論生態(tài)紅線的概念、內(nèi)涵與類型劃分

■ 高吉喜 鄒長新 陳圣賓

論生態(tài)紅線的概念、內(nèi)涵與類型劃分

■ 高吉喜 鄒長新 陳圣賓

2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)［2011］35號）明確指出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線?！吧鷳B(tài)紅線”一詞首次出現(xiàn)在國家重要文件中，上升為國家生態(tài)保護戰(zhàn)略的重點任務(wù)。2012年，黨的十八大報告著重提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。2013年，習(xí)近平同志在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)了劃定生態(tài)紅線的重要意義，要劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰?？梢?，在黨中央和國務(wù)院的高度重視下，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線已經(jīng)成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

一、生態(tài)紅線概念界定

生態(tài)紅線的概念是以“紅線”為基礎(chǔ)，在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃、管理和科學(xué)研究過程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展，并得到多方面肯定，從而上升成為國家戰(zhàn)略的。

生態(tài)紅線或類似的名詞最初出現(xiàn)在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃中，但缺乏明確定義。生態(tài)紅線的早期雛形是紅線控制區(qū)，如早在2000年，浙江省安吉縣生態(tài)規(guī)劃就采用了紅線控制區(qū)的概念。2005年，《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004-2020年）》，將自然保護區(qū)的核心區(qū)和重點水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域劃為紅線，實行嚴(yán)格保護；《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》提出了基本生態(tài)控制線，即一級水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)等。2007年，昆明市在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃編修中，把生態(tài)系統(tǒng)敏感或具有最關(guān)鍵生態(tài)功能的區(qū)域，劃為生態(tài)紅線區(qū)。

綜合生態(tài)紅線相關(guān)概念的研究進(jìn)展與實踐經(jīng)驗，基于生態(tài)紅線提出的特定時代背景和最新形勢需求，將生態(tài)紅線的概念界定為廣義和狹義兩種。

廣義的生態(tài)紅線可定義為：為維護國家生態(tài)安全，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須實行嚴(yán)格保護的空間邊界與管理限值，具體可包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線。生態(tài)功能保障基線是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性等方面具有重要作用，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的自然生態(tài)空間；環(huán)境質(zhì)量安全底線是指為維護人居環(huán)境與人體健康的基本需要，必須嚴(yán)格執(zhí)行的環(huán)境管理限值；自然資源利用上線是指為促進(jìn)資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用的最高要求。

狹義的生態(tài)紅線可定義為：對于維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的必須實行嚴(yán)格保護的國土空間。鑒于我國在環(huán)境質(zhì)量管理和自然資源利用方面具備相對明確的管控標(biāo)準(zhǔn)和要求，以下討論的生態(tài)紅線主要指生態(tài)功能保障基線。

二、 生態(tài)紅線的內(nèi)涵與特征

1.生態(tài)紅線的內(nèi)涵

在生態(tài)紅線概念的背后，隱含著意義豐富的深刻內(nèi)涵。生態(tài)紅線是最為嚴(yán)格的生態(tài)保護空間，是確保國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，其內(nèi)涵包括以下三個方面：

（1）生態(tài)服務(wù)供給保障：生態(tài)紅線區(qū)域能夠穩(wěn)定持續(xù)地提供涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水等生態(tài)調(diào)節(jié)與文化服務(wù)，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（2）人居環(huán)境安全屏障：生態(tài)紅線區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，維護人居環(huán)境安全的基本生態(tài)屏障，減少自然災(zāi)害發(fā)生。

（3）生物多樣性維持：生態(tài)紅線能夠保護生物多樣性，維持關(guān)鍵物種、生態(tài)系統(tǒng)與種質(zhì)資源生存的最小面積，促進(jìn)生物資源可持續(xù)利用。

2.生態(tài)紅線的屬性特征

生態(tài)紅線是嚴(yán)格管控的生態(tài)空間界線，就生態(tài)紅線本身而言，在生態(tài)紅線劃定后須具備以下三個屬性特征：

（1）保護性質(zhì)不改變：生態(tài)紅線保護對象是具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，具有地域差異性、功能特定性及保護對象的不可替代性。生態(tài)紅線一經(jīng)劃定，其主體功能和性質(zhì)應(yīng)維持不變，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（2）生態(tài)功能不降低：生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，作為國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)紅線區(qū)域應(yīng)具備完整的生態(tài)結(jié)構(gòu)及穩(wěn)定發(fā)揮的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，提高生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，逐步改善生態(tài)功能。

（3）空間面積不減少：生態(tài)紅線的空間界線應(yīng)相對固定，但生態(tài)紅線劃定后并非一成不變，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護的最新形勢需求，更好地構(gòu)建與優(yōu)化國土生態(tài)安全格局，生態(tài)紅線可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。但必須強調(diào)的是，生態(tài)紅線面積只能增加，不能降低。

三、生態(tài)紅線的類型劃分

根據(jù)生態(tài)紅線的內(nèi)涵特征，生態(tài)紅線具有三大主導(dǎo)功能，即保護重要生態(tài)功能區(qū)，維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而支撐社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；保護生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)，減緩與控制生態(tài)災(zāi)害，構(gòu)建人居環(huán)境的生態(tài)屏障；保護關(guān)鍵物種與生態(tài)系統(tǒng)，維持生物多樣性，促進(jìn)生物資源可持續(xù)利用。相應(yīng)地，生態(tài)紅線可劃分為重要生態(tài)功能區(qū)保護紅線、生態(tài)脆弱/敏感區(qū)保護紅線和生物多樣性保育區(qū)紅線三大類型。

1.重要生態(tài)功能區(qū)保護紅線

重要生態(tài)功能區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)十分重要、關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全、以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主的國土空間。重要生態(tài)功能區(qū)保護紅線劃定的目的是保障經(jīng)濟社會發(fā)展所需的基本生態(tài)服務(wù)供給，在國家層面上確定發(fā)揮重要生態(tài)服務(wù)功能的關(guān)鍵區(qū)域，包括《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的國家重要生態(tài)功能區(qū)和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的國家重點生態(tài)功能區(qū)。其中，國家重要生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護和洪水調(diào)蓄等5類共50個，國家重點生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等4類共25個。

針對當(dāng)前我國重要生態(tài)功能區(qū)面積大、保護界線不清，難以實施嚴(yán)格管理的現(xiàn)實情況，通過開展生態(tài)服務(wù)功能重要性評價劃定重要生態(tài)功能區(qū)紅線。圍繞重要生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)功能，開展生態(tài)服務(wù)功能重要性評價，分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域分異規(guī)律，對生態(tài)服務(wù)功能重要性進(jìn)行等級劃分，并明確其空間分布，將重要性等級高、人為干擾小的核心區(qū)域劃定為重要生態(tài)功能區(qū)紅線。

當(dāng)前，我國重要（點）生態(tài)功能區(qū)人類開發(fā)建設(shè)相對頻繁，自然生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力持續(xù)增加，條塊式、粗放式的管理方式阻礙了重要生態(tài)功能區(qū)的整體性保護。重要生態(tài)功能區(qū)紅線的劃定，既可保護區(qū)（流）域范圍自然——社會——經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵區(qū)域，保障主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，又可以進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域內(nèi)部開發(fā)與保護格局，從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展過程中資源開發(fā)與生態(tài)保護之間的矛盾。

2.生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)保護紅線

生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差，容易受到外界的干擾發(fā)生退化演替，對環(huán)境變化反應(yīng)相對敏感，且系統(tǒng)自我修復(fù)能力較弱，自然恢復(fù)時間較長的生態(tài)區(qū)域。生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)紅線需要從構(gòu)建國家生態(tài)屏障格局的角度出發(fā)，選取紅線劃定的重點區(qū)域。在國家層面上，我國生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)主要包括《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》中的生態(tài)脆弱區(qū)和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的生態(tài)敏感性地區(qū)。此外，海洋生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)包括生物多樣性豐富的海域、重點保護海島以及對潮汐、風(fēng)暴潮等災(zāi)害影響反應(yīng)敏感，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差的海岸帶區(qū)域。

生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)紅線劃定，首先基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，識別生態(tài)敏感性主要特征，選取敏感性指標(biāo)建立生態(tài)敏感性評價指標(biāo)體系與評價方法，在體現(xiàn)區(qū)域差異性的基礎(chǔ)上確定敏感性評價標(biāo)準(zhǔn)，并對區(qū)域生態(tài)敏感性進(jìn)行等級劃分。通過生態(tài)敏感性評價明確其空間分布狀況，將敏感性等級高、易受人為擾動的區(qū)域劃定為生態(tài)紅線。

當(dāng)前，我國生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)生態(tài)退化嚴(yán)重，除生態(tài)本底脆弱外，人類活動的過度干擾是直接成因。生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)紅線劃定后，能夠有效加強脆弱生態(tài)系統(tǒng)的保護力度，控制人為活動強度，遏制生態(tài)退化趨勢，提高人居環(huán)境保障功能。

3.生物多樣性保育區(qū)紅線

生物多樣性保育區(qū)是指對于維護生物多樣性、保持生態(tài)平衡具有重要作用的生物資源集中分布區(qū)。生物多樣性保育區(qū)主要包括關(guān)鍵動植物物種以及生物資源豐富的重要生態(tài)系統(tǒng)。關(guān)鍵物種指珍稀瀕危，或具有區(qū)域特有性、代表性和重要資源價值，并對生態(tài)系統(tǒng)有重大影響的物種；重要生態(tài)系統(tǒng)指在特定地理環(huán)境下對于維護我國生態(tài)系統(tǒng)多樣性和生態(tài)功能完整性具有重要意義的珍稀瀕危、受保護或具有不可替代性、區(qū)域特有性的生物群落及其生境。

生物多樣性保育區(qū)紅線劃定，首先根據(jù)瀕危性、特有性及重要性評價結(jié)果，確定生物多樣性保護的關(guān)鍵對象。通過瀕危性評價分析環(huán)境變化和人類活動脅迫下物種或生態(tài)系統(tǒng)喪失的風(fēng)險高低；通過特有性評價反映物種或生態(tài)系統(tǒng)在一定地域范圍和生物氣候條件下形成的代表性；通過重要性評價判定物種或生態(tài)系統(tǒng)的資源價值及所發(fā)揮生態(tài)功能的重要程度。然后，收集遴選關(guān)鍵物種和生態(tài)系統(tǒng)的分布信息，確定其準(zhǔn)確分布范圍及當(dāng)前保護空缺，以維護物種和生態(tài)系統(tǒng)存活的最小面積為原則，最終劃定生物多樣性保育紅線。

當(dāng)前，由于人口的快速增長、對生物資源的過度開發(fā)、外來物種的引進(jìn)、環(huán)境污染和氣候變化等原因，我國生物資源喪失和流失嚴(yán)重。盡管建立了各類保護區(qū)，仍有很多重要物種和生態(tài)系統(tǒng)未得到有效保護。生物多樣性保育區(qū)紅線劃定后，能夠維持我國關(guān)鍵物種和生態(tài)系統(tǒng)的長期存活，為我國生物資源保護與持續(xù)利用提供基本保障。

四、結(jié)語

生態(tài)紅線對于維護國家或區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用，必須實行嚴(yán)格保護，不越雷池一步。生態(tài)紅線的劃定是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的根本，是我國生態(tài)環(huán)境保護制度的重要創(chuàng)新。在我國生態(tài)環(huán)境不斷破壞與惡化的嚴(yán)峻形勢下，迫切需要劃定生態(tài)紅線，制定專門管理辦法，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與人口經(jīng)濟相均衡、經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益相統(tǒng)一。

但是，生態(tài)紅線的劃定和管理剛剛起步，目前仍然存在不少問題需要解決。首先需要加強生態(tài)紅線保護的宣傳，為生態(tài)紅線制度的順利實施營造良好的社會氛圍；第二，要明確生態(tài)紅線劃定和管理的組織實施方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)紅線與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，處理好生態(tài)紅線與現(xiàn)有各類保護區(qū)的位置關(guān)系；第三，國家層面應(yīng)盡快制定劃分生態(tài)紅線的具體技術(shù)方法與操作流程，出臺適用于全國的技術(shù)指南與配套政策；最后，基于生態(tài)紅線劃定難度大、情況復(fù)雜的現(xiàn)實情況，應(yīng)先選擇試點地區(qū)開展工作，再將成熟的技術(shù)和管理經(jīng)驗推廣到全國。

（高吉喜，致公黨中央環(huán)境與發(fā)展委員會副主任、研究員；鄒長新，環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員；陳圣賓，環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員）