保加利亞可再生能源發(fā)電政策調(diào)查

□樊海斌 邱言文

去年以來,國家開發(fā)銀行先后貸款支持了海潤光伏、陽光天華、浙江正泰等一批中國企業(yè)在保加利亞投資的光伏發(fā)電項(xiàng)目，承諾裝機(jī)容量超過20萬千瓦，貸款約5億多歐元。近期，又有一批風(fēng)電和光伏制造企業(yè)計劃登陸保加利亞。為此，我們組成調(diào)研小組專門赴保調(diào)研。調(diào)研期間，先后與保國家能源監(jiān)管委員會主席、最大配電公司捷克保加利亞公司總經(jīng)理、天華保加利亞公司和海潤光伏公司高層進(jìn)行了座談，并實(shí)地查看了貸款支持的部分光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)情況。

電力體制較完善 配電完全私有化

經(jīng)過電力體制改革，保加利亞已形成較為完整的電力系統(tǒng)，擁有專業(yè)的發(fā)電公司、輸電公司和配電公司。其中，國家發(fā)電公司擁有核電、水電等絕大部分電廠，外資和民營企業(yè)所占市場份額較?。粐逸旊姽倦m獨(dú)立運(yùn)營，但資產(chǎn)仍屬國家電力公司所有；配電環(huán)節(jié)已經(jīng)完成私有化。

監(jiān)管方面由兩大部門負(fù)責(zé)，即能源部負(fù)責(zé)能源發(fā)展規(guī)劃、能源政策制定；能源水利監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域監(jiān)管、可再生能源補(bǔ)貼政策的制定以及可再生能源項(xiàng)目審批。能源部和能源水利監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖獨(dú)立運(yùn)行，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)主席同時兼任能源部副部長，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上仍受能源部的指導(dǎo)。

保加利亞的電壓劃分標(biāo)準(zhǔn)與我國略有不同：0.4千伏及以下為低壓、0.4千伏以上20千伏以下為中壓、20千伏及以上為高壓。中低壓電網(wǎng)由配電公司經(jīng)營，高壓電網(wǎng)由國家輸電公司經(jīng)營。

保加利亞原則上執(zhí)行全國統(tǒng)一的銷售電價（各地區(qū)之間差別不大,各配電公司范圍內(nèi)銷售電價統(tǒng)一）。能源部每年根據(jù)配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)行情況，核定配電價格；根據(jù)可再生能源項(xiàng)目投產(chǎn)情況、配電和輸電項(xiàng)目成本、以及用戶可承受能力，核定銷售電價和可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)。

保加利亞電力結(jié)構(gòu)以煤電和核電為主，電力供應(yīng)充足，屬于電力出口國。數(shù)據(jù)顯示，2010年，該國當(dāng)年總發(fā)電量462億千瓦時，其中，煤電占50%、核電占33%、天然氣4%、水電等可再生能源13%，全社會用電量379億千瓦時，向希臘、阿爾巴尼亞等周邊國家售電83億千瓦時。

可再生能源電力發(fā)展迅猛

保加利亞傳統(tǒng)能源貧乏，油氣基本靠進(jìn)口，煤炭多為發(fā)熱量低的褐煤，環(huán)境面臨嚴(yán)重考驗(yàn)，因此政府將可再生能源列為重要發(fā)展方向。

2013年1月，保政府通過《可再生能源長期發(fā)展規(guī)劃》，計劃到2020年將全國能源消費(fèi)總量中的可再生能源比例提高至16%，屆時保全國用電量的20.8%、供暖及空調(diào)能源消費(fèi)量的23.8%，以及交通能源消費(fèi)量的10.8%將來自可再生能源。

為鼓勵可再生能源發(fā)展，保加利亞制定了明確的補(bǔ)貼政策，光伏、風(fēng)能、生物質(zhì)以及裝機(jī)容量小于1萬千瓦的小水電均享受政府補(bǔ)貼。

政府支持可再生能源發(fā)展政策包括以下三方面：其一是推行有利于吸引投資的電價補(bǔ)貼；其二是簽訂長期購售協(xié)議，其中光伏、地?zé)?、生物質(zhì)發(fā)電20年、風(fēng)能12年、水電15年，在購售電協(xié)議期限內(nèi)電價不變；其三是可再生能源無條件并網(wǎng)，并全額收購電量。

可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼電價（即上網(wǎng)電價）與邊際上網(wǎng)價(平均上網(wǎng)電價)差額部分由可再生能源基金補(bǔ)貼，與我國補(bǔ)貼機(jī)制基本一致。如國家對可再生能源項(xiàng)目無償投資，則必須相應(yīng)減少電價補(bǔ)貼。

與我國類似，保加利亞也設(shè)有可再生能源基金，用于支付可再生能源發(fā)電電價補(bǔ)貼。該基金唯一來源為可再生能源電價附加。基金由用戶承擔(dān)，按電費(fèi)的百分比計征，不分行業(yè)，全國統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)了解，2011年，保加利亞是按用戶不含稅電價的3%征收，當(dāng)年居民用電價(不含稅)為5.52歐分/千瓦時，征收的可再生附加為0.166歐分/千瓦時。根據(jù)法律規(guī)定，能源水利監(jiān)管委員會根據(jù)下一年度可再生能源的種類、電站建設(shè)成本、消費(fèi)者承受能力、可再生能源比例、投資回報率等，調(diào)整新一年度的征收標(biāo)準(zhǔn)。

需要指出的是，保加利亞電費(fèi)結(jié)算周期為1個月。每月底，國家輸電公司或配電公司對當(dāng)月發(fā)電量予以書面確認(rèn)，下月初前3天（1 ～3日），發(fā)電企業(yè)向國家輸電公司或配電公司開具電費(fèi)收入發(fā)票；電費(fèi)一般在下月12 ～13日自動轉(zhuǎn)入發(fā)電企業(yè)賬戶。

目前，保加利亞小水電資源基本開發(fā)完畢，大水電開發(fā)也存在很多問題，水電開發(fā)空間不大，因此政府將太陽能、風(fēng)能作為今后可再生能源開發(fā)的重點(diǎn)。

保加利亞發(fā)展太陽能和風(fēng)能擁有明顯的資源優(yōu)勢。該國部分地區(qū)年均日照時間達(dá)1500 ～1700小時；東北地區(qū)風(fēng)力資源較好，年發(fā)電時間可達(dá)2300 ～2400小時。但由于電網(wǎng)老化失修，輸電和配電能力受到嚴(yán)重制約，大規(guī)模開發(fā)尚需時間，近期保政府開發(fā)的重點(diǎn)為光伏發(fā)電。

與此同時，鑒于保加利亞已有的可再生能源發(fā)電占比較大，實(shí)現(xiàn)2020年可再生能源發(fā)展目標(biāo)壓力并不大。按照2020年的發(fā)展規(guī)劃，光伏發(fā)電裝機(jī)屆時將達(dá)80萬千瓦左右。但據(jù)非官方統(tǒng)計，保加利亞的光伏裝機(jī)在2012年底已達(dá)81.5萬千瓦，基本實(shí)現(xiàn)2020年的發(fā)展目標(biāo)，而2011年底這個數(shù)字僅為19萬千瓦。這意味著未來幾年（2020年前）保加利亞的光伏市場發(fā)展空間將十分有限。

需要指出的是，保加利亞的可再生能源審批程序遠(yuǎn)比中國復(fù)雜，必須擁有四份官方許可文件，分別為：

并網(wǎng)協(xié)議：所有項(xiàng)目都需要簽署。裝機(jī)容量小于等于0.5萬千瓦項(xiàng)目與配電公司簽署并網(wǎng)協(xié)議，裝機(jī)容量大于0.5萬千瓦項(xiàng)目與輸電公司簽署并網(wǎng)協(xié)議。

購售電協(xié)議（PPA）：所有項(xiàng)目都需要簽署。裝機(jī)容量小于等于0.5萬千瓦項(xiàng)目與配電公司簽署PPA協(xié)議，裝機(jī)容量大于0.5萬千瓦項(xiàng)目與輸電公司簽署PPA協(xié)議。對于裝機(jī)容量大于5萬千瓦的項(xiàng)目，國家輸電公司還需與配電公司簽訂PPA。

發(fā)電許可：裝機(jī)容量大于等于0.5萬千瓦項(xiàng)目須申請發(fā)電許可，由能源水利監(jiān)管委員會頒發(fā)；裝機(jī)容量小于0.5萬千瓦項(xiàng)目不需要申請發(fā)電許可。

運(yùn)營許可證：在并網(wǎng)運(yùn)行72小時后，開發(fā)商申請運(yùn)營許可，國家城市建設(shè)監(jiān)督局現(xiàn)場驗(yàn)收合格后，國家城市建設(shè)監(jiān)督局向項(xiàng)目開發(fā)商頒發(fā)運(yùn)營許可證。

除上述審批環(huán)節(jié)外，還有環(huán)保、土地等多個審批環(huán)節(jié)。

補(bǔ)貼電價突變催生投資風(fēng)險

保加利亞政府曾多次修改可再生能源法，因此該國的可再生能源投資環(huán)境極不穩(wěn)定。根據(jù)2007年保國可再生能源法規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目購售電協(xié)議有效期限為25年，25年內(nèi)電價逐年變動，起始電價執(zhí)行簽訂購售電協(xié)議時的電價，以后的年度執(zhí)行能源水利監(jiān)管委員會公布的相應(yīng)年度電價水平，同時規(guī)定上網(wǎng)電價每年下降不超過5%。

由于電價逐年變化，投資者無法獲得穩(wěn)定可靠的現(xiàn)金流，投產(chǎn)項(xiàng)目很少。為此，政府于2010年5月對《可再生能源法》做出修改，主要解決三個問題，其一是項(xiàng)目建成即可拿到補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行項(xiàng)目建成時的補(bǔ)貼電價，購售電協(xié)議期限內(nèi)電價固定不變；其二調(diào)整購電協(xié)議執(zhí)行年限，光伏、地?zé)帷⑸镔|(zhì)發(fā)電20年、風(fēng)能12年、水電15年；其三明確每年6月30日公布本年7月1日至下一年度6月30日電價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。例如，大型并網(wǎng)光伏電站，2010年7月1日至2011年6月30日電價為0.352歐元/千瓦時。

截至2012年上半年，由于大量光伏電站并網(wǎng)發(fā)電導(dǎo)致電網(wǎng)投資和運(yùn)行費(fèi)用大幅度增加，應(yīng)國家輸電公司和3家配電公司要求，能源水利監(jiān)管委員會當(dāng)年9月14日決定，從2012年9月18日起對接入輸電公司和3個配電公司電網(wǎng)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目征收臨時并網(wǎng)費(fèi)，并追溯到2010年4月1日以后投產(chǎn)的所有項(xiàng)目，按月征收。征收的并網(wǎng)費(fèi)占電價的比例1% ～39%。征收標(biāo)準(zhǔn)隨可再生能源項(xiàng)目類別及并網(wǎng)發(fā)電日期不同而異；2012年7月1日前，并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目征收比例高，其后征收比例?。还夥?xiàng)目征收比例高，風(fēng)電、水電項(xiàng)目征收比例低。

以光伏為例，大部分并網(wǎng)光伏電站（裝機(jī)容量大于200千瓦）為2012年上半年并網(wǎng)發(fā)電，期間執(zhí)行的補(bǔ)貼電價為0.248歐元/千瓦時，征收并網(wǎng)費(fèi)約合0.097歐元/千瓦時，占電價的39%（2012年上半年光伏電站集中投產(chǎn)，征收比例最高），扣除并網(wǎng)費(fèi)后，投資者得到的補(bǔ)貼電價只有0.154歐元/千瓦時。按此補(bǔ)貼電價計算，投資者不僅沒有利潤可言，連償還銀行貸款的能力都沒有。政策的出臺對投資者造成了致命的打擊。

中國、韓國、德國、法國、意大利等15個國家駐保大使以及歐盟委員會主席團(tuán)成員國就此事聯(lián)名向保當(dāng)局表達(dá)異議，希望保加利亞政府認(rèn)真研究對待。在保投資的許多外國企業(yè)紛紛強(qiáng)烈反對，對其合法性提出質(zhì)疑，向保最高法院和歐盟駐保使團(tuán)提出申訴，請求法院裁定政府違法。歐盟也在去年11月啟動了對?？稍偕茉床⒕W(wǎng)費(fèi)征收決定的調(diào)查。

但由于法令已出臺，收回或取消的可能性很小，降低補(bǔ)貼電價的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。不過，征收的方式（并網(wǎng)費(fèi)或增加稅收）和額度仍有回旋的余地。預(yù)計3月政府將出臺相應(yīng)法令，保政府能否把“兩年內(nèi)對項(xiàng)目公司營業(yè)額（電費(fèi)收入）直接征附加稅”改為“兩年內(nèi)對電站項(xiàng)目公司應(yīng)納稅所得提征附加稅（提高項(xiàng)目公司的所得稅率）”引熱議。

中資企業(yè)投資須謹(jǐn)慎

2012年上半年，保政府高度重視可再生能源發(fā)展，并給予了多方面支持。但由于可再生能源發(fā)展過快，政府突然出臺的制衡政策對行業(yè)發(fā)展和投資者產(chǎn)生重大不利影響。

中國企業(yè)在保加利亞投資可再生能源項(xiàng)目時，需要關(guān)注以下三個方面：其一保加利亞可再生能源發(fā)展空間有限，我國企業(yè)投資此類項(xiàng)目不要盲目跟風(fēng)。目前已經(jīng)建成光伏發(fā)電項(xiàng)目較多，基本沒有市場空間。風(fēng)電資源雖然較好，但電網(wǎng)受制，即使投資風(fēng)電項(xiàng)目，也一定注重落實(shí)接入電網(wǎng)方案。

其二關(guān)注保加利亞可再生能源上網(wǎng)電價調(diào)整情況，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和財務(wù)分析。如果長期執(zhí)行目前的補(bǔ)貼電價，對投資者將沒有任何吸引力。

其三關(guān)注項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，保加利亞可再生能源項(xiàng)目審批程序多，投入運(yùn)營獲得補(bǔ)貼要求嚴(yán)，應(yīng)聘請國際律師進(jìn)行審查把關(guān)。

此外，保加利亞發(fā)展可再生能源的一些做法值得我們借鑒。首先，政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定可再生能源電價補(bǔ)貼政策，并定期予以調(diào)整公布；其次，投資者可以及時獲得電價補(bǔ)貼，當(dāng)月發(fā)電下月就能獲得補(bǔ)貼，相比我國半年的結(jié)算周期，可大大保證開發(fā)商的流動性。反觀我國可再生能源基金征收和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)多，效率低。所以，中國可借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，逐步完善管理體制和補(bǔ)貼機(jī)制。