特種設(shè)備安全檢驗(yàn)體制改革與社會(huì)多元共治

■文/廖遠(yuǎn)飛 梁廣熾

引 言

我國(guó)的行政管理長(zhǎng)期以來(lái)受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府職能滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”狀況不時(shí)發(fā)生。政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，轉(zhuǎn)變職能就是厘清和理順政府、企業(yè)和社會(huì)組織之間的關(guān)系。市場(chǎng)能辦的，多放給企業(yè)；社會(huì)組織可以做好的，就交給社會(huì)組織；政府管好它應(yīng)該管的事。

社會(huì)多元共治，從宏觀上講就是發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的特點(diǎn)，社會(huì)組織和企業(yè)在政府指導(dǎo)下參與社會(huì)監(jiān)管治理；從微觀上講就是要建立社會(huì)組織的法人治理機(jī)制，充分發(fā)揮相關(guān)的行業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)公眾等利益相關(guān)方的自治作用。國(guó)外許多屬于公共服務(wù)類的公共產(chǎn)品，委托給社會(huì)組織提供，而一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品更是交給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的企業(yè)，值得我們借鑒。

我國(guó)特種設(shè)備安全檢驗(yàn)體制的改革迫切需要進(jìn)行理論和實(shí)踐探索，探索真正落實(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)，社會(huì)多元共治，政府監(jiān)督的社會(huì)化監(jiān)管體制；探索事業(yè)單位改革成為規(guī)范的法人治理公益性社會(huì)組織，承接政府職能的轉(zhuǎn)移。

政府職能轉(zhuǎn)變與事業(yè)單位改革

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，但如何轉(zhuǎn)變政府職能，特別是如何改造特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，承接政府職能轉(zhuǎn)變方面有待進(jìn)一步探索。

傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場(chǎng)提供公共物品上的失靈和政府提供私人物品上的功能失靈統(tǒng)稱之為“第一種失靈”。市場(chǎng)失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場(chǎng)。可是隨著當(dāng)代民主福利國(guó)家與自由市場(chǎng)體制的發(fā)展，這兩種選擇都出現(xiàn)了問(wèn)題，出現(xiàn)“第二種失靈”。所謂“第二種市場(chǎng)失靈”指的是：市場(chǎng)在提供私人物品時(shí)，也有一些功能缺陷。例如，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法有效地識(shí)別商品品質(zhì)，于是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了僅靠市場(chǎng)交換不能解決的一個(gè)問(wèn)題，需要“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”這類有別于第一部門（政府）和第二部門（企業(yè)）的第三部門（非營(yíng)利社會(huì)組織）存在。另一方面，政府在公共事務(wù)方面，也有失靈之處，即“第二種政府失靈”。例如，民主政府的社會(huì)政策往往是一種“多數(shù)取向”，他們往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益，而不能很好地滿足社會(huì)中那些少數(shù)群體和特殊群體的需要。特種設(shè)備安全事故往往對(duì)社會(huì)影響很大，涉及人身生命財(cái)產(chǎn)安全和高新技術(shù)，涉及利益相關(guān)法律主體也很多，既不能依靠大眾自行識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，也不能用“多數(shù)取向”法則。涉及特種設(shè)備安全的公共事務(wù)需要非政府、非營(yíng)利社會(huì)組織承擔(dān)。

最大限度地發(fā)揮社會(huì)力量作用，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，必須探索社會(huì)問(wèn)題的多元化共治的解決方案；探索建立規(guī)范的法人治理公益性社會(huì)組織有效實(shí)施對(duì)社會(huì)特定領(lǐng)域的監(jiān)管體制。雖然法定機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)都是社會(huì)組織，本質(zhì)上有很大的區(qū)別。法定機(jī)構(gòu)是立法確立，章程由政府批準(zhǔn)實(shí)施，由法律授權(quán)實(shí)施某些不宜由政府部門直接管理的社會(huì)事務(wù)，提供某些公共產(chǎn)品。我國(guó)現(xiàn)有一些事業(yè)單位，經(jīng)法律授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)編制行政主管部門批準(zhǔn)成立，并授予相應(yīng)的職能，已經(jīng)是一個(gè)法定的機(jī)構(gòu)，但不是規(guī)范的，法人治理的，決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的法定機(jī)構(gòu)。行業(yè)協(xié)會(huì)則由于其最高權(quán)力歸會(huì)員大會(huì)，其直接管理的社會(huì)事務(wù)的公正性因此而受限。從加快政府職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織是否能夠“接得住、管得好”的角度來(lái)看，一些特定的事業(yè)單位經(jīng)過(guò)法人治理改造后形成的法定機(jī)構(gòu)（特定的社會(huì)組織）無(wú)疑是承接政府轉(zhuǎn)變職能的最好角色。

加拿大特種設(shè)備法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管治理和法人治理

加拿大安大略省特種設(shè)備和阿爾伯達(dá)省承壓設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施“監(jiān)管治理”（Regulatory G o v e r n a n c e）和“法人治理”（Corporate Governance）值得借鑒。“監(jiān)管治理”主要是指根據(jù)法律授權(quán)，強(qiáng)制性實(shí)施法律法規(guī)的有關(guān)要求，并適時(shí)地對(duì)有關(guān)法規(guī)要求提出修改建議，與行業(yè)和利益相關(guān)方一起努力，減少事故的發(fā)生。“法人治理”主要是指機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理活動(dòng)，包括人力資源調(diào)配、激勵(lì)機(jī)制等等參照一般企業(yè)法人運(yùn)作的內(nèi)部管理功能，以及作為法人對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的活動(dòng)。

加拿大安大略省技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全監(jiān)管局（Technical Standards and Safety Authority，簡(jiǎn)稱：T S S A）是一個(gè)具有法定管轄權(quán)（jurisdictional）的特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)。加拿大安大略省于1996年開(kāi)始進(jìn)行改革，省議會(huì)通過(guò)《安全和消費(fèi)者管理法令》（1996）,把當(dāng)時(shí)政府“消費(fèi)者和商業(yè)關(guān)系部”中的一個(gè)部門，特種設(shè)備監(jiān)管司（Technical Standards Division，可直譯為：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)司）分離出來(lái)，成立的一個(gè)非政府組織，它是一種“法律授權(quán)管理機(jī)構(gòu)”（Delegated Administrative Authority）。省議會(huì)通過(guò)法律《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全法》授權(quán)TSSA代表安大略省政府，實(shí)施全省44000多臺(tái)電梯，2000多臺(tái)游樂(lè)設(shè)施，155,000臺(tái)鍋爐及壓力容器，以及16,500臺(tái)燃料設(shè)施等的監(jiān)管。在加拿大安大略省，除了TSSA外，電氣安全局（Electrical Safety Authority）等機(jī)構(gòu)都實(shí)施類似的新公共管理模式。

加拿大阿爾伯達(dá)省鍋爐安全協(xié)會(huì)（Alberta Boilers Safety Association，簡(jiǎn)稱ABSA）是在阿爾伯達(dá)省內(nèi)具有法定管轄權(quán)的（jurisdictional）承壓設(shè)備安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)（the pressure equipment safety authority for Alberta）。1995年，阿爾伯達(dá)省政府把承壓設(shè)備的安全監(jiān)管職能從政府部門轉(zhuǎn)移到“法律授權(quán)管理機(jī)構(gòu)”，即ABSA。ABSA注冊(cè)為一個(gè)不以營(yíng)利為目的的組織后，在《安全規(guī)范法》的授權(quán)下，根據(jù)《鍋爐委托管理規(guī)章》，負(fù)責(zé)管理阿爾伯達(dá)省的承壓設(shè)備的安全，并在法例規(guī)定范圍內(nèi)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行承壓設(shè)備的安全措施。ABSA在代表承壓設(shè)備行業(yè)和公眾雙方的理事會(huì)（5名理事）的領(lǐng)導(dǎo)下，提供承壓設(shè)備的安全服務(wù)。省市政事務(wù)部部長(zhǎng)任命ABSA的總檢驗(yàn)師作為阿爾伯達(dá)省政府承壓設(shè)備安全技術(shù)首席行政官，但不在政府而是在ABSA受薪。ABSA的安全檢驗(yàn)員具有雙重身份，一是《安全規(guī)范法》規(guī)定的“安全規(guī)范官員”，負(fù)責(zé)實(shí)施鍋爐和壓力容器安全檢驗(yàn)，并有權(quán)責(zé)令使用單位停止鍋爐和壓力容器的運(yùn)行；二是ABSA的雇員，在ABSA受薪。在阿爾伯達(dá)省，除了ABSA外，還有機(jī)電類特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)AEDARSA等。加拿大除安大略省和阿爾伯達(dá)省外，其它省也做出了類似的改革。

加拿大特種設(shè)備安全監(jiān)管體制是公認(rèn)的實(shí)踐“新公共管理”典范。加拿大行政管理體制具有移植英聯(lián)邦“規(guī)范和理性”的傳統(tǒng)做法，又兼容北美洲“創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)”的熔爐精神，他們?cè)谏蟼€(gè)世紀(jì)90年代中起，在特種設(shè)備安全領(lǐng)域探索建立了一套非政府社會(huì)組織對(duì)外實(shí)施的監(jiān)管治理和內(nèi)部實(shí)施的法人治理體制，他們的經(jīng)驗(yàn)對(duì)探索我國(guó)特種設(shè)備安全檢驗(yàn)體制的改革有很大的借鑒作用。

新加坡和香港法定機(jī)構(gòu)扮演的角色

新加坡和香港的法定機(jī)構(gòu)是指按照法定程序設(shè)立，承擔(dān)具體的公共事務(wù)管理職能，或者公共服務(wù)職能，具有獨(dú)立法人地位，運(yùn)作比較靈活自主，不在政府機(jī)構(gòu)序列的公共機(jī)構(gòu)。

新加坡法定機(jī)構(gòu)（Statutory Board）作為一種代行政府職能的半官方機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提供公共服務(wù)方面起到了至關(guān)重要的作用。新加坡法定機(jī)構(gòu)是由專門的立法設(shè)立的執(zhí)行專門職能的官方自主機(jī)構(gòu)。從這個(gè)定義可以看出，法定機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立于政府序列和公務(wù)員體系之外的法定實(shí)體，屬于半政府機(jī)構(gòu)。新加坡的法定機(jī)構(gòu)在法律地位、組織架構(gòu)、人事管理、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面都具有其不同于政府部門和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)。截至2009年年底，新加坡已經(jīng)有14個(gè)政府部門所屬的63個(gè)法定機(jī)構(gòu)在促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。

香港行政系統(tǒng)的一大特色，是把一些本來(lái)由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共管理事務(wù),交由政府以外的法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和經(jīng)營(yíng)。法定機(jī)構(gòu)屬于香港特區(qū)公共管治架構(gòu)中的執(zhí)行層，在香港特區(qū)公共管治過(guò)程中扮演著政府施政輔助者，政府政策執(zhí)行者，公共管理者，公共服務(wù)提供者等重要角色。

目前，香港特區(qū)共有約230個(gè)法定機(jī)構(gòu)。按照組織形態(tài)，分為規(guī)管組織、非政府部門公共機(jī)構(gòu)、公營(yíng)公司三類；根據(jù)職能性質(zhì)的不同，分為經(jīng)營(yíng)性法定機(jī)構(gòu)和監(jiān)管性法定機(jī)構(gòu)兩類；按照財(cái)務(wù)安排的不同，可分為受政府經(jīng)常性資助和按商業(yè)原則運(yùn)作的法定機(jī)構(gòu)。香港履行政府社會(huì)管理職能的規(guī)管組織，主要是負(fù)責(zé)專業(yè)人員或特定行業(yè)監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)，如輔助醫(yī)療業(yè)管理局（1981）、廣播事務(wù)管理局（1987）、建筑師注冊(cè)管理局（1990）、工程師注冊(cè)管理局（1990）、香港學(xué)術(shù)評(píng)審局（1990）等。香港的法定機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)，降低行政成本方面發(fā)揮了重要作用。

香港政府部門與法定機(jī)構(gòu)職能界定清晰，政府部門開(kāi)展涉及社會(huì)公眾利益最大層面的基礎(chǔ)性、公益性、普及性工作；而對(duì)于涉及社會(huì)公眾利益群體相對(duì)較小、層次較高、專業(yè)性較強(qiáng)的部分，則交由法定機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織去承擔(dān)。法定機(jī)構(gòu)作為香港政府對(duì)社會(huì)深度治理的延伸和補(bǔ)充。新加坡和香港的法定機(jī)構(gòu)扮演的角色對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革提供了很好的啟示作用。

特種設(shè)備安全檢驗(yàn)體制改革方向

在事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快在承擔(dān)特種設(shè)備安全事務(wù)的事業(yè)單位推行規(guī)范的法人治理體制。充分發(fā)揮所監(jiān)管的行業(yè)、管理者、使用者（消費(fèi)者）、社會(huì)公眾等利益相關(guān)方的多元社會(huì)共治作用，參照國(guó)外“新公共管理”的實(shí)踐，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)組織管理方式。

深圳市早在2007就開(kāi)始了法定機(jī)構(gòu)改革的探索。2010年8月深圳市關(guān)于貫徹《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的實(shí)施意見(jiàn)，再次提出推進(jìn)南方科技大學(xué)、前海管理局等6家單位的法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。作為深圳市第一家法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位，深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心于2008年6月2日掛牌成立，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)的管理方式和運(yùn)行機(jī)制。廣東順德市也作了這方面的探索。

法定機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是去行政化。現(xiàn)行事業(yè)單位具有準(zhǔn)行政的官方身份，奉行行政化管理方式和運(yùn)作機(jī)制。法定機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是從行政化到法定化，既理順與政府委托部門形成的公務(wù)關(guān)系，也要理順機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理關(guān)系。

目前，事業(yè)單位改革成為法定機(jī)構(gòu)，還迫切需要解決的問(wèn)題包括：

1．清晰地明確政府部門履行監(jiān)管職能的邊界，開(kāi)展更有效和更到位的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)，有利于為建設(shè)“小政府”，為解決政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理“越位”、“錯(cuò)位”問(wèn)題邁出關(guān)鍵性步伐。

探索使政府主管部門減少行政審批業(yè)務(wù)，從包辦、替代企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的角色中脫身，形成“企業(yè)必須承擔(dān)全面安全管理責(zé)任，政府只是承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)”，對(duì)加大政府主管部門職能轉(zhuǎn)移管理力度，向非政府組織“放權(quán)”具有示范性作用；同時(shí)，政府主管部門更加專注于監(jiān)管的掌舵，監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)和引導(dǎo)，監(jiān)管規(guī)則的審核和發(fā)布。

2．建立對(duì)事業(yè)單位有效管理機(jī)制，成立利益相關(guān)方和政府相關(guān)部門組成的理事會(huì)，以達(dá)到快速有效地實(shí)施更加貼近公眾安全和利益相關(guān)方需求的決策，確保監(jiān)管的行業(yè)和公眾等利益相關(guān)方的充分、平等參與；探索社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)化解決方案；探索政府事業(yè)單位管理的職能部門讓出一些權(quán)力給理事會(huì)；探索解決“事業(yè)單位”一管就死；一放就亂的機(jī)制；探索事業(yè)單位非營(yíng)利公益性機(jī)制；探索事業(yè)單位靈活的內(nèi)部管理和激勵(lì)機(jī)制。

總之，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變滯后，出現(xiàn)政府包攬得太多的情況，而公眾在公共安全問(wèn)題上也有讓政府包攬的意識(shí)。其實(shí)，公眾并不明白政府包攬的成本有多大和政府是否真的有能力包攬。現(xiàn)在有一種民意傾向是出了任何事都是要政府負(fù)責(zé)。但是“全能政府”并不現(xiàn)實(shí)，我們有些事前審批、許可或流于形式，想得到的人都能得到；或不切實(shí)際地抬高門檻，出現(xiàn)一些有資格的企業(yè)不干活，干活的企業(yè)沒(méi)資格，掛靠造假難以辨識(shí)和處罰的尷尬局面。規(guī)范的法定機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用是解決政府包攬得太多問(wèn)題的關(guān)鍵，而規(guī)范管理的法定機(jī)構(gòu)也是可以讓公眾放心的。法定機(jī)構(gòu)既不能脫離政府的方針政策而獨(dú)立行事，也不能同企業(yè)一樣以營(yíng)利為目的。它在主管部門的監(jiān)管下對(duì)行業(yè)實(shí)施監(jiān)管治理，其內(nèi)部由相關(guān)利益方組成的理事會(huì)實(shí)施法人治理，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離。

結(jié)束語(yǔ)

政府轉(zhuǎn)變職能是實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備安全監(jiān)管的和諧局面，有效落實(shí)特種設(shè)備安全責(zé)任，改善我國(guó)特種設(shè)備公共安全狀況的重要途徑。轉(zhuǎn)變職能需要厘清政府、企業(yè)和社會(huì)組織之間的關(guān)系，需要社會(huì)多元共治。應(yīng)該明確，我國(guó)的特種設(shè)備安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，是公益性事業(yè)單位，它的改革目標(biāo)是成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的第三部門，成為規(guī)范的法定機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)化法人治理。