬元;事故共造成的公私財產(chǎn)損失達(dá)554萬余元。

1.1.3 小結(jié)

在中國群體性環(huán)境侵權(quán)事件陷于司法救濟、行政救濟兩難困境，沒有或者少有受害者獲得了補償?shù)那闆r下，本案是地方政府較為成功地處理突發(fā)環(huán)境污染事故的一個事例。其中針對被害人救濟的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方法以及目前遇到的困難等，都值得深入探究。

瀏陽鎘中毒事件后，當(dāng)?shù)卣M成的聯(lián)合工作組雖然制定了一系列事后處理措施與辦法，但是政府官員沒有將環(huán)境污染對居民的健康損害置于其應(yīng)有的地位，存在財產(chǎn)損害賠償高于健康損害賠償?shù)腻e誤認(rèn)識，從而導(dǎo)致了更重視和細(xì)化財產(chǎn)損害賠償、輕視人身損害賠償?shù)氖Ш鈫栴}。而且補償措施主要是政府投入，更多的借助行政權(quán)力，直接調(diào)派人力、物力，通過向?qū)I(yè)醫(yī)療機構(gòu)支付體檢費、治療費，為群眾提供交通工具等方式，以及對一般患者以財政能力為限、依賴醫(yī)療檢查結(jié)果簡單分級分別給予均等“補貼”，對重病患者給予數(shù)額不等的一次性補償款等。

由于沒有有效的補償或賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的處理方法，事件被政府作為急性污染事件來處理，只能對受害者開展行政救濟。而以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)的行政救濟通常更多的是考慮到地方政績和政治需要，以臨時的行政手段來解決糾紛，處理賠償，不愿意制定人身損害補償制度，從而導(dǎo)致了居民對賠償?shù)牟粷M意，更引發(fā)了居民對政府公信力的質(zhì)疑。

1.2 陜西鳳翔鉛污染

1.2.1 事件概述

2006年建成投產(chǎn)的陜西東嶺集團冶煉公司，與馬道口村、孫家南頭村緊鄰，部分群眾住房與廠房相隔只有百米左右。2009年8月，長青鎮(zhèn)東嶺集團冶煉公司環(huán)評范圍內(nèi)兩個村莊731名兒童接受血鉛檢測后，確認(rèn)615人血鉛超標(biāo)，其中166人屬于中度、重度鉛中毒，需住院排鉛治療?！把U事件”的發(fā)生，造成了群眾恐慌。事后寶雞市環(huán)保部門表示認(rèn)定東嶺冶煉公司是造成這次兒童血鉛超標(biāo)的主要成因，但同時表示東嶺冶煉公司廢水、廢氣、固水淬渣排放符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。寶雞市市長表示，對于鳳翔血鉛超標(biāo)事件很痛心，就此向受到影響的村民鞠躬道歉，并徹底關(guān)停了投資6億元的東嶺集團陜西東嶺冶煉有限公司年產(chǎn)10萬噸的鉛鋅冶煉項目和年產(chǎn)70萬噸的焦化項目［3］。

1.2.2 補償介紹

鳳翔縣政府撥出首批100萬元人民幣，用于支付血鉛普查和患兒治療，擬投資2 000萬元，啟動搬遷方案，計劃在兩年內(nèi)對環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)需要搬遷的民眾全部搬遷。

據(jù)了解，村民搬遷安置區(qū)位于鳳翔縣城以西，占地150畝，項目總投資1.8億元，總建筑面積15萬 m2，2009年9月開工。截止2011年7月，鳳翔縣政府網(wǎng)站顯示三個重點村搬遷群眾已達(dá)90%以上，但仍然有個別村民未搬遷。

1.2.3 小結(jié)

這次鳳翔兒童血鉛事件，縣政府在危機處理方面表現(xiàn)得較為主動，對孩子們進(jìn)行了及時救治，也啟動了搬遷工作，但“涉鉛”村民的損失恐怕遠(yuǎn)不止于此，除了對鉛中毒兒童是否有后遺癥的擔(dān)心，鉛污染讓他們承擔(dān)了精神的創(chuàng)傷、個人的花費、生活成本的提高等等，這些損失是由政府買單還是由污染企業(yè)承擔(dān)?

在危機發(fā)生之前，政府方面的很多做法值得檢討。如既然環(huán)評已經(jīng)指出衛(wèi)生防護(hù)距離確定為1 000m為宜，就應(yīng)該先完成范圍內(nèi)居民搬遷，才允許工廠開工排污。再有，當(dāng)搬遷計劃與新引進(jìn)的化工項目出現(xiàn)選址沖突時，應(yīng)該慎重考慮，把村民的健康安全放在首位，或者幫助新項目另外選址，或者盡快妥善安排好新的搬遷地點。而政府采取的確是相反的思路，選擇先上項目，后搬村民;先上項目，后考慮搬遷計劃，這種置當(dāng)?shù)亟?jīng)濟效益高于人民健康狀況的思路值得商榷。

此次事件還暴露出政府在處理環(huán)境問題上公共責(zé)任的缺失，企業(yè)或個人的行為或許并不是引發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的關(guān)鍵，而地方政府不履行保護(hù)環(huán)境的公共責(zé)任以及履行責(zé)任不到位才是導(dǎo)致環(huán)境事件頻發(fā)，民眾健康受害的根本癥結(jié)所在。我們有必要健全具有可操作性的政府環(huán)境法律責(zé)任制度，而且要建立以公眾健康風(fēng)險防范為目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系［4］。

1.3 甘肅徽縣鉛污染

1.3.1 案例介紹

2006年3月至8月，甘肅省隴南市徽縣水陽鄉(xiāng)新寺村、牟壩村、劉溝村共查出368人血鉛超標(biāo)。調(diào)查表明，徽縣有色金屬冶煉公司是此次污染事件的直接責(zé)任單位，該公司自1996年投產(chǎn)以來，違反有關(guān)法律法規(guī)，沿用國家明文淘汰的落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備，未經(jīng)許可擅自擴大生產(chǎn)規(guī)模，長期不按規(guī)定運行治污設(shè)施，超標(biāo)排污，最終導(dǎo)致了這一特別重大環(huán)境事件的發(fā)生。經(jīng)中國疾病預(yù)防控制中心及甘肅省臨床檢驗中心排查，總共篩查血樣2652份(人），查出鉛中毒260人，而兒童就有255人，其中輕度中毒67人，中度中毒174人，重度中毒14人。事發(fā)后徽縣城關(guān)鎮(zhèn)、水陽鄉(xiāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個村子村民與當(dāng)?shù)卣约盎湛h有色金屬冶煉廠協(xié)商賠償事宜。但因種種事情耽擱，直到2009年8月，當(dāng)?shù)卮迕癫耪轿新蓭煘樗麄兙S權(quán)。村民們先后向市縣、市法院提起訴訟，但隴南市中院作出裁定，不予立案，理由是“該案起訴人數(shù)眾多，不屬于本院管轄?！倍笤诨湛h法院立案成功，但立案八九個月，法院一直沒有開庭審理。后來在多方關(guān)注努力下，直到2011年6月，在徽縣法院的主持調(diào)解下，三千余名受害村民獲得賠償［5］。

1.3.2 補償介紹

據(jù)調(diào)解方案，污染企業(yè)將為此支付900余萬元。三千余名在法院登記的受污染群眾中，有1800余名群眾血鉛檢測結(jié)果超標(biāo)，獲得賠償;另有1500名成年人按照目前標(biāo)準(zhǔn)雖未血鉛超標(biāo)，但污染企業(yè)愿意支付300元/人賠償;污染企業(yè)公開向群眾發(fā)布道歉信。而且徽縣人民法院將牽頭設(shè)立救助基金，為鉛污染受害人提供后續(xù)幫助。

1.3.3 小結(jié)

這起污染事件在當(dāng)時全國都造成了轟動，國家環(huán)境保護(hù)部門也在第一時間組織了專家組赴現(xiàn)場調(diào)查，甘肅省政府也多次表示要妥善解決。但直到案件發(fā)生過去5年之后，受污染的村民們才拿到相應(yīng)的補償，整個賠償維權(quán)路艱辛而又漫長。

中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強去年在中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究座談會上明確指出，環(huán)境保護(hù)既是發(fā)展問題，也是民生問題?；湛h鉛中毒事件深刻體現(xiàn)了這一點，如果孩子們的身體健康依然受到污染的威脅，他們依然不知道自己賴以生存的水和土是否安全，生存和發(fā)展這個最大的民生問題無法獲得法律上的保障，還談何社會穩(wěn)定和人民幸福?

事件背后襯托出公眾對“環(huán)境權(quán)”概念或意識的模糊，他們中的大部分人都不知道自己應(yīng)有的權(quán)利，也沒有尋求權(quán)利的保護(hù)，只是在事發(fā)之后被動的被拯救。而公眾對環(huán)境保護(hù)的參與、關(guān)注和支持程度，直接影響環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行和拓展，以及對環(huán)境質(zhì)量的改善。隨著環(huán)境問題的日益突出及環(huán)境保護(hù)力度的不斷加強，公民的環(huán)境意識越來越受到高度的關(guān)注。從某種程度而言，公民的環(huán)境意識水平已經(jīng)成為衡量一個國家文明程度和社會進(jìn)步的重要標(biāo)志［6］。

2討論

我國目前的環(huán)境污染健康損害事件通常涉及人數(shù)眾多、環(huán)境損失范圍大，后果嚴(yán)重，賠償途徑多以行政救濟為主，賠償金以財產(chǎn)損失為主，健康損害考慮太少，通常對后續(xù)的健康影響沒有考慮，而且賠償金額是否合理也無從考證。

當(dāng)受害人受到環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害后，有效的維權(quán)途徑有兩種。一是可以通過提起民事訴訟來維權(quán)。在民法通則、侵權(quán)責(zé)任法中都有相應(yīng)的規(guī)定，因此，環(huán)境污染的受害者完全可以依法通過民事訴訟的途徑來救濟自身的正當(dāng)權(quán)益。就民事訴訟請求而言，不僅可以要求人身損害賠償和財產(chǎn)損害賠償，還可以主張精神損害賠償。二是通過行政調(diào)解來維權(quán)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)基本法與各種環(huán)境保護(hù)單行法中相應(yīng)的規(guī)定，環(huán)境污染受害者維權(quán)可通過行政調(diào)解來維護(hù)自身的權(quán)益。

有學(xué)者指出這種二元的維權(quán)途徑，實際上對應(yīng)了受害者的不同價值追求。走訴訟程序的維權(quán)途徑，更能滿足環(huán)境污染受害者對于公平、正義的價值追求，更加具有公益性，但是缺點是立案難、訴訟成本高、勝訴難。走行政調(diào)解的維權(quán)途徑，更能滿足環(huán)境污染受害者對于效率和財產(chǎn)性賠償?shù)膬r值追求，更加具有私益性，但是缺點是不利于根除污染源，缺乏公開、透明的程序保障［7］。

環(huán)境污染導(dǎo)致的慢性健康損害因具有自身的特殊性，無直接侵權(quán)行為存在，受害人舉證困難，賠償過程艱難。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》無相應(yīng)的實施細(xì)則，在實踐中指導(dǎo)意義不強，使得環(huán)境污染損害賠償在一定程度上難以保證其有效實施;現(xiàn)行環(huán)境法律制度規(guī)定只對直接損害賠償，而環(huán)境污染造成的間接的、潛在的、遠(yuǎn)期的影響得不到賠償;目前，解決污染損害賠償糾紛越來越多地依賴法院，但是，由于環(huán)境污染問題的特殊性和復(fù)雜性，完全運用普通司法程序處理環(huán)境糾紛反而可能給一般受害者帶來更重的負(fù)擔(dān)。環(huán)境健康損害賠償處理途徑單一，污染責(zé)任方難以承受巨額賠償，受害人得不到應(yīng)有賠償數(shù)目。

以上討論的幾個案例都有類似的問題，為了清除污染、維護(hù)受害人的健康所支付的代價常常是污染者本身無法負(fù)擔(dān)的，最終只能轉(zhuǎn)嫁給政府或居民。這種先污染再整治的發(fā)展方式，不僅從經(jīng)濟效益上講得不償失，而且其中很多問題并不是事后依靠財政投入就能解決的，很多損失也不是能夠用錢挽回的，尤其是因重金屬中毒而消逝的生命和被污染改變的生態(tài)環(huán)境。即使經(jīng)過巨大的努力和高額的投入，環(huán)境的改善也還需要很長一段時間，而且從污染到治理的這一個時間段，從一個國家的發(fā)展歷史來看當(dāng)然很短暫，但是對億萬個人來講，卻是他們的大半生甚至整個人生。億萬人在有害健康的環(huán)境中生活十幾年或者幾十年，這個代價怎么挽回?

目前我們國家環(huán)境污染訴訟案件盡管有一些成功的案例，但依舊有更多的環(huán)境污染案件無法從司法上得到解決，或者勝訴之后，獲賠數(shù)額無法彌補污染帶來的巨大損失或永久性的健康損害。而現(xiàn)狀是在突發(fā)環(huán)境事件后，政府在扮演救火員的角色，政府出巨資、動員大量的人力和技術(shù)力量對環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)或減少環(huán)境損害，對受損的群眾進(jìn)行治療、賠付和安撫。因此，我國應(yīng)建立與社會經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境保護(hù)法律發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境污染損失賠償司法救濟制度，建立相應(yīng)的預(yù)防預(yù)警機制與調(diào)和性的賠償排除制度，以保護(hù)受害人的權(quán)益［8］。

在環(huán)境污染事件中，“誰污染，誰賠償”是最基本的補償原則，但首先需要解決的就是環(huán)境損害的因果關(guān)系判定，構(gòu)建合適的環(huán)境損害因果關(guān)系判定原則、程序和體系是當(dāng)務(wù)之急［9］。而且如何準(zhǔn)確的界定或確定具體的環(huán)境損害賠償或補償標(biāo)準(zhǔn)在我國還很難統(tǒng)一認(rèn)定，尤其是在居民的健康損害方面。目前的現(xiàn)狀都是當(dāng)?shù)卣鶕?jù)當(dāng)?shù)靥攸c及案件的特征等因素臨時決定，沒有統(tǒng)一行之有效的標(biāo)準(zhǔn)或方法。因此我國急需制定適合國情的環(huán)境污染健康損害補償標(biāo)準(zhǔn)。

3建議

建議以最高院有關(guān)人身損害賠償、精神損害賠償?shù)乃痉ń忉?、環(huán)境污染健康損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立規(guī)范的環(huán)境污染健康損害補償制度。其中要考慮到地區(qū)差別、污染物(如重金屬）中毒治療特征等因素;建立完整的補償指標(biāo)體系及制度;設(shè)立以患者癥狀和醫(yī)療分級為基礎(chǔ)的定型化補償制度，建議不直接向患者支付醫(yī)療費、體檢費，由政府指導(dǎo)、監(jiān)管排污企業(yè)聯(lián)建醫(yī)療康復(fù)醫(yī)院，分別對重度、中度患者提供統(tǒng)一和規(guī)范的治療、康復(fù)救助，對輕度和愈后中重度患者提供必要的定期體檢、追蹤期體檢救助。

建議制定更嚴(yán)格的環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)，并且在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)時考慮到污染物累積對人體健康的影響或損害，減少所謂“達(dá)標(biāo)排放”企業(yè)給周圍居民帶來持續(xù)的健康損害，從而建立以公眾健康風(fēng)險防范為目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，從真正意義上保護(hù)居民的健康權(quán)益。

建議建立統(tǒng)一的環(huán)境健康風(fēng)險評估機制，及時應(yīng)對當(dāng)前已經(jīng)凸現(xiàn)的各種環(huán)境污染導(dǎo)致的健康影響問題(重點如重金屬污染，有機物污染），動員社會各方面的力量，廣泛開展環(huán)境健康風(fēng)險防范教育，改變?nèi)藗兊闹R、態(tài)度和行為，預(yù)防和減少污染對人群健康的危害。從而促進(jìn)我們的社會、環(huán)境及人民能夠和諧發(fā)展。

［1］呂忠梅.中國環(huán)境污染對健康損害的成因與對策［J］.前進(jìn)論壇，2011，(9）:53 －55.

［2］龍軍.瀏陽鎘污染悲劇是如何釀成的［N］.光明日報，2009－08－11(5）.

［3］劉彤，陳鋼.陜西鳳翔“血鉛”事件調(diào)查［N］.經(jīng)濟參考報，2009－08－14(7）.

［4］馬可.環(huán)境事件背后的制度體認(rèn)和責(zé)任考量——從鳳翔血鉛事件切入［J］.貴州社會科學(xué)，2011，260(8）:95 －98.

［5］曾華鋒，王樂文.甘肅徽縣血鉛超標(biāo)事件調(diào)查［N］.人民日報，2006－09－12(5）.

［6］陳慧楊.關(guān)于甘肅“血鉛超標(biāo)案”的法律分析［D］.蘭州:蘭州大學(xué)，2011:5－30.

［7］張伯晉.世界環(huán)境日:關(guān)注環(huán)境污染受害維權(quán).檢察日報，2011－06－04(3）.

［8］王同林，韓立釗，劉靜瑤.完善我國環(huán)境污染損害賠償體系的幾點建議［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010，20(3）:455 －458.

［9］唐小晴，張?zhí)熘?環(huán)境損害賠償之關(guān)鍵前提:因果關(guān)系判定［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2012，22(8）:172－176.