寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和防災減災法律體系建設研究*

王宏宇

(綏化學院思想政治理論部，黑龍江綏化 152061)

目前，在世界上僅有3塊黑土地，一塊分布在美國密西西比河流域，一塊地處烏克蘭大平原，一塊位于中國東北松嫩平原。中國東北松嫩平原的黑土地位于東經(jīng)125°～127°、北緯44°～49°，北起黑龍江，南至遼寧盤錦市，西到內(nèi)蒙古東部大興安嶺山地邊緣，東達烏蘇里江和圖們江，總面積101.85萬km2，是世界上最佳寒地黑土核心區(qū)域［1］。專家考證，在寒冷氣候條件下，地表植被經(jīng)過長時間腐蝕形成腐殖質(zhì)后演化形成的黑土土壤層，有機質(zhì)含量高、土壤肥沃、土質(zhì)疏松、最適合農(nóng)耕，黑土區(qū)就成為了我國優(yōu)質(zhì)糧食主產(chǎn)區(qū)。黑龍江省就處于幾塊典型黑土地的中心區(qū)，是典型的寒地黑土區(qū)，蘊涵著無盡的財富。黑龍江省是我國的農(nóng)業(yè)大省，是中國的大糧倉，為國家的糧食安全保證做出貢獻。黑龍江省依托寒地黑土資源，大力發(fā)展以綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)為標志的寒地黑土經(jīng)濟，傾力開發(fā)推出寒地黑土產(chǎn)品，寒地黑土經(jīng)濟展示著勃勃生機，備受世界關注。寒地黑土經(jīng)濟的堅實基礎是寒地黑土，失去了寒地黑土，寒地黑土經(jīng)濟就失去了生存和發(fā)展條件和空間。近年來，隨著工業(yè)化進程的加快，對農(nóng)業(yè)過度使用，黑龍江豐富肥沃的黑土層出現(xiàn)了不斷變薄的趨勢，土地沙化、荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象較為突出。黑龍江省旱澇災害頻頻發(fā)生，自然災害給黑龍江省農(nóng)業(yè)豐收帶來很大的挑戰(zhàn)，可持續(xù)發(fā)展面臨困難。因此，構建寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和防災減災法律體系，為寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和防災減災提供完善的法律保障制度支持十分必要。

1 寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境基本現(xiàn)狀及存在的主要問題

胡錦濤考察黑龍江時指出:“黑龍江省有豐富的能源資源，良好的生態(tài)環(huán)境，這是推進發(fā)展的寶貴條件，務必珍惜?！焙邶埥∥挥谖覈鴸|北部，得天獨厚的自然條件最適于農(nóng)作物生長。黑龍江作為生態(tài)大省、全國最大的綠色食品基地、重要的商品糧基地，注重生態(tài)環(huán)境的建設，采取多項舉措推動生態(tài)建設，例如積極推進生態(tài)省和生態(tài)示范區(qū)的建設，并在此基礎上又加強了生態(tài)村建設，實施農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃等。

黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設取得了突破性的進展，但是黑龍江省作為資源型省份，黑龍江省部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境惡化趨勢比較明顯，發(fā)展環(huán)境不容樂觀［2］，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面也存在一些不容忽視的問題。

1.1 黑土耕地面積急劇減少、黑土層變薄

目前黑龍江省擁有耕地1 333萬hm2，占全國耕地總量的1/9，不僅是中國糧食主產(chǎn)區(qū)，更是中國最大的商品糧生產(chǎn)基地，享有“北大倉”的美譽。但近十幾年來由于不合理利用，森林面積銳減;使得水土流失和自然災害嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化［3］。由于水土流失不斷發(fā)生發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，耕地面積不斷減少，土地生產(chǎn)力下降。黑土面積逐年銳減，黑土層厚度由開墾初期的80～100cm，減少到現(xiàn)在的20～30cm，有的地方已經(jīng)露出植物不能生長的成土母質(zhì)。與之形成鮮明對比的是，每生成1cm黑土需要200～400年的時間［1］。此外，全省每年流失的黑土資源達3億t，流失的氮、磷、鉀折合成標準化肥達400萬～500萬t，這嚴重制約了黑龍江農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.2 春旱夏澇、冰雹、風沙等自然災害頻繁

由于毀林開荒、毀草開荒等人為地不合理開發(fā)利用，使得黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，資源匱乏，環(huán)境污染嚴重，土地鹽堿化等農(nóng)業(yè)地質(zhì)災害和冰雹、風沙等自然災害頻發(fā)。特別是近些年來，隨著全球氣候變暖，黑龍江省自然災害呈現(xiàn)以下態(tài)勢，即春季多風沙，春夏之際干旱，夏秋之際冰雹、洪澇的災害。

1.3 農(nóng)業(yè)面源污染嚴重

面源污染是指沉積物、農(nóng)藥、化肥、薄膜、廢料、致病菌等分散污染源引起的對水層、湖泊、河岸、濱岸、大氣等生態(tài)系統(tǒng)的污染［4］。目前一些農(nóng)戶一味追求單純的短期經(jīng)濟效益，采用掠奪式經(jīng)營，而忽視農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在黑土地上大量盲目地施用農(nóng)藥、化肥，大量使用農(nóng)膜地膜。這種掠奪性開發(fā)，不僅難以推動糧食增產(chǎn)，隨著殘留量的逐年上升，反而破壞了土壤的內(nèi)在結構，使土壤養(yǎng)分平衡失調(diào)，黑土中有機質(zhì)含量減少，造成土壤板結，土壤肥力逐漸下降，可耕性越來越差，抗御旱澇功能下降，白色污染遍布田間地頭。這對于將綠色食品構筑起黑龍江農(nóng)業(yè)發(fā)展的新優(yōu)勢的寒地黑土經(jīng)濟是致命的打擊與破壞。

1.4 草地資源退化、沙化、鹽堿化，濕地大幅度萎縮退化

由于大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開墾，不合理的放牧，草地資源退化、沙化、鹽堿化，生物多樣性減少，雜草入侵，草地生產(chǎn)能力下降，濕地面積大幅度銳減，濕地所具有的抵御洪水、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候、防止水土流失、凈化水質(zhì)以及維持生物多樣性等方面的生態(tài)功能嚴重衰退［5］。

1.5 畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染及農(nóng)作物秸稈焚燒的污染

黑龍江省蘊涵著豐富的水資源和草原資源，適宜于畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖。但是一些畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)，對于大量畜禽糞便、廢水隨意丟棄處置，導致了周圍地區(qū)地表、地下水污染程度的大幅度上升，嚴重破壞了水體的飲用、灌溉、養(yǎng)殖利用價值。農(nóng)作物秸稈被隨意丟棄或焚燒的現(xiàn)象也較普遍，堆放的秸稈腐爛后，大量的營養(yǎng)物質(zhì)和有毒物質(zhì)隨著雨水和地表徑流進入水體，產(chǎn)生污染［6］。這既造成農(nóng)業(yè)可再生資源的大量浪費，又嚴重影響了農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生安全。

2 寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法律保障機制的現(xiàn)狀及其存在的問題

從目前的現(xiàn)狀看，黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律措施方面，所依據(jù)的法律法規(guī)主要包括:一是國家層面的法律法規(guī)。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《排放污染物申報登記管理規(guī)定》等。二是地方層面的法律法規(guī)。黑龍江省積極完善涉及農(nóng)村環(huán)境保護方面的立法，出臺了有關農(nóng)村環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件。如黑龍江省人大常委會頒布的《黑龍江省環(huán)境保護條例》、《黑龍江省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理條例》、《黑龍江省基本農(nóng)田保護條例》、《黑龍江省種畜種禽管理條例》、《黑龍江省環(huán)境保護廳環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》等，明確了農(nóng)村環(huán)境保護部門和有關部門責任，強化了環(huán)境管理措施，為農(nóng)村環(huán)境保護依法行政提供有力保障。

這些法律法規(guī)，對于防治黑龍江省農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護之間的關系起了積極的作用，為寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供了基本的法律依據(jù)。但是正視寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法律保護方面仍然存在以下不足。

2.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系不健全

從國家的立法層面看，國家對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護與建設的內(nèi)容分別規(guī)定在農(nóng)業(yè)、森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)境保護和水土保持等資源保護和污染防治法之中，這種分散立法與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有內(nèi)在的整體性和系統(tǒng)性特征不相適應［7］。目前還尚未建立起適應農(nóng)村環(huán)保實際需要的一部獨立的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護綜合立法依然缺位。農(nóng)村環(huán)境保護在農(nóng)業(yè)植物基因資源及新品種的保護、如何提高資源能源的循環(huán)利用率、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)村飲用水水源保護等方面還存在一定的立法空白。

從地方立法層面看，目前黑龍江省有關農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律、法規(guī)還不健全，初步形成了一個以《黑龍江省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理條例》為核心的環(huán)境保護法規(guī)體系。但是該法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容已不適應新形勢下農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的要求，而且針對農(nóng)村環(huán)境保護的關鍵方面和重要的領域還存在立法空白。如農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)塑料薄膜污染、農(nóng)村飲用水及飲用水源保護、農(nóng)村噪聲污染、農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)污水污染、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設等方面的立法基本空白。與此領域相關的一些立法如農(nóng)村廢舊物品的回收利用、農(nóng)村環(huán)境管理方面的立法也嚴重不足［8］。

2.2 農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不力

目前，有些環(huán)境執(zhí)法部門注重城市環(huán)保而輕視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法不受重視。一部分行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，缺乏環(huán)境法律專業(yè)知識或者不具備環(huán)保專業(yè)技術知識，缺乏環(huán)境管理實踐經(jīng)驗，因而，在履行法定職責時，由于知識所限，違反法定程序，濫用行政處罰自由裁量權，執(zhí)法不規(guī)范等情況都時有發(fā)生。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法“剛性”不足，存在地方保護主義、人情執(zhí)法、關系執(zhí)法等執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。

2.3 農(nóng)民環(huán)境法律意識淡薄

經(jīng)濟狀況是守法的客觀條件［9］。守法作為一種有意識的行為，是人們在法律意識支配之下進行價值判斷和行為選擇的過程與結果。法律意識的高低影響著人們守法的狀態(tài)和程度［10］。黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟欠發(fā)達省份，就黑龍江省農(nóng)村而言，一部分農(nóng)民的生活方式落后，法律觀念不強，法律意識較為淡薄，尤其是環(huán)境法律意識較為薄弱。對于自身破壞環(huán)境的行為，周邊生存空間的污染和破壞的危害性認識不足，更沒有認識到寒地黑土經(jīng)濟之所以展示勃勃生機，寒地黑土農(nóng)產(chǎn)品之所以備受青睞，就是源于寒地黑土特有的黑土地及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。如果不增強農(nóng)業(yè)環(huán)境法律意識，不注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護，這必將成為阻礙寒地黑土經(jīng)濟進一步壯大發(fā)展的桎梏。

3 結論與建議

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系

針對我國當前農(nóng)業(yè)環(huán)境法律體系非常不健全，建議立法機關盡快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的專門法律法規(guī)，尤其要注重對一些農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護空白領域的立法問題，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供法律依據(jù)。黑龍江省要結合寒地黑土區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境特點，有必要制定相關的地方性法規(guī)和政策，力求體現(xiàn)寒地黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與建設的立法特色。針對已有的法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容已不適應新形勢下農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀，建議修改《黑龍江省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理條例》，科學設定《黑龍江省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理條例》的框架結構，填補農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的關鍵方面和重要的領域存在的立法空白，健全、完善地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)和監(jiān)管制度。

3.2 健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制，提高環(huán)保執(zhí)法能力

建設完備的環(huán)境執(zhí)法體制是黑龍江省當前及今后一段時期環(huán)境保護工作要著力解決的大事。為此要著力做好以下幾點:一是大力加強環(huán)境保護機構隊伍建設。加大人才培養(yǎng)力度，努力造就一批環(huán)境保護學科帶頭人和專業(yè)技術人才。加強執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)的教育，強化廉潔執(zhí)法教育，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，規(guī)范行政處罰自由裁量權的行使，加大環(huán)境與資源保護法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督力度。二是繼續(xù)開展專項執(zhí)法活動。例如黑龍江省為維護環(huán)境衛(wèi)生，改善環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境安全，開展了環(huán)境保護“清風行動”，開展了“龍江環(huán)保世紀行”，開展了主要污染物減排項目專項執(zhí)法檢查等等專項活動。這些專項執(zhí)法活動有力地維護了生態(tài)環(huán)境。三是強化環(huán)境保護責任追究制度。嚴格貫徹執(zhí)行監(jiān)察部和國家環(huán)?？偩致?lián)合頒布的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》等，建立環(huán)境保護重大決策監(jiān)督與責任追究制度。對于不執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和政策，妨礙環(huán)境保護執(zhí)法檢查，造成嚴重后果的;對于放任、包庇、縱容環(huán)境違法行為，或對社會反映強烈的環(huán)境污染問題長期不解決或處理不當?shù)?，要依法追究有關單位及其負責人的責任。對于執(zhí)法犯法、不作為、濫作為的，將視情節(jié)予以嚴肅查處，涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

3.3 加大法制宣傳教育力度，提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的法律意識

日本法學家川島武宜認為，“法不只是靠國家來加以維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的?！?—大凡市民社會的法秩序沒有作為法主體的個人守法精神是不能維持的”［11］。學者梁治平先生在論述我國法實施時指出，“中國固然制定了不少的法律，但人們實際上的價值觀念與現(xiàn)行法律是有差距的。而且，情況往往是，制度是現(xiàn)代化的或近于現(xiàn)代化的，意識則是傳統(tǒng)的或更近于傳統(tǒng)的?！保?2］我國生態(tài)環(huán)境法的實施現(xiàn)狀告訴我們，如果沒有社會公眾對法律的信仰和尊重，如果沒有公眾的普遍守法意識，如果公眾還繼續(xù)把生態(tài)環(huán)境法看做是可有可無、可遵守可不遵守的“軟法”，就是有再多再完善的生態(tài)環(huán)境法律制度也如一紙空文，絕不可能鐫刻在公眾的心里和落實到他們的自覺行動中［13］。為此，提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的法律意識尤為重要，而加大法制宣傳教育無疑是增強公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識的一條必要的途徑。首先要開展以憲法為核心的法制宣傳教育活動，要廣泛深入地向公眾大力宣傳《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《草原法》、《森林法》等有關法律法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境保護營造良好的法治環(huán)境。可以采取送法下鄉(xiāng)，利用辦展覽、發(fā)放環(huán)保法律書籍和宣傳畫、文藝表演等多種形式宣傳農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與資源保護的方針、政策和法規(guī)，環(huán)境保護法律知識。其次加強對新頒布實施法律法規(guī)的宣傳。例如，重點宣傳《侵權責任法》、《關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》、《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》、《中華人民共和國行政強制法》、《土地復墾條例》、《氣象災害防御條例》等。再次實施全民環(huán)境宣傳教育行動計劃，倡導低碳生活和綠色消費方式，繼續(xù)開展“龍江環(huán)保世紀行”、“倡導綠色文明、創(chuàng)建綠色家園”和生態(tài)環(huán)境警示教育系列活動。擴大公眾參與，鼓勵公眾檢舉、揭發(fā)環(huán)境違法行為，引導和支持公眾及社會組織開展環(huán)保活動。最后加大寒地黑土經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境關系的宣傳力度，增強原產(chǎn)地名稱法律保護意識。寒地黑土擁有得天獨厚的生態(tài)優(yōu)勢，黑龍江依托寒地黑土資源，大力發(fā)展以綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)為標志的寒地黑土經(jīng)濟，傾力開發(fā)推出寒地黑土產(chǎn)品，初步形成了眾多享譽全國乃至世界的著名農(nóng)產(chǎn)品。寒地黑土經(jīng)濟的堅實基礎是寒地黑土，失去了寒地黑土，寒地黑土經(jīng)濟就失去了生存條件和空間。為此應該加大寒地黑土經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境關系的宣傳，讓民眾知曉農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境對于寒地黑土經(jīng)濟生存與發(fā)展的重要意義與價值，提高寒地黑土農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地品牌價值。

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