論第三人效力的行政行為之撤銷*

李壘

（公安海警學(xué)院，浙江寧波315801）

論第三人效力的行政行為之撤銷*

李壘

（公安海警學(xué)院，浙江寧波315801）

依傳統(tǒng)觀點(diǎn)，行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為，是按照授益行政行為還是負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，主要取決于第三人效力的行政行為對(duì)相對(duì)人是授益或負(fù)擔(dān)而定。若第三人效力的行政行為對(duì)相對(duì)人屬授益性質(zhì)，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若第三人效力的行政行為對(duì)相對(duì)人屬負(fù)擔(dān)性質(zhì)，則依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。傳統(tǒng)觀點(diǎn)偏重于保護(hù)相對(duì)人利益，而忽視第三人利益的做法有失片面性。行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為，應(yīng)按何種撤銷規(guī)則處理，依存在信賴保護(hù)的一方是否具有值得保護(hù)的信賴?yán)娑?。若其信賴值得保護(hù)，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若其信賴不值得保護(hù)，則依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時(shí)，因具體情形不同，行政主體撤銷行政行為時(shí)所需衡量的利益關(guān)系會(huì)有所差別。

第三人效力的行政行為；撤銷；信賴保護(hù)；負(fù)擔(dān)；授益

一、問(wèn)題的提出

近代行政法理論以行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系為主要研究對(duì)象，其法律關(guān)系表現(xiàn)為“行政主體——相對(duì)人”的二面關(guān)系。隨著公權(quán)理論的發(fā)展以及福利行政和給付行政的興起，當(dāng)代行政法律關(guān)系逐漸由傳統(tǒng)的雙面關(guān)系發(fā)展至“行政主體——相對(duì)人——第三人”的三面關(guān)系，在具體的行政法律關(guān)系中，不僅涉及行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，而且具有利害關(guān)系的第三人也參與其中，行政法律關(guān)系出現(xiàn)愈來(lái)愈復(fù)雜化的趨勢(shì)。在行政法律關(guān)系中，體現(xiàn)這種三面關(guān)系的當(dāng)屬第三人效力的行政行為。所謂第三人效力的行政行為是指不僅對(duì)相對(duì)人，同時(shí)對(duì)第三人也會(huì)產(chǎn)生法律效果的行政行為。1此類行政行為又有對(duì)相對(duì)人授益并對(duì)第三人施加負(fù)擔(dān)的行政行為（簡(jiǎn)稱“第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為”）和對(duì)相對(duì)人施加負(fù)擔(dān)并對(duì)第三人授益的行政行為（簡(jiǎn)稱“第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為”）之分。2前者對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生授益，而對(duì)第三人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)；后者對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，而對(duì)第三人產(chǎn)生授益。由此可見(jiàn)，在第三人效力的行政行為中，相對(duì)人與第三人利益是對(duì)立的，此種行政行為的作出要么對(duì)相對(duì)人有利而對(duì)第三人不利，要么對(duì)相對(duì)人不利而對(duì)第三人有利。這就不免產(chǎn)生疑問(wèn)：若第三人效力的行政行為違法，行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為時(shí)，應(yīng)如何處理呢？就一般的具體行政行為來(lái)說(shuō)，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時(shí)，若該行政行為屬負(fù)擔(dān)性質(zhì)，撤銷的效力將溯及既往，因?yàn)榇朔N情形下相對(duì)人一般不存在信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問(wèn)題；若該行政行為屬授益性質(zhì)，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時(shí)則可能涉及相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，此時(shí)撤銷的效力就不能完全適用溯及既往原則，行政主體必須在撤銷行政行為所維護(hù)的公益與相對(duì)人的信賴?yán)嬷g進(jìn)行具體的比較、衡量，亦即，需要考慮對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。3前者屬于負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷規(guī)則，后者屬于授益行政行為的撤銷規(guī)則。那么，對(duì)于同時(shí)兼有負(fù)擔(dān)與授益性質(zhì)的第三人效力行政行為，行政主體依職權(quán)撤銷時(shí)應(yīng)如何處理，是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理還是依授益行政行為撤銷規(guī)則處理？在撤銷裁量的過(guò)程中，行政主體應(yīng)以保護(hù)相對(duì)人利益為優(yōu)先，還是以保護(hù)第三人利益為優(yōu)先，抑或兩者兼而有之？針對(duì)第三人效力的行政行為之兩種基本類型，其各自的撤銷規(guī)則應(yīng)如何設(shè)定？這些均是行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為時(shí)必須予以考慮的問(wèn)題。

第三人效力的行政行為因涉及行政主體、相對(duì)人和第三人之間的三方關(guān)系，在撤銷第三人效力的行政行為時(shí)，行政主體不僅要考慮撤銷所維護(hù)的公益，還要具體衡量和比較相對(duì)人利益以及第三人利益。如何在其間尋找出一個(gè)平衡點(diǎn)，是行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時(shí)必須考慮的問(wèn)題。但不同類型的第三人效力行政行為，相對(duì)人利益、第三人利益與行政行為所維護(hù)的公益之間的相互關(guān)系會(huì)存在一定差異：在某一類型的第三人效力行政行為中，可能相對(duì)人利益與撤銷行政行為所維護(hù)的公益是一致的；而在另一類型的第三人效力行政行為中，第三人利益卻與撤銷行政行為所維護(hù)的公益具有一致性。即使同一類型的第三人效力行政行為，在不同情形下三種利益的相互關(guān)系也可能以不同形態(tài)出現(xiàn)，行政主體在撤銷行政行為時(shí)，可能只需考慮其中一種利益就已足夠，也可能必須同時(shí)兼顧兩種或兩種以上的利益。而三種利益之間的不同關(guān)系形態(tài)，將決定行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時(shí)，究竟應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理還是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。為便于分析行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時(shí)上述三方之間具體的利益關(guān)系，以下分別按第三人效力的行政行為的兩種基本類型展開(kāi)論述。

二、第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之撤銷

第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，系使相對(duì)人受益同時(shí)造成第三人負(fù)擔(dān)的行政行為。行政主體在撤銷這種行政行為時(shí)，是應(yīng)著眼于該行政行為系對(duì)相對(duì)人為授益性質(zhì)，因而適用授益行政行為撤銷規(guī)則處理，還是優(yōu)先考慮該行政行為系造成第三人之負(fù)擔(dān)性質(zhì)，而選擇采用負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理呢？若以負(fù)擔(dān)行政行為規(guī)則處理，有利于撤銷，此時(shí)相對(duì)人的信賴保護(hù)減弱。反之，若以授益行政行為規(guī)則處理，有利于維持，此時(shí)第三人利益保障又顯不足。

（一）傳統(tǒng)觀點(diǎn)與評(píng)價(jià)

依傳統(tǒng)觀點(diǎn)，行政主體撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，應(yīng)以相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)為主，采授益行政行為撤銷規(guī)則處理為宜。其理由主要是：第一，受益相對(duì)人在行政行為作成時(shí)并不知悉存在受不利影響的第三人；第二，將此種行政行為依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，即使第三人利益受到不利影響，依然可以通過(guò)事后提起行政救濟(jì)獲得保護(hù)；4第三，相對(duì)人的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)獲得保護(hù)，否則，會(huì)使其承受難以挽回的利益損失。5第四，依德國(guó)行政程序法對(duì)授益行政行為的定義，6授益行政行為就是為相對(duì)人設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利或法律上重大利益的行政行為，這種性質(zhì)的認(rèn)定并不因該行政行為同時(shí)也為第三人施加負(fù)擔(dān)而不同。7此外，學(xué)術(shù)界還普遍存在另一種傾向，即以《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定為依據(jù)，認(rèn)為行政主體撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，一般應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，但受負(fù)擔(dān)效力的第三人若循爭(zhēng)訟程序提起行政救濟(jì)時(shí)，相對(duì)人信賴?yán)鎸⒉辉偈鼙Ｗo(hù)。8在行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為方面，傳統(tǒng)觀點(diǎn)重視相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，具有一定的合理性。但執(zhí)此一端而不分具體情形，斷然主張撤銷此種行政行為一律以授益行政行為撤銷規(guī)則處理則過(guò)于片面。其實(shí)，行政主體在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時(shí)，無(wú)論相對(duì)人信賴?yán)妗⒊蜂N所維護(hù)的公益還是第三人利益，如果屬于法律上的利益，都有權(quán)獲得同等保護(hù)，絕不可偏重保護(hù)一方而忽視另一方。即使依具體情形各種利益在保護(hù)程度上會(huì)有所差別，也絕不能以此為由完全否認(rèn)另一方的存在。但《德國(guó)行政程序法》第50條僅以第三人爭(zhēng)訟為由完全排除相對(duì)人信賴?yán)娴淖龇?，鑒于其在法學(xué)界存在的廣泛影響，此種規(guī)定是否合理，確有單獨(dú)加以探討的必要。

（二）對(duì)《德國(guó)行政程序法》第50條特別規(guī)定之批判

關(guān)于第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之撤銷，《德國(guó)行政程序法》第50條有特別規(guī)定，由于該條規(guī)定，使得行政主體在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時(shí)，凡第三人在法定期間內(nèi)提起行政救濟(jì)，則無(wú)需考慮相對(duì)人的信賴?yán)?，以致于受益相?duì)人的信賴是否應(yīng)予保護(hù)，對(duì)于行政主體撤銷權(quán)的行使幾乎不生影響。

《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定，如果授益行政行為因第三人提出異議，在前置程序（相當(dāng)于我國(guó)的行政復(fù)議程序）中或行政訴訟程序中被撤銷，異議或訴求因此得到滿足的情況下，該法第48條第1款第2句、第2款至第4款以及第6款、第49條第2款、第3款和第5款將不適用。9該條的意思是，第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，若第三人請(qǐng)求救濟(jì)時(shí)，對(duì)該行政行為有管轄權(quán)的職權(quán)主體（包括原行政主體及其上級(jí)行政主體），可以在不考慮該法第48條有關(guān)相對(duì)人信賴保護(hù)規(guī)定的情況下，直接將該行政行為予以撤銷。被排除在職權(quán)撤銷范圍外有關(guān)相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)規(guī)定的內(nèi)容主要有：相對(duì)人的信賴是否值得保護(hù)、撤銷后應(yīng)否給予財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償以及時(shí)間上是否受到限制等事項(xiàng)。

該第50條規(guī)定之所以排除受益相對(duì)人的信賴保護(hù)，其主要理由是：第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為因第三人提起法律救濟(jì)，使得受益相對(duì)人必已預(yù)測(cè)到，該已發(fā)生爭(zhēng)議的行政行為將來(lái)有被撤銷的可能。10換言之，受益相對(duì)人由于第三人已提起法律救濟(jì)，自有義務(wù)得知該發(fā)生爭(zhēng)議的事實(shí)并有所因應(yīng)，所以其信賴自此不值得保護(hù)。此外，第三人的權(quán)利保護(hù)，不得因維護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)娑艿綋p害。也就是說(shuō)，行政主體撤銷行政行為時(shí)，不得為保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?，而減少對(duì)第三人權(quán)利的保護(hù)。11

適用《德國(guó)行政程序法》第50條特別規(guī)定，需具備兩個(gè)條件。12（1）第三人依法提起法律救濟(jì)，請(qǐng)求撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為。首先，第三人提起救濟(jì)時(shí)必須能夠證明其法律上的利益確實(shí)受到該行政行為的侵害。如果僅是法律所不保障的事實(shí)上的利益受到侵害，將不具備請(qǐng)求法律救濟(jì)的權(quán)利。13其次，第三人必須在法定爭(zhēng)訟期間內(nèi)提起救濟(jì)，其利益方才受此保護(hù)。若第三人不知行政行為內(nèi)容而無(wú)法提起行政救濟(jì)的，爭(zhēng)訟期間應(yīng)從第三人實(shí)際知悉行政行為內(nèi)容之日起算。14（2）第三人的基本訴求，已因行政主體依職權(quán)撤銷該行政行為而得以實(shí)現(xiàn)。首先，行政主體不待法律救濟(jì)程序終結(jié)，已在該程序之外主動(dòng)依職權(quán)撤銷該行政行為，并且在實(shí)質(zhì)上滿足了第三人提起行政救濟(jì)的目的。其次，行政主體在撤銷行政行為時(shí)，并沒(méi)有超出第三人行使請(qǐng)求權(quán)的范圍。并且，第三人提起法律救濟(jì)，需具有合法理由，如果不具有合法理由，其請(qǐng)求將得不到支持，也就沒(méi)有必要給予這種特別的保護(hù)措施。

《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定的重要目的在于程序經(jīng)濟(jì)，欲借由此一規(guī)定使正在爭(zhēng)訟中的案件可以經(jīng)由行政主體的逕行撤銷而獲得解決。15然而，該條過(guò)于注重保護(hù)第三人利益而忽略相對(duì)人信賴?yán)娴淖鞣ú⒉豢扇　?/p>

首先，該條規(guī)定難以達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的。依《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定，當(dāng)?shù)谌颂崞鸱删葷?jì)，行政主體認(rèn)為第三人主張有理由時(shí)，可不待法律救濟(jì)程序終結(jié)，直接撤銷該行政行為，此時(shí)可免去后續(xù)的法律爭(zhēng)訟程序，從而達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的。16事實(shí)上，在法律救濟(jì)程序中所免去的爭(zhēng)議，只是轉(zhuǎn)移到職權(quán)撤銷這一行政程序中而已，此時(shí)爭(zhēng)訟成本雖然減少了，但行政成本反而增加，其結(jié)果并無(wú)多大差異。況且，此條完全忽視相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的做法，難免會(huì)使相對(duì)人事后不服而重新提起救濟(jì)，從而帶來(lái)更多訴累。因此，立法者認(rèn)為該條可以達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的顯然難以有實(shí)際效果。

其次，完全排除相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)欠缺合理性。依《德國(guó)行政程序法》第50條立法理由說(shuō)明，之所以排除相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)，在于第三人提起法律救濟(jì)后，受益相對(duì)人應(yīng)能預(yù)見(jiàn)該行政行為被撤銷的可能性。如果依此理由，排除受益相對(duì)人信賴保護(hù)，實(shí)際上已自第三人能夠請(qǐng)求法律救濟(jì)時(shí)就已開(kāi)始，而非直到第三人事實(shí)上確已提起行政救濟(jì)之時(shí)。17因?yàn)榈谌撕螘r(shí)提起法律救濟(jì)，相對(duì)人事實(shí)上根本無(wú)法預(yù)測(cè)，這等于要求相對(duì)人在第三人法定爭(zhēng)訟期間內(nèi)不能作出任何信賴行為，否則，一旦第三人提起法律救濟(jì)，將由相對(duì)人完全承擔(dān)喪失信賴?yán)娴暮蠊＜偃绲谌擞谛姓袨樽鞒鰰r(shí)并未受通知，在該行政行為作成后很長(zhǎng)一段時(shí)間才知悉行政行為內(nèi)容，隨之提起法律救濟(jì)，此時(shí)受益相對(duì)人因確信該行政行為的合法存續(xù)并已在財(cái)力、物力或其他方面作出了重大安排和處置，若斷然排除其信賴保護(hù)，將會(huì)給相對(duì)人造成重大的利益損失，這顯然有違公平原則。另外，雖然第三人已提起法律救濟(jì)，但根據(jù)現(xiàn)有事實(shí)足以證明該行政行為合法，或者行政主體已使相對(duì)人清楚地認(rèn)知并確信該行政行為合法，或者第三人的主張顯然缺乏合法理由，此時(shí)仍令受益相對(duì)人承擔(dān)喪失信賴?yán)娴娘L(fēng)險(xiǎn)，顯然是不合理的。況且，第三人的合法權(quán)利與受益相對(duì)人的信賴保護(hù)同屬憲法基本權(quán)利的范疇，兩者受法律的同等保護(hù)，一方并不當(dāng)然享有優(yōu)越于另一方的權(quán)利?！兜聡?guó)行政程序法》第50條規(guī)定采取優(yōu)先保護(hù)第三人利益，而忽視受益相對(duì)人信賴保護(hù)的立場(chǎng)，顯然違背憲法上的平等原則。

最后，第三人是否提起爭(zhēng)訟并不是排除相對(duì)人信賴保護(hù)的決定性要素。《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定以第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為作為規(guī)范對(duì)象，主要在于調(diào)整行政主體——受益相對(duì)人——受不利影響的第三人這三者中受不利影響第三人的地位。18其大致出于以下考慮：既然行政程序中該行政行為的作出是以受益相對(duì)人為主要規(guī)制對(duì)象，那么，在行政程序過(guò)程中撤銷該行政行為時(shí)，自然也應(yīng)以是否有利于保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)鏋橹?。此時(shí)采取授益行政行為撤銷規(guī)則當(dāng)無(wú)可厚非；但是，如果受不利影響的第三人提起法律救濟(jì)，并且其請(qǐng)求具有合法理由，此刻行政行為的撤銷已進(jìn)入爭(zhēng)訟程序，既然行政爭(zhēng)訟的目的就是為受不利影響的第三人提供有效的救濟(jì)，爭(zhēng)訟程序中以提起法律救濟(jì)的第三人為主要規(guī)制對(duì)象，那么，在爭(zhēng)訟程序中對(duì)該行政行為的撤銷自然也應(yīng)以是否有利于保護(hù)第三人利益為主，即使這種撤銷是由行政主體在法律救濟(jì)程序之外依職權(quán)作出的也概無(wú)例外。這種考慮雖然具有一定的合理性，但以此為由完全否定受益相對(duì)人的信賴保護(hù)難以成立。其一，信賴保護(hù)的主要目的在于限制行政主體對(duì)授益行政行為的撤銷，保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?。而判斷相?duì)人是否存在信賴?yán)妫辉谟谑欠翊嬖谑懿焕绊懙牡谌?，也不完全在于該第三人是否提起了法律救?jì)，而在于受益相對(duì)人自身有無(wú)欺詐、脅迫、賄賂等可以歸責(zé)的事由，即相對(duì)人的信賴是否出于善意，其信賴是否值得保護(hù)的關(guān)鍵要件。19《德國(guó)行政程序法》第50條規(guī)定僅以受不利影響第三人提起爭(zhēng)訟這一點(diǎn)，不足以否定相對(duì)人的信賴?yán)?。相?duì)人必須具有明知或因重大過(guò)失而不知該行政行為違法以及主觀上存在前述欺詐、脅迫、賄賂等事由，才能使其信賴不值得保護(hù)。20存在受不利影響第三人這一事實(shí)，可能影響行政主體在行政行為存續(xù)保護(hù)或財(cái)產(chǎn)保護(hù)之間作出選擇，但僅以這一點(diǎn)并不能使受益人的信賴由值得保護(hù)變成不值得保護(hù)。其二，在第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之三方關(guān)系中，主要應(yīng)該調(diào)整受益相對(duì)人與受不利影響第三人之間的利益關(guān)系，而非受益相對(duì)人與行政主體之間的信賴保護(hù)關(guān)系。21況且，受益相對(duì)人與行政主體之間的信賴保護(hù)關(guān)系，也不宜因受不利影響第三人的存在而不同。這是因?yàn)槭芤嫦鄬?duì)人對(duì)是否存在受不利影響的第三人，在行政行為作成時(shí)很可能根本無(wú)從知悉，而且獲悉相關(guān)信息也并非受益相對(duì)人應(yīng)盡的義務(wù)。

（三）筆者的立場(chǎng)

行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，究竟應(yīng)采取哪種立場(chǎng)和規(guī)則呢？筆者認(rèn)為，在行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為過(guò)程中，必然涉及三種利益：撤銷行政行為所維護(hù)的公益、相對(duì)人的信賴?yán)嬉约暗谌耸苄姓袨椴焕绊懙睦?。由于涉及多種利益的復(fù)雜關(guān)系，行政主體依職權(quán)撤銷此類行政行為時(shí)絕不能以單一的授益行政行為撤銷規(guī)則或負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。行政主體必須具體分析撤銷中可能出現(xiàn)的各種情形，并在充分把握各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)綜合的利益衡量，方能決定處理方案。在具體分析之前，有必要了解其中各種利益之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時(shí)，撤銷所維護(hù)的公益與第三人利益原則上具有一致性，兩者都要求撤銷行政行為，屬于具體利益衡量中支持撤銷行政行為的一方；而相對(duì)人信賴?yán)嬉缶S持行政行為，處于與前兩種利益相對(duì)立的地位，屬于具體利益衡量中反對(duì)撤銷行政行為的一方。行政主體在具體的利益衡量過(guò)程中，必須具體比較公益和第三人利益與相對(duì)人信賴?yán)妗Ｈ粝鄬?duì)人信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)，行政主體可依職權(quán)直接撤銷該行政行為，即依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理即可；若相對(duì)人信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)，則必須考慮相對(duì)人合理的信賴，此時(shí)應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理為宜，但因具體情形不同，相應(yīng)的處理規(guī)則也會(huì)有所差別。由于依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，此種情形比較簡(jiǎn)單，并無(wú)討論的必要。以下僅就行政主體依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時(shí)可能出現(xiàn)的各種具體情形展開(kāi)討論。

在討論之前，有必要分析各種利益可能的存在形態(tài)。首先，撤銷所維護(hù)的公益即形式上的依法行政在整個(gè)撤銷過(guò)程中應(yīng)當(dāng)始終是存在的，而且是行政主體撤銷行政行為時(shí)必須予以考慮的因素。其次，相對(duì)人信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)也是應(yīng)當(dāng)考慮的因素，這是以下展開(kāi)討論的前提。最后，第三人利益可能出現(xiàn)兩種情形：第三人在法定救濟(jì)期間內(nèi)提起法律救濟(jì)且其救濟(jì)有理由時(shí)，第三人利益應(yīng)當(dāng)受保護(hù)，行政主體依職權(quán)撤銷時(shí)必須考慮第三人利益；反之，第三人利益則不受保護(hù)，行政主體依職權(quán)撤銷時(shí)無(wú)需考慮第三人利益。22由此可見(jiàn)，三種利益中，只有第三人利益存在不確定性。因此，筆者依第三人利益可能的存在形態(tài)先將整個(gè)撤銷過(guò)程分為行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前和之后兩個(gè)階段，23然后再依每個(gè)階段第三人可能出現(xiàn)的不同情形分別加以討論。

行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前，受不利影響的第三人隨時(shí)可以提起行政救濟(jì)。若第三人提起救濟(jì)，且請(qǐng)求有理由，相對(duì)人信賴?yán)孀源藢⒉辉偈鼙Ｗo(hù)，因?yàn)橄鄬?duì)人此時(shí)應(yīng)能預(yù)見(jiàn)行政行為將來(lái)有被撤銷的可能性。而提起救濟(jì)之前相對(duì)人的信賴?yán)鎰t不受影響。若第三人在爭(zhēng)訟期間內(nèi)未提起行政救濟(jì)，或者雖然提起救濟(jì)，但請(qǐng)求顯然無(wú)理由，相對(duì)人的信賴?yán)嫒詰?yīng)獲得保護(hù)。因此，在該階段可分兩種情形討論：一是，第三人未提起行政救濟(jì)；二是，第三人提起行政救濟(jì)。第一種情形下，第三人在爭(zhēng)訟期間內(nèi)未提起行政救濟(jì)，可視為其已主動(dòng)放棄尋求法律救濟(jì)的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時(shí)對(duì)第三人利益可不予考慮。若第三人因未知悉行政行為內(nèi)容而無(wú)法提起行政救濟(jì)的，可于事后提起撤銷之訴。但這已不屬于行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時(shí)應(yīng)考慮的范疇。因此，行政主體在撤銷行政行為時(shí)，只需考慮兩種利益：撤銷所維護(hù)的公益和相對(duì)人的信賴?yán)妗４藭r(shí)行政主體必須依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益以及相對(duì)人的信賴?yán)?，然后作出是否撤銷的決定。行政主體若維持原行政行為，相對(duì)人的信賴?yán)鎸@得完全的保護(hù)；行政主體若撤銷原行政行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的信賴損失予以合理賠償。第二種情形下，第三人在爭(zhēng)訟期間內(nèi)提起行政救濟(jì)，若請(qǐng)求有理由，行政主體在行政救濟(jì)程序之外依職權(quán)撤銷行政行為時(shí)，必須考慮第三人受侵害的利益；反之，若請(qǐng)求顯然無(wú)理由，第三人的請(qǐng)求將得不到支持，行政主體在撤銷行政行為時(shí)無(wú)需考慮第三人受侵害的利益。以下亦分兩種情形討論。第一，第三人請(qǐng)求顯然無(wú)理由，表明第三人并不存在實(shí)體權(quán)利受損害的事實(shí)，行政主體撤銷行政行為時(shí)無(wú)需考慮第三人利益。相對(duì)人即使明知第三人提起救濟(jì)這一事實(shí)，但仍有理由相信行政行為不可能被撤銷，基于這種信賴所享有的利益應(yīng)當(dāng)獲得保護(hù)。行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益與相對(duì)人的信賴?yán)?，然后作出是否撤銷的決定。第二，第三人請(qǐng)求有理由時(shí)，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為應(yīng)當(dāng)考慮第三人受侵害的利益。自第三人提起行政救濟(jì)后，相對(duì)人應(yīng)能預(yù)見(jiàn)行政行為將來(lái)有被撤銷的可能性。因此，自第三人提起救濟(jì)后，相對(duì)人信賴?yán)鎸⒉辉偈鼙Ｗo(hù)，但第三人提起救濟(jì)前的信賴?yán)鎰t不受影響，仍應(yīng)獲得保護(hù)。行政主體應(yīng)當(dāng)依授益性行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益、第三人利益以及第三人提起救濟(jì)前相對(duì)人的信賴?yán)?。?jīng)綜合權(quán)衡支持撤銷一方的公益、第三人利益和反對(duì)撤銷一方的相對(duì)人信賴?yán)嬷?，行政主體方能決定是否撤銷。

行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之后，第三人不得再行爭(zhēng)訟，其利益將不再受保護(hù)。相對(duì)人信賴?yán)娌粌H需要保護(hù)，而且信賴保護(hù)加強(qiáng)。24此時(shí)，行政主體應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益以及相對(duì)人的信賴?yán)妫缓鬀Q定是否撤銷。當(dāng)然，行政主體在進(jìn)行利益衡量時(shí)，也應(yīng)考慮以下因素。（1）行政行為違法的嚴(yán)重程度。如違法越輕微相對(duì)人越有理由主張信賴保護(hù)，違法越嚴(yán)重相對(duì)人越不得主張信賴保護(hù)。25（2）行政行為的種類與產(chǎn)生方式。如越經(jīng)正式行政程序作成的行政行為，相對(duì)人越有理由主張信賴保護(hù)；行政行為越具人身依附性質(zhì)，相對(duì)人信賴保護(hù)就會(huì)越強(qiáng)。26（3）行政行為作出后經(jīng)歷時(shí)間的長(zhǎng)短。若授益行政行為作出后經(jīng)過(guò)的時(shí)間越久，受益人的信賴保護(hù)越具有優(yōu)先性。27（4）作成行政行為的行政主體自身情況。如行政主體層級(jí)越高，相對(duì)人越有理由主張信賴保護(hù)。28（5）行政行為的性質(zhì)。如越是具存續(xù)性的行政行為或越是具有身份確認(rèn)性質(zhì)的行政行為，相對(duì)人越有理由主張信賴保護(hù)。29（6）對(duì)于提供金錢或可分物給付的行政行為，通常相對(duì)人對(duì)此種給付在生活上具有高度依賴性，甚至具有社會(huì)正義性質(zhì)，應(yīng)有給予特殊保障的必要。故此類給付相對(duì)人具有信賴?yán)鏁r(shí)，行政主體無(wú)特殊理由不得撤銷。30（7）相對(duì)人信賴行政行為的存續(xù)，若因撤銷所致的信賴損失非金錢所能充分填補(bǔ)時(shí)，可認(rèn)為此時(shí)行政主體的裁量權(quán)縮減為零，不得撤銷原行政行為。31（8）行政行為的違法是否可歸責(zé)于相對(duì)人。若違法原因由相對(duì)人造成，則其信賴較不值得保護(hù)。32以上因素在行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前若涉及信賴?yán)婧饬繒r(shí)，同樣適用。

總之，行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，應(yīng)以相對(duì)人信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)決定采取何種撤銷規(guī)則處理。若相對(duì)人信賴不值得保護(hù)，行政主體無(wú)需考慮相對(duì)人的信賴?yán)?，依職?quán)直接撤銷原行政行為即可，即依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理；若相對(duì)人信賴值得保護(hù)，行政主體必須考慮相對(duì)人信賴?yán)?，同時(shí)綜合權(quán)衡其他相關(guān)利益之后，方能決定是否撤銷，即依授益行政行為撤銷規(guī)則處理。不過(guò)，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時(shí)，由于具體情形不同，各種利益之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系會(huì)存在差別，因此，行政主體在具體衡量時(shí)也會(huì)有所不同。

三、第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為之撤銷

第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，系使第三人授益同時(shí)造成相對(duì)人負(fù)擔(dān)的行政行為。例如行政主體下令拆除相對(duì)人甲的違章建筑，使得與該違章建筑比鄰而居的住戶乙在消防安全、環(huán)境衛(wèi)生等各方面，皆能受益。相對(duì)于第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，有關(guān)第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為在涉及撤銷時(shí)，應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理還是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，學(xué)者間討論得并不多。若依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，應(yīng)當(dāng)考慮受益第三人的信賴?yán)?；反之，若依?fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，則無(wú)需考慮受益第三人的信賴?yán)?。此外，在上述第三人?fù)擔(dān)效力的授益行政行為撤銷中，對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，位居判斷的關(guān)鍵地位。那么，在第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為撤銷中，對(duì)受益第三人的信賴?yán)?，是否?yīng)當(dāng)保護(hù)？如果需要保護(hù)，應(yīng)保護(hù)到何種程度呢？

（一）學(xué)術(shù)界傾向

對(duì)于行政主體如何依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。其理由為：第一，該行政行為為第三人所帶來(lái)的利益是事實(shí)上的、間接的利益。這種利益屬于反射利益，而不屬于法律上的利益，不能作為公法上的權(quán)利，即使這種利益受到侵害，第三人也無(wú)權(quán)提起救濟(jì)；33第二，盡管行政行為在事實(shí)上使第三人獲得利益，但這并非行政行為的真正目的，也非行政主體真正意欲發(fā)生的法律效果，行政行為的真正目的并非為第三人帶來(lái)利益，而只是給相對(duì)人施加負(fù)擔(dān)而已；34第三，由于第三人受益并非直接由行政行為的內(nèi)容獲得，而只是純粹事實(shí)上的效果。因此，對(duì)于第三人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，在程度上難以與行政行為的相對(duì)人相提并論。在涉及撤銷與否的問(wèn)題上，理應(yīng)以相對(duì)人的利益保護(hù)為主，適用關(guān)于負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理為宜。35

（二）對(duì)通說(shuō)之批判

持以上觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為中，第三人受益僅屬事實(shí)上的反射利益，并不能歸屬于法律上的利益，因此，第三人受益不受保護(hù)。正如某學(xué)者所言，“倘非法定權(quán)利的侵害，而只是法律所不保障的反射利益受到侵害，則無(wú)請(qǐng)求法律救濟(jì)可言”。36筆者認(rèn)為，第三人受益屬于法律上的利益還是充其量只是反射利益，并不能一概而論。第三人受益可能屬于反射利益，也可能屬于法律上的利益。這應(yīng)取決于根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)予以判定。在判斷第三人受益是否屬于法律上的利益這一問(wèn)題上，德國(guó)行政法院最早提出了規(guī)范保護(hù)理論。根據(jù)該理論，第三人受益是否屬于法律上的利益，應(yīng)視行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范目的而定。

同為規(guī)范保護(hù)理論，因?qū)Ψ梢?guī)范目的解釋方法的不同而有新、舊之別。舊保護(hù)規(guī)范理論以解釋方法上的主觀說(shuō)（探求立法者原意）為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為立法者如果明白地在法律規(guī)范中規(guī)定具有保護(hù)個(gè)人利益的目的時(shí)，該規(guī)范即足以認(rèn)定個(gè)人利益具有法律上的利益。反之，法律規(guī)范的目的若只是追求或有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，而在間接上使得一般人皆可獲得事實(shí)上的利益時(shí)，則僅存有反射利益而已。37新保護(hù)規(guī)范理論則從客觀的解釋理論出發(fā)，透過(guò)客觀法律意旨的探求，并就法律規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)、適用對(duì)象、所欲產(chǎn)生的規(guī)范效果及社會(huì)發(fā)展因素等綜合判斷，從中推導(dǎo)出法律規(guī)范客觀的規(guī)范目的。38依據(jù)新保護(hù)規(guī)范理論，某種利益即使不具有法律規(guī)范所保護(hù)的目的，但只要對(duì)個(gè)人具有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性就足以認(rèn)定該利益屬于法律上值得保護(hù)的利益。換言之，只要是涉及個(gè)人值得保護(hù)的利益，行政主體就有客觀的義務(wù)以達(dá)到符合及有利于個(gè)人的狀態(tài)，個(gè)人即有權(quán)利要求行政主體對(duì)這種利益提供保護(hù)。39也就是說(shuō)，在特定的場(chǎng)合，若法規(guī)范所規(guī)定的行政主體職權(quán)與保護(hù)個(gè)人權(quán)益具有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性，縱使立法者并非自始具有保護(hù)特定個(gè)人的意旨，在解釋上仍可認(rèn)為該個(gè)人權(quán)益具有法律上所保護(hù)的利益之性質(zhì)。40亦即，第三人利益縱使是事實(shí)上的利益，如果這種事實(shí)上的利益系具體的、特定的、個(gè)人的且屬直接而重大的、明顯的利益時(shí)，不應(yīng)以反射利益而否定第三人所應(yīng)具有的訴之利益。41

顯然，在認(rèn)定個(gè)人利益是否屬于法律上的利益方面，新保護(hù)規(guī)范理論較舊保護(hù)規(guī)范理論在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上顯得大為寬松，在舊規(guī)范保護(hù)理論下不應(yīng)認(rèn)定為法律上利益的個(gè)人利益，在新規(guī)范保護(hù)理論下卻極有可能被認(rèn)定為法律上的利益。因新保護(hù)規(guī)范理論較能體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國(guó)家的精神實(shí)質(zhì)，因而在許多國(guó)家和地區(qū)得到一致的承認(rèn)和采納。42基于新保護(hù)規(guī)范理論日益取代舊保護(hù)規(guī)范理論這一事實(shí)。對(duì)于前述學(xué)者之觀點(diǎn)有必要重新加以認(rèn)識(shí)。固然，若依舊保護(hù)規(guī)范理論，第三人受益可能僅僅屬于事實(shí)上的反射利益而已；然而，若依新保護(hù)規(guī)范理論，第三人受益就不能簡(jiǎn)單地一概認(rèn)定為反射利益，在具體情形下，第三人受益也有成立法律上利益的可能。因此，完全否認(rèn)第三人受益屬于法律上利益的說(shuō)法已難以成立。

（三）筆者的立場(chǎng)

行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，不能僅以受負(fù)擔(dān)的相對(duì)人利益為標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)考慮到受益第三人的利益。如前所述，第三人受益并不完全屬于反射利益，也有存在法律上利益的可能。如果第三人受益屬于法律上的利益，那么，第三人對(duì)于這種受益的信賴就存有受保護(hù)的余地。行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為時(shí)，就必須考慮第三人的信賴?yán)?。因此，行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)判定第三人受益是否屬于法律上的利益，如果屬于法律上的利益，第三人基于對(duì)受益的信賴所產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)與相對(duì)人利益受到同等對(duì)待，行政主體在撤銷時(shí)不應(yīng)偏重保護(hù)一方而忽視另一方；反之，如果第三人受益不屬于法律上的利益，而僅屬事實(shí)上的反射利益，那么第三人信賴將不受保護(hù)，行政主體撤銷行政行為時(shí)可不必考慮第三人的信賴?yán)?。?duì)于行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，究竟應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理還是依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，筆者依然堅(jiān)持前述觀點(diǎn)：若第三人信賴值得保護(hù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若第三人信賴不值得保護(hù)時(shí)，43應(yīng)當(dāng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。至于行政主體如何依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，可以比照第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為撤銷規(guī)則，準(zhǔn)用之。

注：

1、11、12、25參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第208-209頁(yè)，第307-308頁(yè)，第309頁(yè)，第281頁(yè)。

2、7、34Vgl.Ulrich Knoke,Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakte,Duncker&Humblot 1992,S. 62,S.61,S.62.

3李壘：《論授益行政行為的撤銷——以〈德國(guó)行政程序法〉第48條規(guī)定為視角》，《政治與法律》2012年第4期。4、16、21、33參見(jiàn)林三欽：《行政爭(zhēng)訟制度與信賴保護(hù)原則之課題》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第365-367頁(yè)，第380頁(yè)，第380頁(yè)，第367頁(yè)。

5參見(jiàn)吳坤城：《公法上信賴保護(hù)原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，臺(tái)北三民書局1997年版，第254-255頁(yè)。

6參見(jiàn)《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第48條第1款第2句。

8、30參見(jiàn)董保城：《行政處分之撤銷與廢止》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究（上）》，臺(tái)北五南出版社2000年版，第491頁(yè)，第482頁(yè)。

9參見(jiàn)應(yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社2004年版，第102頁(yè)。

10Vgl.Erichsen in:Erichsen/Martens,Allg.VwR,18aⅡ1;Kopp,VwVfG,50 Rn.2.

13、26、36參見(jiàn)翁岳生：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第640頁(yè)，第652頁(yè)，第640頁(yè)。

14參見(jiàn)洪家殷：《行政處分之成立及效力》，《月旦法學(xué)教室》2008年第41期。

15、17、18、27、32參見(jiàn)林三欽：《論授益行政處分之撤銷——思考層次與考量因素的探索》，《臺(tái)灣本土法學(xué)》2001年第28期。

19參見(jiàn)洪家殷：《信賴保護(hù)及誠(chéng)信原則》，載我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)會(huì)編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，臺(tái)北五南出版社2000年版，第128-129頁(yè)。

20參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政法院”“83年判字第1223號(hào)判例”。

22第三人如果未在法定救濟(jì)期間內(nèi)提起救濟(jì)，視為其已主動(dòng)放棄尋求法律保護(hù)的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時(shí)對(duì)第三人利益可不再予以考慮；第三人訴請(qǐng)無(wú)理由，表明其并無(wú)實(shí)體上受損害的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時(shí)對(duì)第三人利益同樣無(wú)需考慮。

23形式存續(xù)力，是指相對(duì)人或有利害關(guān)系的第三人對(duì)行政行為不得再以行政復(fù)議或行政訴訟等一般法律救濟(jì)程序請(qǐng)求撤銷。相對(duì)人或第三人在法定救濟(jì)期間經(jīng)過(guò)后仍未提請(qǐng)救濟(jì)的，可認(rèn)為此時(shí)行政行為發(fā)生了形式存續(xù)力。

24、31參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北新學(xué)林出版有限公司2007年版，第452頁(yè)，第458頁(yè)。

28Vgl.BVerwGE 8,304f.;9,254;Storz,Rücknahme,S.118f.;Haueisen,NJW 1958,1663.

29[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·斯托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第120頁(yè)。

35參見(jiàn)林錫堯：《西德公法上信賴保護(hù)原則（上）》，《司法周刊》1983年第105期。

37、38、39、40參見(jiàn)李惠宗：《主觀公權(quán)利、法律上利益與反射利益之區(qū)別》，載我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)會(huì)編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，臺(tái)北五南出版社2000年版，第145頁(yè)，第146頁(yè)，第150頁(yè)，第150頁(yè)。

41[日]和田英夫：《反射的利益論（三）》，《法律時(shí)報(bào)》第41卷3號(hào)。

42目前，無(wú)論是在德國(guó)，還是在其他大陸法系國(guó)家或地區(qū)，學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)均一致傾向于不再采用傳統(tǒng)的舊保護(hù)規(guī)范理論而改采新保護(hù)規(guī)范理論。參見(jiàn)翁岳生：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第1440-1441頁(yè)。

43第三人信賴不值得保護(hù)包括兩種情形：其一，第三人受益不屬于法律上的利益；其二，第三人受益雖然屬于法律上的利益，但第三人基于對(duì)受益的信賴并非出于善意。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）11-0115-09

李壘，公安海警學(xué)院法律教研室講師，法學(xué)博士。

*本文系胡建淼教授主持的全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“中國(guó)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究”（項(xiàng)目編號(hào)：04BFX 019）的階段性研究成果。