作用明顯 潛力巨大——行政審批縮量改革背景下生產(chǎn)許可證制度的發(fā)展分析

■文/丁耀平

2013年政府換屆后，在李克強(qiáng)總理主導(dǎo)的行政審批縮量改革背景下，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度作為一項(xiàng)服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的行政審批管理手段，仍然具有不可替代的經(jīng)濟(jì)管理作用與價(jià)值。但是，生產(chǎn)許可適用范圍必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整：對(duì)于以保障產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目的而實(shí)行生產(chǎn)許可的產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)逐步由認(rèn)證認(rèn)可予以取代，減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)，把該放開的權(quán)力放開到位；而對(duì)于當(dāng)前條件下必須依靠政府“有形之手”才能保障生產(chǎn)資源得到有效配置、公眾利益得到保護(hù)的行業(yè)，則必須嚴(yán)格履行依法監(jiān)督管理職責(zé)，把該管的事務(wù)管住管好。

自2013年政府換屆以來(lái)，李克強(qiáng)總理多次公開強(qiáng)調(diào)要以簡(jiǎn)政放權(quán)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，要求通過(guò)行政審批制度的改革，減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，并決心削減1/3以上現(xiàn)行行政審批事項(xiàng)。在實(shí)際行動(dòng)上，新一屆政府短短兩個(gè)月內(nèi)，就已經(jīng)取消和下放了133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中取消107項(xiàng)，拉開了新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕。

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度（以下簡(jiǎn)稱生產(chǎn)許可）作為國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)審批管理重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行政手段，同樣面臨著根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)做出調(diào)整、改革的趨勢(shì)。筆者以為，生產(chǎn)許可對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有重要意義，對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要價(jià)值，只要把握合適的管理范圍，仍然是政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能的必要手段。

生產(chǎn)許可的本質(zhì)特征

為探討關(guān)于生產(chǎn)許可的問(wèn)題，必須先要正確認(rèn)識(shí)生產(chǎn)許可的本質(zhì)。

1.從行政法制角度看生產(chǎn)許可

從法律屬性看，生產(chǎn)許可屬于國(guó)家為管理重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而實(shí)行的一項(xiàng)行政許可。根據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。解讀其定義，我們可以得出：實(shí)施行政許可是一種依申請(qǐng)行政行為，是一種授予行政相對(duì)人以從事特定活動(dòng)權(quán)利的行政行為。其中隱含了這一前提：行政相對(duì)人在獲得授權(quán)之前，是被禁止從事這些特定活動(dòng)的。因此，行政許可的設(shè)定就是一種普遍禁止從事特定活動(dòng)的禁止性規(guī)定；實(shí)施行政許可則是一種由主管行政機(jī)關(guān)允許符合要求的申請(qǐng)人正當(dāng)打破相關(guān)禁止性規(guī)定的特別授權(quán)行為。所以，生產(chǎn)許可就是一種針對(duì)重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制性行政管控手段，在《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第5條中也明確禁止了違反生產(chǎn)許可要求的任何經(jīng)營(yíng)行為。

2.從經(jīng)濟(jì)管理角度看生產(chǎn)許可

我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)許可的目的，可參看《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第1條，是為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。翻看生產(chǎn)許可的發(fā)展歷史，最早是1984年隨著《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》頒布而實(shí)行，可以說(shuō)是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但隨著2005年《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，該項(xiàng)管理制度與時(shí)俱進(jìn)，在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依然適用。根據(jù)公共管理學(xué)的理論觀點(diǎn)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政府的作用或行為模式包括了公共物品的提供者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者等多項(xiàng)角色，而市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)必須有賴于政府制定和維護(hù)合適的市場(chǎng)規(guī)則，否則必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

所以，生產(chǎn)許可作為一種在尊重企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用的基礎(chǔ)上，由國(guó)家制定并保障執(zhí)行的市場(chǎng)規(guī)則，在促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展方面起到了重要支撐作用。

生產(chǎn)許可的經(jīng)濟(jì)管理作用

政府的行政行為，除涉及國(guó)防、文教的之外，主要是圍繞服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一中心的，生產(chǎn)許可亦不例外。提到生產(chǎn)許可的經(jīng)濟(jì)管理作用，從理論上講，應(yīng)當(dāng)要能夠滿足或者至少有助于其設(shè)立目的的達(dá)成。

1.有助保證產(chǎn)品質(zhì)量安全

按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第9條第1款關(guān)于企業(yè)取得生產(chǎn)許可證需要符合條件的規(guī)定，其中第2至6項(xiàng)條件均與產(chǎn)品質(zhì)量安全保障相關(guān)，可歸納為：①有與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)檢疫手段、技術(shù)文件和工藝文件；②有健全有效的質(zhì)量管理制度和責(zé)任制度；③產(chǎn)品符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求。

在實(shí)施生產(chǎn)許可的審查環(huán)節(jié)中，企業(yè)滿足上述條件①表明其在硬件方面具有自主生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力；滿足條件②表明其在軟件上具備持續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力；滿足條件③表明已經(jīng)驗(yàn)證其確實(shí)具備生產(chǎn)質(zhì)量安全產(chǎn)品的所有能力要求。由此可見，對(duì)重要工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)許可管理，能確保生產(chǎn)企業(yè)完全具備生產(chǎn)質(zhì)量合格產(chǎn)品的能力，最大限度預(yù)防不具備質(zhì)保能力的企業(yè)以劣質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)行不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.切實(shí)貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策

在《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第9條第1款中，第7項(xiàng)條件規(guī)定企業(yè)要取得生產(chǎn)許可證必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，不存在國(guó)家明令淘汰和禁止投資建設(shè)的落后工藝、高耗能、污染環(huán)境、浪費(fèi)資源的情況。由此，只要在實(shí)施生產(chǎn)許可時(shí)，經(jīng)審查認(rèn)定企業(yè)符合條件，就證明企業(yè)具備在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策允許范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)產(chǎn)品的條件和能力。并且由于在生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，企業(yè)具有按審查時(shí)條件、能力及所作書面承諾持續(xù)經(jīng)營(yíng)的法定義務(wù)，所以對(duì)于設(shè)有產(chǎn)業(yè)政策的重要工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)許可，能夠有效保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策得到貫徹執(zhí)行。

3.促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，產(chǎn)品質(zhì)量安全是市場(chǎng)機(jī)制能夠正常發(fā)揮作用的基本要件。通過(guò)生產(chǎn)許可將不具備生產(chǎn)安全、合格產(chǎn)品能力的企業(yè)排除在市場(chǎng)之外，能保護(hù)已獲許可企業(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)份額免受劣質(zhì)產(chǎn)品擠占，營(yíng)造產(chǎn)品質(zhì)量方面的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。再者，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策是針對(duì)僅依靠市場(chǎng)“無(wú)形之手”無(wú)法有效配置資源的行業(yè)，以政府“有形之手”進(jìn)行的行政干預(yù)，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題作出的宏觀調(diào)控。所以，通過(guò)生產(chǎn)許可不僅保障了生產(chǎn)企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)政策要求開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也進(jìn)一步引導(dǎo)了準(zhǔn)備進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)主動(dòng)按照產(chǎn)業(yè)政策要求進(jìn)行布局建設(shè)，避免資源的浪費(fèi)損耗，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

所以，生產(chǎn)許可既然起到了有助保證產(chǎn)品質(zhì)量安全和貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的作用，其實(shí)也就滿足了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，發(fā)揮了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)管理作用。

生產(chǎn)許可的適用范圍

1.生產(chǎn)許可的可適范圍

根據(jù)生產(chǎn)許可的本質(zhì)與作用，生產(chǎn)許可在理論上可以適用于管理以下6大類產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)：

第一類：生產(chǎn)工藝具有資源高消耗或產(chǎn)生高污染特點(diǎn)，但尚未被國(guó)家淘汰的產(chǎn)品；

第二類：市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩或質(zhì)量欺詐現(xiàn)象長(zhǎng)期嚴(yán)重存在的行業(yè)產(chǎn)品；

第三類：自身具有易燃、易爆、腐蝕、劇毒等高危特性的產(chǎn)品；

第四類：與高危產(chǎn)品配套相關(guān)或在高溫、高壓、強(qiáng)電等特殊環(huán)境下使用，具有特定質(zhì)量安全要求的產(chǎn)品；

第五類：對(duì)使用能耗有限制的產(chǎn)品、用完不回收容易造成嚴(yán)重污染的產(chǎn)品，或一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題就容易造成重大損害的產(chǎn)品；

第六類：影響國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，需要國(guó)家特別控制的極重要行業(yè)產(chǎn)品。

2.生產(chǎn)許可的法定要求與實(shí)際范圍

在《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》中，除第2條明確列出對(duì)加工食品和15類涉及重要安全性工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行生產(chǎn)許可外，該法規(guī)第3條又對(duì)生產(chǎn)許可范圍的制定做出了相關(guān)規(guī)定：“①國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄（以下簡(jiǎn)稱目錄）由國(guó)務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定，并征求消費(fèi)者協(xié)會(huì)和相關(guān)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的意見，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。②工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過(guò)消費(fèi)者自我判斷、企業(yè)自律和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠有效保證的，不實(shí)行生產(chǎn)許可證制度。③工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過(guò)認(rèn)證認(rèn)可制度能夠有效保證的，不實(shí)行生產(chǎn)許可證制度。④國(guó)務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門適時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行評(píng)價(jià)、調(diào)整和逐步縮減，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。”其中，第①和④款規(guī)定是對(duì)制定、調(diào)整生產(chǎn)許可范圍的授權(quán)，第②和③款規(guī)定則是對(duì)生產(chǎn)許可范圍的限制。

現(xiàn)行目錄共包括加工食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品、化妝品和另外60大類重要工業(yè)產(chǎn)品。

生產(chǎn)許可的發(fā)展分析

雖然現(xiàn)行生產(chǎn)許可目錄所涵蓋產(chǎn)品種類的絕對(duì)數(shù)值并不算大，但相較于《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第2條要求實(shí)行生產(chǎn)許可管理的產(chǎn)品范圍，已經(jīng)擴(kuò)大了許多。考慮到行政機(jī)關(guān)編制的剛性特點(diǎn)，生產(chǎn)許可在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，卻會(huì)導(dǎo)致主管行政機(jī)關(guān)面臨的編內(nèi)人財(cái)物與職能工作量不相匹配的體制矛盾日益突出。所以，在當(dāng)前中央對(duì)行政審批進(jìn)行縮量改革的背景下，現(xiàn)行目錄其實(shí)也應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整，逐漸實(shí)現(xiàn)“瘦身”。

1.源自認(rèn)證認(rèn)可的替代作用

首先，現(xiàn)行目錄是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，為保障和提升相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全所制定，并且在實(shí)踐中也發(fā)揮了較好的經(jīng)濟(jì)管理作用，體現(xiàn)了生產(chǎn)許可的存續(xù)價(jià)值。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與認(rèn)證認(rèn)可制度，尤其是強(qiáng)制性認(rèn)證的迅速發(fā)展和日趨完善，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第3條第3款所規(guī)定由認(rèn)證認(rèn)可來(lái)替代生產(chǎn)許可的產(chǎn)品范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)施條件也在不斷成熟。比如制冷設(shè)備，目前主要按照制冷量大小分別實(shí)行了強(qiáng)制性認(rèn)證與生產(chǎn)許可兩種管理制度，其實(shí)從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，完全可以合并為強(qiáng)制性認(rèn)證管理；再比如目前實(shí)行生產(chǎn)許可管理的電動(dòng)自行車，除了保留有人力騎行這一現(xiàn)實(shí)中很少被用到的功能外，與實(shí)行強(qiáng)制性認(rèn)證管理的電動(dòng)輕便摩托車產(chǎn)品的最大功能差別只在于最高時(shí)速的限制，也完全可以調(diào)整為強(qiáng)制性認(rèn)證管理。

而且，通過(guò)認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)保障市場(chǎng)中相關(guān)認(rèn)證產(chǎn)品的質(zhì)量安全，可以使政府質(zhì)量監(jiān)督工作的重點(diǎn)從面寬量廣的生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向少數(shù)承擔(dān)認(rèn)證職能的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，大幅減少主管行政機(jī)關(guān)的工作量，消解內(nèi)在體制矛盾，提高履職工作效率。因此，原本以保證產(chǎn)品質(zhì)量為目的，針對(duì)如下3類產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所設(shè)置的行政許可是完全能夠由認(rèn)證認(rèn)可來(lái)逐漸替代的：①市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效，質(zhì)量欺詐長(zhǎng)期嚴(yán)重的產(chǎn)品；②與高危產(chǎn)品配套相關(guān)或在特殊環(huán)境下使用的產(chǎn)品；③對(duì)使用能耗有限制的產(chǎn)品或一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題就容易造成重大損害的產(chǎn)品。

2.生產(chǎn)許可的不可替代分析

雖然生產(chǎn)許可關(guān)于保障產(chǎn)品質(zhì)量的作用可以在條件成熟的情況下由認(rèn)證認(rèn)可來(lái)替代，但在涉及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、資源循環(huán)利用與環(huán)境保護(hù)方面，還是具有獨(dú)到的作用。

一是對(duì)于高消耗、高污染的生產(chǎn)工藝，雖然產(chǎn)業(yè)政策是一種宏觀調(diào)控手段，但要將政策落到實(shí)處，還是不及生產(chǎn)許可來(lái)得有效。因?yàn)槭紫?，?duì)于限制性政策缺乏法律保障，《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律中只制定了懲戒違反淘汰性政策行為的條款；其次，產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝在市場(chǎng)監(jiān)督管理中不具有明顯表征，對(duì)于違反政策的違法行為很難被發(fā)現(xiàn)和查處，法律的威懾力與政策的引導(dǎo)作用自然大打折扣。而實(shí)行生產(chǎn)許可是要求必須審查企業(yè)生產(chǎn)工藝的，符合產(chǎn)業(yè)政策與否又是關(guān)鍵性指標(biāo)，所以能夠有效保障產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)到位。

二是對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩和需要國(guó)家特別控制的極重要行業(yè)產(chǎn)品，生產(chǎn)許可除了能夠落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策要求，還能利用行政許可可以設(shè)置數(shù)量限制等特性，在法律允許范圍內(nèi)強(qiáng)化國(guó)家對(duì)該產(chǎn)業(yè)的控制管理。只是這種手段的行政干涉性過(guò)強(qiáng)，雖然治標(biāo)容易，但治本難，還是應(yīng)當(dāng)審慎使用。

三是對(duì)于本身具有高危險(xiǎn)性的產(chǎn)品和用完不回收容易造成嚴(yán)重污染的產(chǎn)品，為了保障公眾利益的目的，可以通過(guò)合理設(shè)置生產(chǎn)許可的條件，依法增加企業(yè)在協(xié)助政府管控危險(xiǎn)品銷售范圍、回收可致污染產(chǎn)品等方面的義務(wù)與責(zé)任，而這是產(chǎn)業(yè)政策等其他經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段難以辦到的。

質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家行政審批制度改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，為生產(chǎn)許可范圍的逐步瘦身創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，并及時(shí)對(duì)目錄范圍進(jìn)行評(píng)估、調(diào)整，真正做到以簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)釋放經(jīng)濟(jì)活力。