巴西公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制及其啟示

● 李文靜 張蕾蕾 劉婉娜

■責(zé)編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

我國歷來非常重視黨員干部的教育培訓(xùn)，將其作為推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的一條成功經(jīng)驗。巴西是發(fā)展中國家和新興市場國家的代表，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和我國比較接近，雖然兩國體制不同，但認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)巴西公務(wù)員培訓(xùn)的先進(jìn)理念和成功作法，對于新形勢下推動我國干部教育培訓(xùn)工作改革創(chuàng)新具有一定借鑒意義。本文在實地考察和調(diào)研的基礎(chǔ)上，探討巴西公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制及其啟示。

一、巴西公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制概況

自20世紀(jì)80年代開始推行公務(wù)員制度以來，巴西經(jīng)過多年的探索和不斷完善，建立了與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史沿革、文化傳統(tǒng)以及政府體制相適應(yīng)的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制，取得了很多成功經(jīng)驗。

1.法律法規(guī)體系

巴西將公務(wù)員培訓(xùn)作為重要國家戰(zhàn)略，通過立法對公務(wù)員培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)范和保障，使公務(wù)員培訓(xùn)工作有法可依、有章可循。巴西公務(wù)員培訓(xùn)法規(guī)體系是根據(jù)本國實際情況并借鑒歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗建立的，主要由公務(wù)員法、政府頒布的政令法規(guī)和具體規(guī)章等三個層面構(gòu)成。公務(wù)員培訓(xùn)法律法規(guī)對公務(wù)員培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)方式以及考核評估等方面都做出了明確的規(guī)定。其中特點比較突出的是，將培訓(xùn)與考核、升職和加薪等方面相掛鉤。主要有兩方面規(guī)定，一是公務(wù)員每2-3年進(jìn)行一次考核，如果公務(wù)員想晉升，除了考核成績外，必須達(dá)到規(guī)定的培訓(xùn)時間。二是公務(wù)員有權(quán)提出離崗讀碩士、博士學(xué)位申請，畢業(yè)即可提高工資。

總體來看，巴西公務(wù)員培訓(xùn)法律法規(guī)體系都是比較規(guī)范和完善的，明確了公務(wù)員培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)了對公務(wù)員參加培訓(xùn)的約束和激勵，有效提高了公務(wù)員參加培訓(xùn)的主動性和積極性，從制度上和法律上保證了公務(wù)員培訓(xùn)工作的順利進(jìn)行。

2.培訓(xùn)管理體制

經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，巴西目前已經(jīng)形成了比較完善的由各級政府培訓(xùn)管理部門和各類施教機(jī)構(gòu)組成的公務(wù)員培訓(xùn)體系。各級政府均設(shè)有公務(wù)員培訓(xùn)管理部門，主要負(fù)責(zé)培訓(xùn)計劃制定、任務(wù)分配、質(zhì)量評估、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理等工作。施教機(jī)構(gòu)主要包括政府所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、大學(xué)、社會組織以及私人專業(yè)公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目研發(fā)、內(nèi)容設(shè)計和教學(xué)安排。

培訓(xùn)項目根據(jù)項目特點和性質(zhì)不同，由培訓(xùn)管理部門主要采取直接委托或公開招標(biāo)形式下發(fā)給各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。一是較高級別公務(wù)員和專業(yè)化很強(qiáng)的公務(wù)員教育培訓(xùn)項目，一般直接委托給政府所屬專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如巴西國家行政學(xué)院主要承擔(dān)此類項目。二是學(xué)歷教育和短期專題培訓(xùn)項目，主要通過政府委托或招標(biāo)下發(fā)給具有專業(yè)優(yōu)勢的高等院校，圣保羅大學(xué)等院校經(jīng)常承擔(dān)此類培訓(xùn)。三是專業(yè)領(lǐng)域培訓(xùn)，主要是由政府委托給專業(yè)組織，如巴西的行業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等。四是專業(yè)化培訓(xùn)項目，由政府通過招標(biāo)下發(fā)給社會組織、私立專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。巴西政府都允許私立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域，面向聯(lián)邦政府部門提供專業(yè)化培訓(xùn)服務(wù)。

培訓(xùn)經(jīng)費管理。巴西公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費由財政承擔(dān)，個人不需任何費用。巴西各級政府部門對培訓(xùn)經(jīng)費給予充分保障，每年都要從預(yù)算中劃出一定比例的資金用于計劃內(nèi)和臨時必要的培訓(xùn)。公務(wù)員參加大學(xué)的長期專業(yè)培訓(xùn)，如圣保羅大學(xué)、巴西利亞大學(xué)等，培訓(xùn)費用會采取財政支付、大學(xué)自有資金和用人單位共同承擔(dān)的方式。

3.培訓(xùn)分類和主要內(nèi)容

巴西公務(wù)員培訓(xùn)主要以提高公務(wù)員適應(yīng)工作崗位的素質(zhì)能力為主要目標(biāo)，根據(jù)培訓(xùn)對象的不同，主要包括新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)、一般在職人員在職培訓(xùn)和中高級公務(wù)員專門培訓(xùn)三大類別。 除了面向所有公務(wù)員開放的一般性課程外，還根據(jù)不同崗位、不同層次培訓(xùn)需求開發(fā)培訓(xùn)課程，設(shè)立培訓(xùn)模塊和培訓(xùn)菜單，內(nèi)容主要包括二大方面，一是全面提高履崗能力的知識和技能的學(xué)習(xí)與訓(xùn)練，主要包括管理課程、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)課程、政策課程；二是職業(yè)道德培訓(xùn)。巴西政府特別注重開展公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員整個工作生涯都要接受職業(yè)道德培訓(xùn)，以維持其高標(biāo)準(zhǔn)的個人行為準(zhǔn)則和執(zhí)行公務(wù)時的公正，更有效地為政府服務(wù)。

4.網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)

巴西政府在開展傳統(tǒng)方式培訓(xùn)的同時，近年來積極推進(jìn)公務(wù)員培訓(xùn)信息化和網(wǎng)絡(luò)化，大力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)課堂和遠(yuǎn)程教育網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)各類公務(wù)員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)課程開發(fā)，目前網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)已經(jīng)廣泛運用到各級公務(wù)員培訓(xùn)中。巴西政府通過培訓(xùn)門戶網(wǎng)站為各級公務(wù)員提供政府管理、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、政策、人際交流、項目管理等各類培訓(xùn)課程，并在網(wǎng)上為學(xué)員答疑。公務(wù)員可以根據(jù)工作需要在線查詢各種培訓(xùn)計劃或項目的具體內(nèi)容來選擇適合自己的培訓(xùn)課程，學(xué)習(xí)時間可以靈活掌握。通過開展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，有效彌補(bǔ)了面授培訓(xùn)存在的問題和不足，也解決邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員參加培訓(xùn)的交通問題，大大提高了培訓(xùn)質(zhì)量和效益。

綜上所述，巴西公務(wù)員培訓(xùn)采取的是政府主導(dǎo)下的市場化運作模式，擁有完備培訓(xùn)管理和施教體系，體制機(jī)制健全規(guī)范，培訓(xùn)經(jīng)費保障非常充足，優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源的來源和渠道多樣化，培訓(xùn)內(nèi)容針對性強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)普及面廣，確保了各類公務(wù)員培訓(xùn)的順利開展。

二、巴西公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制主要特點

1.采取分級培訓(xùn)方式

巴西公務(wù)員涵蓋面較寬，公立學(xué)校、醫(yī)院的教師和醫(yī)生都屬于公務(wù)員編制。巴西政府機(jī)構(gòu)分三級，即聯(lián)邦政府、州政府和市政府，公務(wù)員也相應(yīng)分三級。各層級之間沒有垂直管理的上下級關(guān)系，聯(lián)邦政府公務(wù)員、州政府公務(wù)員、市政府公務(wù)員的招錄都是相互獨立的，如果一個層級的公務(wù)員想到另外一個層級從事公務(wù)員工作，必須參加考試，不能跨層級自然流動。與此相應(yīng)，巴西公務(wù)員培訓(xùn)也采取分級方式，即聯(lián)邦、州、市政府分別負(fù)責(zé)本級公務(wù)員的培訓(xùn)。培訓(xùn)工作由各級人力資源管理部門主管，交由所屬或其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。比如聯(lián)邦政府計劃預(yù)算管理部的人力資源司負(fù)責(zé)聯(lián)邦一級公務(wù)員的培訓(xùn)，圣保羅州、圣保羅市的人力資源部門分別負(fù)責(zé)本州、本市公務(wù)員的培訓(xùn)。

2.財政全額撥付培訓(xùn)經(jīng)費

巴西各級政府對人力資源開發(fā)非常重視，財政對培訓(xùn)經(jīng)費給予完全保障。巴西利亞大學(xué)人事司和索羅卡巴市職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院的負(fù)責(zé)人介紹說，每年末政府財政部門都會召開會議，聽取學(xué)校意見，安排下一年度公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費。為了加強(qiáng)財政資金監(jiān)管，政府也會派出人員進(jìn)駐學(xué)院，監(jiān)控經(jīng)費的用途。公務(wù)員參加短期培訓(xùn)是免費的，參加大學(xué)的長期專業(yè)培訓(xùn)，可能會采取財政支付一部分、大學(xué)自有資金一部分、用人單位交付一部分的方式。索羅卡巴市政府還為失業(yè)人員、企業(yè)主和工人提供免費的職業(yè)培訓(xùn)。如果非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)等人事管理工作，可以享受相關(guān)的免稅政策。

3.培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多元化

巴西公務(wù)員培訓(xùn)的主管部門是各級政府人力資源管理部門，但培訓(xùn)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化。第一類是各級政府的公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校。聯(lián)邦政府層面是國家行政學(xué)院，雖然主要承擔(dān)聯(lián)邦一級公務(wù)員培訓(xùn)，但其他地區(qū)只要有培訓(xùn)需求，都可向國家行政學(xué)院提出申請，由其組織專項的培訓(xùn)班。州、市政府層面是公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校，如圣保羅市公共服務(wù)管理學(xué)院、索羅卡巴市公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校、瑪瑙斯市公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校等，這些學(xué)校主要開展1年以內(nèi)的短期培訓(xùn)。第二類是聯(lián)邦政府部門設(shè)立的專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，如巴西財政部設(shè)立的財政學(xué)校是巴西財政部內(nèi)設(shè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在全國十個財稅區(qū)都設(shè)有代表處。第三類是高等院校，如圣保羅大學(xué)、里約大學(xué)、巴西利亞大學(xué)等著名學(xué)府，不僅從事培訓(xùn)理論研究，也承接政府委托的公務(wù)員培訓(xùn)工作。第四類是信譽(yù)好的私人機(jī)構(gòu)。如蒙卡瓜市由于城市規(guī)模小，公務(wù)員人數(shù)較少，因此把公務(wù)員招考、培訓(xùn)、人事管理等具體事務(wù)外包給一家專業(yè)機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)承擔(dān)了類似于市公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校的職責(zé)。

4.注重社會責(zé)任培訓(xùn)

在巴西，社會責(zé)任教育是公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容。新錄用公務(wù)員必須接受初任培訓(xùn)，除了政府架構(gòu)、法律法規(guī)、公共事務(wù)管理、公共政策制定、公共管理哲學(xué)、倫理學(xué)等基礎(chǔ)課程外，還包括遵紀(jì)守法、公正廉潔、社會責(zé)任、敬業(yè)精神、服務(wù)大眾等職業(yè)道德方面的內(nèi)容。不同地區(qū)的公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校會根據(jù)本地區(qū)的特點設(shè)計課程，培養(yǎng)公務(wù)員的社會責(zé)任。亞馬孫州瑪瑙斯市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，窮人比較多，公務(wù)員學(xué)校經(jīng)常舉辦一些實踐活動，如募集食物向窮人發(fā)放，讓公務(wù)員有機(jī)會接觸底層群眾，培養(yǎng)同情弱勢群體、服務(wù)窮人的意識。從我們接觸的公務(wù)員看，也表現(xiàn)出較強(qiáng)的社會責(zé)任心，如圣保羅市政府為方便人們找工作，將職業(yè)介紹所設(shè)立在市內(nèi)火車站臺，辦公條件差，工作時間長，工資比較低，但工作人員的服務(wù)精神讓人欽佩。

5.培訓(xùn)與個人發(fā)展掛鉤

巴西《公務(wù)員法》明確規(guī)定了公務(wù)員有接受教育和培訓(xùn)的義務(wù)和權(quán)利，從而為公務(wù)員培訓(xùn)工作提供了法律保障。但《公務(wù)員法》沒有對公務(wù)員培訓(xùn)的時間、內(nèi)容做出統(tǒng)一的硬性規(guī)定，各級政府和機(jī)構(gòu)可根據(jù)情況自行制定。巴西政府靠什么激勵公務(wù)員參加培訓(xùn)的積極性呢，圣保羅市人事廳和巴西利亞大學(xué)培訓(xùn)部工作人員介紹了兩條原因，一是公務(wù)員可以提出離崗讀碩士、博士學(xué)位的申請，畢業(yè)后返回崗位即可提高工資；二是公務(wù)員每2-3年需進(jìn)行一次考核，如果公務(wù)員想晉升，除了考核成績合格外，必須達(dá)到規(guī)定的培訓(xùn)時間（培訓(xùn)時間由各單位自行規(guī)定）才能提出申請。因此，公務(wù)員要想獲得個人發(fā)展，參加培訓(xùn)，不斷更新知識，提高自身素質(zhì)是必經(jīng)之路。

三、幾點啟示

1.各級政府要保障培訓(xùn)經(jīng)費

從調(diào)研情況看，巴西公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費納入各級政府財政預(yù)算，從而保證了穩(wěn)定的培訓(xùn)經(jīng)費來源；政府所屬的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)人員均屬于公務(wù)員序列，從而保證了培訓(xùn)隊伍的穩(wěn)定。目前，我國公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費來源渠道多種多樣，有財政分別撥付給培訓(xùn)部門、組織部門和人事部門的專項經(jīng)費，有國內(nèi)外企業(yè)的出資和個人的捐助，也有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營的收入。由于公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費來源不穩(wěn)定，財政撥款嚴(yán)重不足，加上承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)的大部分機(jī)構(gòu)（無論是行政學(xué)院還是培訓(xùn)中心）都屬于事業(yè)單位編制，不得不靠自收自支解決人員生活問題，不能把精力全部投入到公務(wù)員培訓(xùn)工作當(dāng)中。因此，公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有穩(wěn)定的培訓(xùn)經(jīng)費來源是保證培訓(xùn)質(zhì)量和規(guī)模的基礎(chǔ)。

2.要認(rèn)真抓好培訓(xùn)規(guī)劃的制定和落實

巴西沒有全國統(tǒng)一的公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)劃，由各級政府人力資源部門制定本級公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)劃或年度計劃。他們的培訓(xùn)計劃緊密圍繞本級公務(wù)員崗位職責(zé)需要制定，由于崗位需要明確具體，所以培訓(xùn)計劃能夠落實。我國政府基本每5年出臺一個干部培訓(xùn)規(guī)劃綱要，各個培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按綱要精神編制年度計劃，由于計劃針對性不強(qiáng)，有時造成計劃落空。我國應(yīng)在發(fā)揚(yáng)培訓(xùn)規(guī)劃戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性特點的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好與公務(wù)員具體崗位需要相適應(yīng)的培訓(xùn)規(guī)劃（計劃），保持培訓(xùn)規(guī)劃（計劃）的科學(xué)性、一致性和實用性，真正做到“有計劃、能落實”。

3.要加強(qiáng)社會責(zé)任培訓(xùn)

巴西公務(wù)員的社會責(zé)任意識比較強(qiáng)，體現(xiàn)在他們的職業(yè)道德和專業(yè)精神上，從一個側(cè)面反映出巴西政府是服務(wù)型政府。我國對公務(wù)員的培訓(xùn)更偏重于思想理論學(xué)習(xí)和專業(yè)知識更新，公仆意識和社會責(zé)任方面的培訓(xùn)相對忽視，而這些才是公務(wù)員最需要具備的素質(zhì)。我國正處于從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變時期，應(yīng)該加強(qiáng)社會責(zé)任教育，并貫穿于公務(wù)員職業(yè)生涯的始終。從政治立場、就業(yè)觀念、職業(yè)準(zhǔn)則、工作環(huán)境、工作目標(biāo)等各方面塑造公務(wù)員應(yīng)具備的價值觀念，從公務(wù)員的品質(zhì)、態(tài)度、行為方式和法律、規(guī)則、紀(jì)律等方面培養(yǎng)公務(wù)員必須遵循的行為規(guī)范，比如公民意識、守法意識、服務(wù)意識、社會責(zé)任，愛崗敬業(yè)、公正廉潔等。

4.要提高公務(wù)員參加培訓(xùn)的自覺性

巴西與我國都制定了《公務(wù)員法》，明確了公務(wù)員有參加培訓(xùn)的義務(wù)和權(quán)利。我國還出臺了有關(guān)干部培訓(xùn)的專門條例，如2006年的《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》，2008年的《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》等，對干部（公務(wù)員）培訓(xùn)的對象、時間、內(nèi)容、方式等提出了更為詳盡的要求。但從調(diào)研情況看，巴西公務(wù)員參加培訓(xùn)更主動自覺，每個級別的公務(wù)員心態(tài)都很平和，究其原因是公務(wù)員的培訓(xùn)與晉升掛鉤，與個人的發(fā)展掛鉤。因此，我國要真正解決公務(wù)員參加培訓(xùn)不積極、不主動的問題，除了設(shè)計好的培訓(xùn)項目提高培訓(xùn)的吸引力外，應(yīng)該實行培訓(xùn)與個人晉升掛鉤的制度。

5.要大力發(fā)展遠(yuǎn)程培訓(xùn)

巴西國土面積850萬平方公里，由于幅員遼闊，面授培訓(xùn)形式給邊遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員參加培訓(xùn)帶來不便，而且往返交通費用昂貴。近年來，巴西政府大力推行“網(wǎng)上課堂”、“網(wǎng)上學(xué)校”， 將公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容在網(wǎng)上發(fā)布，在網(wǎng)上為培訓(xùn)學(xué)員答疑，大大提高了培訓(xùn)的效益，并且逐步建立起現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)，目前已經(jīng)廣泛運用到培訓(xùn)工作中。我國與巴西的情況類似，而且“工學(xué)矛盾”比巴西更為突出。因此，大力發(fā)展遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)形式十分必要。